Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia Terceira Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, por unanimidade, dar provimento à apelação do Ministério Público Federal e negar provimento às apelações do Município de São Paulo, da União e à remessa oficial, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Trata-se de apelações e remessa oficial tida por ocorrida em ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal em face da União, do Estado de São Paulo e do Município de São Paulo, na qual pretende o autor obter provimento que condene os réus a obrigações de fazer, da seguinte forma:

- ao Município de São Paulo, a implantar, inicialmente, no prazo de 90 dias, 9 Serviços Residenciais Terapêuticos, a fim de abrigar os pacientes moradores dos hospitais psiquiátricos, preferencialmente os provenientes daqueles que obtiveram avaliação satisfatória no Programa Nacional de Avaliação do Serviços Hospitalares (PNASH/Psiquiatria) 2005/2007, bem como 12 Centros de Atenção Psicossocial (CAPS), incluindo pelo menos um CAPS III (com leitos de retaguarda); implantar, no prazo de 1 ano, outros 14 Serviços Residenciais Terapêuticos e 23 CAPS, incluindo pelo menos 2 CAPS III; implantar, no prazo de 2 anos, outros 14 Serviços Residenciais Terapêuticos e 22 CAPS, incluindo pelo menos 2 CAPS III; encaminhar as solicitações de incentivos financeiros para a implantação de CAPS e Serviços Residenciais Terapêuticos diretamente à União, com cópia para o Estado de São Paulo;

- ao Estado de São Paulo, a realizar vistorias nos CAPS e Serviços Residenciais Terapêuticos a serem implantados pelo Município, no prazo de 15 dias a partir da implantação;

- à União, a analisar, no prazo de 15 dias os pedidos de cadastramento e de liberação dos incentivos, bem como efetivamente disponibilizar os recursos ao Município de São Paulo no prazo de 5 dias subsequentes;

- à União, ao Estado e ao Município de São Paulo, a constituir equipe multidisciplinar, contando com a presença de médico psiquiatra, psicólogo e assistente social, a fim de realizar avaliação médico psicológico-social dos pacientes moradores que forem desinstitucionalizados, inserindo-os em serviços extra-hospitalares, enviando ao Juízo o resultado da avaliação, a relação dos pacientes nessas condições e os locais para onde foram encaminhados, no prazo de 15 dias após a desinstitucionalização.

A ação foi proposta em 26/05/08, tendo sido atribuído à causa o valor de R$ 1.000.000,00.

O Município de São Paulo e o Estado de São Paulo manifestaram-se pelo indeferimento do pedido de antecipação de tutela, o qual foi indeferido, tendo a decisão sido alvo de recurso de agravo de instrumento interposto pelo Ministério Público Federal, ao qual foi negado seguimento.

Os réus apresentaram contestações às fls. 456/475, 491/496 e 503/539.

Às fls. 500/501, o Município de São Paulo apresentou proposta de acordo.

Réplica às fls. 541/584.

A sentença julgou o pedido procedente para condenar:

- o Município de São Paulo a implantar, no prazo de 90 dias, 9 Serviços Residenciais Terapêuticos e 12 CAPS, incluindo pelo menos 1 CAPS III; no prazo de 1 ano, 14 Serviços Residenciais Terapêuticos e 23 CAPS, incluindo pelo menos 2 CAPS III; no prazo de 2 anos, 14 Serviços Residenciais Terapêuticos e 22 CAPS, incluindo pelo menos 2 CAPS III;

- o Estado de São Paulo a vistoriar as unidades de Serviços de Residência Terapêutica, bem como as unidades CAPS, no prazo de 15 dias, a contar da implementação;

- a União a analisar, no prazo de 15 dias, os pedidos de cadastramento das unidades de Serviços de Residência Terapêutica e das unidades CAPS, bem como de liberação de incentivos;

- os réus à constituição de equipes multidisciplinares para atuação nas unidades de Serviços Residenciais Terapêuticos e nas unidades CAPS, suficientes a garantir o efetivo serviço na medida das necessidades e atividades desenvolvidas pelas unidades.

