Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide o Egrégio Órgão Especial do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, por unanimidade, determinar a devolução dos autos à autoridade policial representante, nos termos do voto da Desembargadora Federal Therezinha Cazerta (Relatora), com quem votaram os Desembargadores Federais Mairan Maia, Alda Basto, Carlos Muta, Consuelo Yoshida (convocada para compor quórum), Johonsom di Salvo (convocado para compor quórum, por fundamentação diversa), Nelton dos Santos (convocado para compor quórum, por fundamentação diversa), Sérgio Nascimento (convocado para compor quórum), Márcio Moraes (por fundamentação diversa), Diva Malerbi, Baptista Pereira (por fundamentação diversa), Suzana Camargo, Newton de Lucca, Fábio Prieto (pela conclusão), Cecília Marcondes e André Nabarrete (Presidente em exercício).

A Senhora Desembargadora Federal Therezinha Cazerta (Relatora). Ofício encaminhado pela Corregedoria Regional da Superintendência da Polícia Federal em São Paulo à E. Presidência desta Corte, a mim distribuído no âmbito deste Órgão Especial, dá conta do seguinte (fl. 02):

Aberta vista ao Ministério Público Federal, sobreveio manifestação (fls. 111/120) no sentido de que "as razões apresentadas pelo Delegado Corregedor Regional em Exercício da Polícia Federal não se coadunam com as disposições constitucionais e muito menos com a jurisprudência da Suprema Corte".

Alega-se que "tendo esta Procuradora Regional da República signatária verificado a presença de indícios de ilicitudes por parte do Prefeito Municipal de Ferraz de Vasconcelos, vindo a requisitar a instauração de INQUÉRITO POLICIAL à Superintendência da Polícia Federal, não há razões que justifiquem que o Órgão Judicial seja instado a se manifestar deferindo, ou não, a AUTORIZAÇÃO requerida", ou seja, "a REQUISIÇÃO feita por essa signatária à Autoridade policial não está atrelada à autorização desse Tribunal Regional Federal da 3ª Região, para que seja INSTAURADO INQUÉRITO POLICIAL, e para que se possa dar início às investigações de atos eventualmente ilícitos, praticados, em tese, por JORGE ABISSAMRA, detentor de foro privilegiado perante esse Colendo Tribunal Regional Federal da 3ª Região", pois, afinal, "o Ministério Público é o destinatário precípuo dos elementos colhidos em sede de inquérito policial, não cabendo ao Judiciário intervir nessa fase pré-processual, que envolve caso de competência originária de Tribunal, salvo nas hipóteses em que venha a ocorrer prisão cautelar, medidas cautelares restritivas de direitos fundamentais, etc., ou quando a lei federal especial estabelecer o contrário, como é o caso da Lei Orgânica da Magistratura".

Que a nova sistemática da tramitação direta dos inquéritos, na forma regulada pela Resolução 63/2009 do Conselho da Justiça Federal, "veio ao encontro dos anseios da sociedade, que há tempos espera por uma Justiça mais célere e eficaz"; "adotada inclusive nos casos em que o suposto acusado detém foro com prerrogativa de função, vem a demonstrar a impropriedade da solicitação feita".

Que, "diferentemente do destacado pela Corregedoria, na Questão de Ordem nº 3825/MT não restou sedimentado que a instauração de inquérito, em que se vislumbre o envolvimento de titular de prerrogativa de foro no DTF, depende de autorização do Juízo competente. Na verdade, restou certo que a jurisprudência do STF é pacífica no sentido de que, 'nos inquéritos policiais federais em geral, não cabe ao juiz ou a Tribunal investigar, de ofício, o titular de prerrogativa de foro' - 'A iniciativa do procedimento investigatório deve ser confiada ao MPF, contando com a supervisão do Ministro-Relator do STF'".

Conclusão: "Diante do exposto, a fim de se evitar qualquer mácula de origem na deflagração do procedimento investigatório, o Ministério Público Federal requer a devolução dos autos à D. Autoridade Policial representante, para que seja instaurado INQUÉRITO POLICIAL, dando início às apurações pela suposta prática de delitos pelo Prefeito Municipal JORGE ABISSAMRA, nos termos em que requereu este membro Ministerial no Ofício nº 1992/2011".

Porque compete ao Relator "submeter ao Plenário, à Seção, à Turma ou aos respectivos Presidentes, conforme a competência, questões de ordem para o bom andamento dos feitos", trago o processo em mesa para julgamento, a teor do disposto no artigo 33, inciso III, do Regimento Interno desta Casa.

É o relatório.

A Senhora Desembargadora Federal Therezinha Cazerta (Relatora). Com razão, a Procuradoria Regional da República, ao sustentar a desnecessidade de autorização prévia desta Corte para abertura de inquérito policial com o fim de investigar eventuais irregularidades em convênio firmado com o Fundo Nacional de Saúde, supostamente cometidas no âmbito da Prefeitura de Ferraz de Vasconcelos.

O comando previsto no artigo 5º, inciso II, do Código de Processo Penal, oportunizando ao representante do Ministério Público requisitar à autoridade policial a instauração de inquérito, encontra-se alinhado com o texto da Constituição Federal, que explicita, entre as funções institucionais descritas no rol do artigo 129, "requisitar diligências investigatórias e a instauração de inquérito policial, indicados os fundamentos jurídicos de suas manifestações processuais" (inciso VIII), ausente, em ambos os dispositivos, qualquer ressalva à apuração de delito atribuído a autoridade com prerrogativa de foro em razão do exercício de determinada função pública.

Especialmente em se tratando de apuratório preliminar contra prefeito municipal - em que, diferentemente das hipóteses nas quais envolvidos membros da Magistratura e do Ministério Público, que só podem ser investigados criminalmente pela respectiva instituição (LOMAN, artigo 33, parágrafo único; Lei Complementar 75/93, artigo 18, parágrafo único), inexiste disposição expressa em igual sentido, restando, unicamente, os ditames da Lei 8.038/90, que, a seu turno, como apontado na própria manifestação ministerial, "não trata da fase pré-processual, ou seja, não trata da investigação que se realiza antes da apresentação da denúncia ou promoção de arquivamento" (fl. 113) -, o controle judicial desenvolvido em seu bojo, conforme a Resolução 63/2009 do Conselho da Justiça Federal veio apenas chancelar, é mesmo circunstancial.

Com efeito, exige-se, nesse ínterim, atividade do Relator somente quando inevitável deliberar sobre atos próprios a essa fase que imponham maior gravame ao investigado, sujeitos à reserva jurisdicional, como quebra de sigilo, busca e apreensão, decretação de prisão e outras medidas de natureza cautelar, jamais, contudo, dando ensejo à imprescindibilidade de pronunciamento unilateral, ou mesmo do órgão colegiado a que compete originariamente processar e julgar a ação penal, acerca da requisição ministerial de instauração do inquérito policial.

De há muito o Superior Tribunal de Justiça tem proferido decisões sobre o assunto, consoante se observa das ementas abaixo transcritas, sempre pela dispensa de autorização do Tribunal em casos tais, valendo os destaques:

Nesse sentido, outrossim, a orientação doutrinária, consubstanciada na anotação de Damásio de Jesus: "Crime de Prefeito - O inquérito policial pode ser requisitado pelo Ministério Público (JTJ 221/335)" (Código de Processo Penal Anotado. São Paulo, Saraiva, 2010, 24ª edição, p. 34).

No âmbito do Supremo Tribunal Federal, as conclusões tiradas dos precedentes indicados na manifestação apresentada pelo Departamento de Polícia Federal, com a devida venia, não têm a extensão sugerida, não, a ponto de impor que a instauração de inquérito pela polícia judiciária, em atendimento a requisição de membro do Parquet atuante perante o Tribunal originariamente competente para o processo-crime propriamente dito, passe pelo juízo prévio da Corte, sempre que se estiver diante de investigação conduzida para apuração de fatos em que demonstrado o envolvimento de agente sob jurisdição específica.