Deixou de fixar honorários advocatícios, nos termos do art. 18 da Lei nº 7.347/85.

O Ministério Público Federal opôs embargos de declaração, os quais foram rejeitados.

Apelou o parquet requerendo a reforma da sentença para condenar os réus a constituir equipe multidisciplinar, contando com a presença de médico psiquiatra, psicólogo e assistente social, a fim de realizar avaliação médico psicológico-social dos pacientes moradores que forem desinstitucionalizados, inserindo-os em serviços extra-hospitalares, enviando ao Juízo o resultado da avaliação, a relação dos pacientes nessas condições e os locais para onde foram encaminhados, no prazo de 15 dias após a desinstitucionalização.

A União apresentou recurso de apelação alegando, em síntese: equívoco da sentença ao lhe ser imputada a responsabilidade pela constituição de equipes para atuação junto ao SRT e CAPS, contrariando a descentralização dos serviços de saúde, um dos princípios norteadores da Reforma Sanitária, bem como o art. 8º da Portaria GM/MS 106/2000; total desconsideração acerca dos limites materiais existentes para implementação da determinação judicial, competindo à União somente a formulação de programas e normas gerais que digam respeito à assistência à saúde, ficando a sua execução a cargo dos Estados e Municípios; a União é principal gestora e financiadora do SUS, mas não executora direta de suas atividades. Requer a reforma da sentença.

Apelou o Município de São Paulo requerendo a extinção do processo sem apreciação do mérito, em razão da incompetência absoluta da Justiça Federal, ou, subsidiariamente, a reforma da sentença para afastar a condenação à implantação dos Serviços Residenciais Terapêuticos, uma vez não ter ocorrido reconhecimento parcial do pedido, mas sim transação, bem como para rejeitar o pedido de implantação de Centros de Atenção Psicossocial.

Parecer do Ministério Público Federal pelo provimento da apelação do parquet e pelo não provimento dos recursos da União e do Município de São Paulo.

Com contrarrazões, subiram os autos a esta Corte.

Hipótese de revisão nos termos regimentais.

É o relatório.

Trata-se de apelações e remessa oficial tida por ocorrida em ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal em face da União, do Estado de São Paulo e do Município de São Paulo, na qual pretende o autor obter provimento que condene os réus a obrigações de fazer, da seguinte forma:

- ao Município de São Paulo, a implantar, inicialmente, no prazo de 90 dias, 9 Serviços Residenciais Terapêuticos, a fim de abrigar os pacientes moradores dos hospitais psiquiátricos, preferencialmente os provenientes daqueles que obtiveram avaliação satisfatória no Programa Nacional de Avaliação do Serviços Hospitalares (PNASH/Psiquiatria) 2005/2007, bem como 12 Centros de Atenção Psicossocial (CAPS), incluindo pelo menos um CAPS III (com leitos de retaguarda); implantar, no prazo de 1 ano, outros 14 Serviços Residenciais Terapêuticos e 23 CAPS, incluindo pelo menos 2 CAPS III; implantar, no prazo de 2 anos, outros 14 Serviços Residenciais Terapêuticos e 22 CAPS, incluindo pelo menos 2 CAPS III; encaminhar as solicitações de incentivos financeiros para a implantação de CAPS e Serviços Residenciais Terapêuticos diretamente à União, com cópia para o Estado de São Paulo;

- ao Estado de São Paulo, a realizar vistorias nos CAPS e Serviços Residenciais Terapêuticos a serem implantados pelo Município, no prazo de 15 dias a partir da implantação;

- à União, a analisar, no prazo de 15 dias os pedidos de cadastramento e de liberação dos incentivos, bem como efetivamente disponibilizar os recursos ao Município de São Paulo no prazo de 5 dias subsequentes;

- à União, ao Estado e ao Município de São Paulo, a constituir equipe multidisciplinar, contando com a presença de médico psiquiatra, psicólogo e assistente social, a fim de realizar avaliação médico psicológico-social dos pacientes moradores que forem desinstitucionalizados, inserindo-os em serviços extra-hospitalares, enviando ao Juízo o resultado da avaliação, a relação dos pacientes nessas condições e os locais para onde foram encaminhados, no prazo de 15 dias após a desinstitucionalização.

Narra o Ministério Público Federal que a política para a saúde mental, seguindo as diretrizes da Declaração de Caracas, assinada pelo Brasil em 1990, passou a considerar que as internações em hospitais especializados em psiquiatria deveriam ocorrer somente nos casos em que fossem esgotadas todas as alternativas terapêuticas ambulatoriais existentes, partindo do pressuposto de que o modelo de atenção extra-hospitalar tem demonstrado grande eficiência e eficácia no tratamento de pacientes portadores de transtornos mentais.

Informa que o Ministério da Saúde tem perseguido a adoção de tal modelo, baseado na excepcionalidade da internação, priorizando o atendimento nos Centros de Atenção Psicossocial (CAPS), bem como a desinstitucionalização dos pacientes de longa permanência, ou seja, internados por período superior a 1 ano, por meio de projeto terapêutico voltado para a reinserção social.

Relata terem sido criados os Serviços Residenciais Terapêuticos (SRT), que se constituem em moradias ou casas destinadas a cuidar de até 8 portadores de transtornos mentais, egressos de hospitais psiquiátricos, internados por longo tempo, e que não contam com suporte social e familiar que viabilizem sua inserção social.

Informa o parquet que vem acompanhando a implementação do novo modelo de atenção à saúde mental, previsto na Lei nº 10.216/01, tendo constatado que a implantação dos serviços extra-hospitalares, no município de São Paulo, é insuficiente para o atendimento e tratamento efetivo dos portadores de transtornos mentais, existindo somente 51 CAPS e 1 SRT.

Afirma ter sido realizado termo de ajustamento de conduta (TAC) para que o Município de São Paulo implantasse, inicialmente, 12 CAPS e 9 SRT, não demonstrando o referido ente federativo interesse em estruturar a rede de serviços, sendo certo que o Estado de São Paulo e a União, como gestores do SUS, são corresponsáveis pela implementação do novo modelo trazido pela Lei nº 10.216/01.

Preliminar de incompetência absoluta do juízo:

O inciso I do art. 109 da Constituição Federal estabelece competir aos juízes federais processar e julgar "as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho".

Infere-se, da leitura do dispositivo constitucional acima transcrito, que a competência da Justiça Federal é fixada ratione personae, ou seja, em razão das pessoas envolvidas na relação processual, sendo desnecessário indagar a natureza da causa.

Logo, a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da demanda é suficiente para, nos termos do art. 109, I da Constituição Federal, determinar a competência da Justiça Federal para a causa.

Neste sentido:

Dessa forma, a preliminar de incompetência absoluta da Justiça Federal merece ser afastada.

Mérito:

Apelação do Município de São Paulo:

Não merece prosperar o pedido da municipalidade no sentido de afastar a condenação à implementação dos SRT por, segundo o seu entendimento, ter se verificado hipótese de transação, e não de reconhecimento parcial do pedido.

Conforme se infere da leitura da petição de fls. 500/501, após realizada reunião, em 23/05/07, entre Procuradoria da República e autoridades da Municipalidade de São Paulo (fls. 188/191), para composição em relação à implantação dos SRT, houve deliberação para que fossem tais unidades implantadas nos termos pretendidos na inicial, com a anuência do Estado de São Paulo e da União (fls. 600/601 e 604/605).

Entretanto, posteriormente, realizou-se nova reunião em que a Municipalidade destacou a necessidade de analisar a situação e, na sequência, afirma necessidade de avaliar a disponibilidade de implementar as atividades discutidas frente a outras demandas existentes (fl. 374).

Nos termos do art. 840 do Código Civil, "é lícito aos interessados prevenirem ou terminarem o litígio mediante concessões mútuas".

No presente caso, está claro, em virtude da ausência de concessões recíprocas, não restar configurada a hipótese referida no artigo acima citado. Ao contrário, verificou-se a realização de reunião no âmbito da municipalidade, na qual deliberou-se pela implantação dos SRT de acordo com o cronograma pretendido pelo parquet na exordial, situação esta que se amolda à hipótese de reconhecimento do pedido, neste ponto específico.