Primeiro, porque impossível ignorar, como reafirmado em pronunciamentos externados no próprio Pretório Excelso, que a irretocável atribuição do Ministério Público de requisitar a instauração de inquéritos policiais deve ser exercida livremente de qualquer sujeição, ou, melhor dizendo, "(...) Entre as funções institucionais que a Constituição Federal outorgou ao Ministério Público, está a de requisitar a instauração de inquérito policial (CF, art. 129, VIII). Essa requisição independe de prévia autorização ou permissão jurisdicional. Basta o Ministério Público Federal requisitar, diretamente, aos órgãos policiais competentes. Mas não a esta Corte Suprema. Por ela podem tramitar, entre outras demandas, ação penal contra os membros da Câmara dos Deputados e Senado. Mas não inquéritos policiais. Esses tramitam perante os órgãos da Polícia Federal. Eventuais diligências, requeridas no contexto de uma investigação contra membros do Congresso Nacional, podem e devem, sim, ser requeridas perante esta Corte, que é o juiz natural dos parlamentares federais, como é o caso da quebra do sigilo fiscal. Mas o inquérito tramita perante aqueles órgãos policiais e não perante o Supremo Tribunal Federal. Não parece razoável admitir que um ministro do Supremo Tribunal Federal conduza, perante a Corte, um inquérito policial que poderá se transformar em ação penal, de sua relatoria. Não há confundir investigação, de natureza penal, quando envolvido um parlamentar, com aquela que envolve um membro do Poder Judiciário. No caso deste último, havendo indícios da prática de crime, os autos serão remetidos ao Tribunal ou Órgão Especial competente, a fim de que se prossiga a investigação. É o que determina o art. 33, § único da LOMAN. Mas quando se trata de parlamentar federal, a investigação prossegue perante a autoridade policial federal. Apenas a ação penal é que tramita no Supremo Tribunal Federal. Disso resulta que não pode ser atendido o pedido de instauração de inquérito policial originário perante esta Corte. (...)" (Petição 3.248, rel. Ministra Ellen Gracie, DJ de 23.11.2004).

A esse respeito, de igual modo, "Não cabe a esta Corte 'determinar' a instauração de inquérito policial para apuração de crime de ação pública incondicionada, ressalvados aqueles praticados no âmbito da própria Corte e que possam dizer respeito ao exercício de sua própria competência, constitucional ou legal (RISTF, art. 8º, inciso IV). Aliás, o próprio § 3º do art. 5º do Código de Processo Penal, invocado pelo autor deste procedimento como fundamento jurídico de sua pretensão, diz expressamente que a comunicação de crime de ação pública far-se-á à 'autoridade policial'. Anote-se, outrossim, que conforme assentado pelo Pleno da Corte na PET nº 2805 - AgR (Rel. Min. Nelson Jobim), a intervenção desta Corte é especialmente descabida quando a mesma notícia crime foi (ou pode ser) diretamente encaminhada ao Ministério Público, tendo 'a apresentação da mesma neste Tribunal a finalidade de causar repercussão (...) eleitoral" (Inquérito 2.285, rel. Ministro Gilmar Mendes, DJ de 13.3.2006).

No mais, exame das referidas decisões plenárias tomadas em 10 de outubro de 2007 revela, de fato, que o tema objeto de discussão, tanto na conclusão do julgamento da Questão de Ordem na Petição 3.825-8/MT ("Escândalo do Dossiê", rel. Ministro Sepúlveda Pertence, maioria de votos, red. p/ acórdão Ministro Gilmar Mendes, divulgação no DJe de 3.4.2008) quanto na apreciação da Questão de Ordem no Inquérito 2.411-2/MT ("Operação Sanguessuga", rel. Ministro Gilmar Mendes, maioria de votos, divulgação no DJe de 25.4.2008), originou-se do indiciamento, levado a efeito diretamente pela autoridade policial, de congressistas detentores de prerrogativa de foro, a teor do disposto no artigo 102, I, b, da Constituição da República, alcançando, por conseguinte, a própria iniciativa do procedimento investigatório pela polícia em desfavor de autoridades submetidas à competência do STF, jamais, contudo, infirmando-se a abertura de inquérito a pedido do Ministério Público.