Pretende, ainda, o Município de São Paulo, ver afastada a sua condenação à implantação de CAPS, ao argumento de jamais ter se omitido no que tange à realização de políticas de saúde pública cujo objetivo é o tratamento dos pacientes portadores de transtornos mentais, alegando, ainda, que aquilo que neste sentido já se concretizou, perfaz o mínimo substancial exigido para a implementação de qualquer política pública. Quanto ao que vai além do mínimo, afirma não se justificar a intervenção do Poder Judiciário com o desiderato de compelir o Poder Executivo a realizar mais do que o necessário, com atropelo das programações orçamentária e administrativa definidas para a matéria.

Sobre este ponto controvertido, analisando-se as provas carreadas aos autos, verificou-se que, à época da propositura da ação, houve o reconhecimento, por parte do Município de São Paulo, da necessidade de planejamento e ampliação da sua rede de atendimento, de modo a dar fiel cumprimento do modelo assistencial em saúde mental previsto pela Lei nº 10.216/01.

Neste sentido, confira-se os seguintes documentos:

1) depoimento de José Moura Neves Filho, Coordenador da Área Técnica de Saúde Mental da Secretaria Municipal de Saúde, em 23/05/07, nos autos do procedimento administrativo nº 1.34.001.002437/2007-19, no âmbito do Ministério Público Federal - Procuradoria Regional dos Direitos do Cidadão, afirmando que o número de CAPS, no Município de São Paulo, é insuficiente, não dando conta de atender ao número de pessoas que deles necessita, razão pela qual entende a municipalidade que deveria haver um aprimoramento dos serviços prestados pela rede de assistência básica (fls. 188/191);

2) ata de reunião realizada em 02/07/07, na qual a Secretária Municipal de Saúde, Maria Aparecida Orsini de Carvalho Fernandes, afirmou ter assumido o cargo em outubro de 2006 e que não havia um plano de saúde mental no Município. Informou, ainda, que até o final de 2007 haveria 5 CAPS prontos e em funcionamento. Por sua vez, o Coordenador da Área Técnica de Saúde Mental, José Moura Neves Filho, informou acerca da existência de vários CAPS em funcionamento sem cadastramento (fls. 206/208);

3) compromisso de ajustamento de conduta firmado entre Ministério Público Federal - compromitente, de um lado, e, do outro, Município de São Paulo, Estado de São Paulo e União - 1º, 2º e 3º compromissários. Houve o reconhecimento, pela Secretaria Municipal de Saúde, de que tanto a residência terapêutica quanto o número de CAPS existentes no Município de São Paulo são insuficientes para atender a toda a população portadora de doença ou transtorno mental, sendo necessário um planejamento para ampliação da rede de serviços. Dessa forma, comprometeu-se o Município de São Paulo a cumprir e fazer cumprir o disposto na Lei nº 10.216/01, mediante a implantação de SRT e CAPS de acordo com o cronograma previsto na cláusula primeira do termo (fls. 255/266). Ressalte-se, neste ponto, ter sido realizada reunião, em 26/11/07, na qual a assessora jurídica do gabinete do Secretário Municipal de Saúde informou ter ele assumido a pasta há cerca de 2 meses, tendo manifestado a sua discordância em relação aos prazos fixados na cláusula primeira, sem que, no entanto, a necessidade de ampliação da rede de serviços para atendimento dos portadores de doença ou transtorno mental tenha sido questionada (fls. 338/340).

Há, ainda, que se levar em consideração que, em casos tais, a ingerência do Poder Judiciário se justifica nas situações em que se vislumbra a omissão do Poder Executivo no cumprimento das políticas públicas estabelecidas na legislação infraconstitucional, como efetivamente ocorrido no presente caso, consoante acima delineado. Por esta razão, as providências determinadas pela d. sentença apelada não consubstanciam qualquer invasão na esfera de competência do Poder Executivo.