À guisa de ilustração, no primeiro caso, como consta do voto-vista proferido pelo Ministro Gilmar Mendes, "houve indiciamento de Senador da República por ato de Delegado da Polícia Federal. Em síntese, discute-se, nestes autos, se caberia, ou não, à autoridade policial investigar e indiciar autoridade dotada de predicamento de foro perante o STF"; "Em outras palavras, questiona-se se, nessa hipótese excepcional de feitos persecutórios instaurados perante este Tribunal Constitucional, o procedimento de investigação pode ser aberto e conduzido por autoridade policial".

No segundo julgado, igualmente parafraseando o pronunciamento de Sua Excelência, agora na condição de Relator, conquanto o inquérito tenha sido "aberto de forma regular", daí que "a questão de ordem diz respeito ao próprio indiciamento, que foi objeto também de outra discussão no caso da PET nº 3.825, Relator o Ministro Sepúlveda Pertence", "como esta questão está associada a outras práticas aqui referidas, especialmente a da abertura de investigação pela própria autoridade policial", repetiram-se os pontos sob análise: "A questão de ordem colocada aqui foi o indiciamento feito pela própria autoridade policial a partir de uma investigação solicitada pelo Ministério Público. Essa foi a questão colocada e, obviamente, eu a estou resolvendo no sentido da anulação da decisão quanto ao indiciamento"; "A outra questão, que inclusive tem argumentos aqui nesse sentido, é da própria Polícia Federal abrir inquérito quanto a detentores de prerrogativa de foro. Essa seria a alternativa que vem sendo advogada inclusive pela própria polícia. Se nós deferirmos isso, estaremos criando um procedimento paralelo àquele da Lei nº 8.038".

A corroborar que em momento algum, ao menos segundo o juízo que faço, esteve-se a questionar o poder conferido irrestritamente ao Ministério Público nos moldes do disposto nos artigos 129, inciso VIII, da Constituição Federal, e 5º, inciso II, do Código de Processo Penal - perfilhou-se, até mesmo, conforme intervenção do Ministro Cezar Peluso nos debates lá travados por ocasião da segunda questão de ordem, que "O Ministério Público, por conseqüência, pode pedir diretamente à autoridade policial a abertura de inquérito, sem passar pelo Supremo" -, trago à colação os fundamentos majoritariamente encampados (acompanharam o Senhor Relator os Ministros Cezar Peluso, Eros Grau, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia e Menezes Direito, vencidos os Ministros Joaquim Barbosa, Carlos Britto, Marco Aurélio e Celso de Mello):

Daí que, conforme deduzido na alentada manifestação ministerial, "se paralelismo há, é no sentido de que não pode a Autoridade Policial, de ofício, instaurar Inquérito Policial para apurar conduta praticada por Prefeito Municipal eis que tal ato depende de requisição de membro do Ministério Público Federal, competente para tanto" (fl. 120).

De resto, longe de representar novidade no sistema, nem ao menos se confundindo com autorização prévia para instauração de inquérito, a alusão à imprescindibilidade de supervisão pelo Relator, quando tomada a iniciativa do procedimento investigatório pelo Ministério Público - na Suprema Corte, atribuída ao Procurador-Geral da República; neste Regional, decorrente da atuação dos Procuradores Regionais da República integrantes do Núcleo do Órgão Especial -, volta-se ao obrigatório controle jurisdicional que, no mais das vezes, difere-se para o momento do eventual oferecimento da denúncia ou promoção de arquivamento, mormente agora no regime da tramitação direta, cuja meta "é a agilização dos trabalhos, uma vez que a participação do juiz, na maioria das vezes, é pró-forma, sem qualquer relevo prático" (Guilherme de Souza Nucci, Código de Processo Penal Comentado. São Paulo: RT, 2009, 9ª edição, p. 105).

A esse propósito, bem assim, "não há dúvidas de que toda a investigação policial deve ser fiscalizada pelo Ministério Público e supervisionada pela Corte Superior de Justiça ou Tribunal competente. Contudo, 'autorizar' cada ato da autoridade policial é exigência incompatível com a independência dos poderes, pois não há vinculação hierárquica do Poder Executivo, por seus órgãos de polícia judiciária, ao Poder Judiciário. O ato de 'supervisionar', por óbvio, pressupõe a prática de um ato que é posteriormente, e no prazo legal, submetido a quem de direito, no caso, à apreciação judicial, e corresponde ao melhor direito. (...) O ato de 'supervisionar' pressupõe um ato que foi praticado (noção de posterioridade do controle), enquanto que o ato de 'autorizar' pressupõe a sua não-prática, ou impedimento para um ato comissivo, enquanto não for chancelado o pedido pelo órgão competente legalmente: é anterior ao ato que se busca concretizar (noção de controle prévio, anterioridade), inaplicável ao contexto de uma polícia com atribuição constitucional investigativa e não condicionada" (Rodrigo Carneiro Gomes, "As prerrogativas processuais na investigação policial: detentores de prerrogativa de função, competência originária dos Tribunais e garantias", Revista dos Tribunais, vol. 883, maio/2009, pp. 405-435).

De regra, mesmo nos inquéritos comuns, que não se processam sob foro especial, a participação do juiz na fase pré-processual é limitada. Do magistrado, remarque-se, são exigidas decisões sobre medidas que dependam essencialmente de autorização judicial, as quais não se confundem com atividades propriamente investigativas reservadas à autoridade policial com o acompanhamento direto do Ministério Público. Mais do que tudo, a atuação jurisdicional nessa fase é medida de proteção do investigado, para que sejam respeitados seus direitos fundamentais, funcionando como verdadeiro juiz garante ou de garantias, órgão suprapartes.

Tratando-se de prerrogativa de foro ratione personae, atuando, o Relator designado, na apuração conduzida pela polícia judiciária e fiscalizada pelo órgão destinatário dos elementos produzidos, com os mesmos poderes atribuídos ao juiz singular de primeira instância, cumpre-lhe, semelhantemente, salvo se necessário deliberar sobre medidas que dependam de autorização judicial, supervisar a observância das regras procedimentais estabelecidas para o momento, com a perspectiva de encaminhar a formalização da relação processual sem que reste qualquer pendência, bem como embargar abusos eventualmente cometidos no curso da investigação, inclusive para fins de responsabilização dos agentes que porventura tenham ultrapassado a barreira da legalidade.

A valer, esse leque todo de atribuições em nada se mistura com a pretendida permissão de licença para encetar-se investigação preliminar à persecução penal em juízo, mesmo porque "não cabe, em regra, ao Poder Judiciário, substituindo-se, indevidamente, ao membro do Ministério Público, formular juízo em torno da necessidade, ou não, da adoção de medidas preparatórias repudiadas indispensáveis, pelo 'dominus litis', à formação de sua convicção a propósito da ocorrência de determinada infração penal" (STF, Inquérito 2.041/MG, rel. Ministro Celso de Mello, DJ de 6.10.2003).

Dito isso tudo, proponho a este Órgão Especial, na forma da fundamentação supra, e nos exatos termos da manifestação de fls. 111/120, a devolução dos presentes autos à autoridade policial representante, "para que seja instaurado INQUÉRITO POLICIAL, dando início às apurações pela suposta prática de delitos pelo Prefeito Municipal JORGE ABISSAMRA, nos termos em que requereu este membro Ministerial no Ofício nº 1992/2011".

Dê-se ciência à Procuradoria Regional da República da 3ª Região.

É o voto.