Acerca da intervenção do Poder Judiciário no cumprimento de políticas públicas, a jurisprudência tem decidido que:

Apelação da União:

Nos termos da Constituição Federal de 1988, as ações e serviços públicos de saúde constituem um sistema único (SUS - Sistema Único de Saúde), seguindo as diretrizes enumeradas nos incisos do seu art. 198, dentre elas, o atendimento integral, linha mestra elevada à categoria de princípio pela Lei nº 8.080/90, cujo art. 7º, II edita:

A Lei nº 10.216/01, que dispõe sobre a proteção e os direitos das pessoas portadoras de transtornos mentais e redireciona o modelo assistencial em saúde mental, estabelece, em seu art. 3º, ser "responsabilidade do Estado o desenvolvimento da política de saúde mental, a assistência e a promoção de ações de saúde aos portadores de transtornos mentais, com a devida participação da sociedade e da família, a qual será prestada em estabelecimento de saúde mental, assim entendidas as instituições ou unidades que ofereçam assistência em saúde aos portadores de transtornos mentais".

É pacífico na jurisprudência o entendimento de que existe obrigação solidária entre os entes federados, integrantes do SUS, na promoção e garantia do direito fundamental à saúde, independentemente da análise legislativa da divisão interna de atribuições conferidas a cada um deles, não sendo legítimo, portanto, à União, como pretendido, eximir-se da responsabilidade pela constituição de equipes para atuação junto aos SRT e CAPS, alegando a existência de limites materiais para sua atuação, que se resumiria somente à formulação de programas e normas gerais que digam respeito à assistência à saúde, não sendo executora direta de tais programas.

Isto porque, qualquer inoperância que se verifique em termos de garantia ao direito à saúde, ainda que atribuída à ação ou omissão do Estado ou do Município, compromete a estrutura e essência do SUS, indicando, pois, a responsabilidade de todos os seus integrantes pelo restabelecimento de sua eficácia, na busca da realização de sua finalidade.

Neste sentido:

Ressalte-se, oportunamente, que, apesar do julgado em epígrafe se referir à hipótese de fornecimento de medicamentos e versar sobre questão relativa à ilegitimidade passiva, a premissa de que não se deve distinguir internamente as atribuições de cada um dos entes integrantes do SUS permanece válida e perfeitamente aplicável à situação em tela.

Apelação do Ministério Público Federal:

Insurge-se o parquet federal em face da r. sentença no que tange ao não acolhimento do pedido de condenação dos réus à constituição de equipe multidisciplinar, contando com a presença de médico psiquiatra, psicólogo e assistente social.

No que tange a este ponto, o autor formulou pedido de condenação dos réus nos seguintes termos: "constituir equipe multidisciplinar, contando com a presença de médico psiquiatra, psicólogo e assistente social, a fim de realizar avaliação médico psicológico-social dos pacientes moradores que forem desinstitucionalizados, inserindo-os em serviços extra-hospitalares, enviando ao Juízo o resultado da avaliação, relação dos pacientes nessas condições e os locais para onde forem encaminhados no prazo de 15 (quinze) dias após a desinstitucionalização" (fl. 43).

Tal medida é consequência lógica da adoção de providências relativas ao cumprimento do novo modelo assistencial em saúde mental previsto na Lei nº 10.216/01, baseado na excepcionalidade da internação, prevalecendo a assistência extra-hospitalar, de modo a evitar a segregação dos portadores de transtornos mentais.

Seguindo tal orientação, o novo modelo assistencial em saúde mental busca a desinstitucionalização de pacientes internados por longos períodos, por meio de projeto voltado à sua reinserção social.

O que o Ministério Público Federal pretendeu, por meio da presente ação civil pública, foi justamente a proteção e a defesa dos diretos das pessoas portadoras de transtornos mentais, tal como estabelecido na Lei nº 10.216/01, razão pela qual revela-se plenamente viável a condenação dos réus à constituição de equipe multidisciplinar voltada à desinstitucionalização de pacientes, na forma do que formulado no item 2.4 da exordial.

Ante o exposto, dou provimento à apelação do Ministério Público Federal e nego provimento às apelações da União, do Município de São Paulo e à remessa oficial.

É como voto.