Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia Sexta Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, por unanimidade, rejeitar a matéria preliminar, dar provimento às apelações do MPF e da AFAVITAM e à remessa oficial e negar provimento à apelação da ANAC, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA JUÍZA FEDERAL CONVOCADA LEILA PAIVA (RELATORA):

Trata-se de remessa oficial e recursos de apelação interpostos pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, pela AFAVITAM - ASSOCIAÇÃO DOS FAMILIARES E AMIGOS DAS VÍTIMAS DO VÔO TAM JJ 3054 e pela ANAC - AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL, contra a sentença de fls. 1167/1186 que julgou parcialmente procedente o pedido para condenar a ANAC no cumprimento de obrigação de fazer consistente na adoção, como critério para atualização de valores do RETA, dos índices determinados pelo Manual da Orientação de Procedimentos para Cálculos na Justiça Federal aprovado pela Resolução nº 561/2007 do Conselho da Justiça Federal (e alterações supervenientes), aplicáveis ao valor de 3.500 OTN's, em dezembro de 1986, previsto na Lei nº 7.565/1986, para relações futuras, supervenientes ao advento deste provimento jurisdicional. O pedido foi julgado improcedente com relação às empresas aéreas TAM e GOL e à seguradora litisdenunciada SUL AMÉRICA SEGUROS. Não houve condenação em honorários advocatícios.

Em seu recurso de apelação, a AFAVITAM alega que a r. sentença recorrida viola, frontalmente, o disposto no artigo 257 da Lei nº 7.565/86 (Código Brasileiro de Aeronáutica), fixando indenização em valor aquém ao fixado em lei. Também desconsidera a existência do prejuízo material sofrido pelas vítimas (fls. 1.190/1.196).

O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL também interpôs apelação alegando que se o juízo a quo reconheceu que a correção monetária do seguro obrigatório vinculado ao transporte aéreo (RETA) é de incidência obrigatória e que devem ser aplicados os critérios de correção previstos na Resolução CJF nº 561/2007, não há como afastar a aplicação dessa regra às indenizações do seguro de vida RETA das empresas aéreas GOL e TAM, nos pagamentos aos beneficiários, em razão da morte dos passageiros e tripulantes dos voos 1907 e 3054. Afirma que o procedimento da ANAC, ratificado pela sentença, afronta o valor de indenização previsto no artigo 257 da Lei nº 7.565/86 e fere o princípio da segurança. Requer a reforma da sentença para que sejam acolhidos todos os pedidos formulados na petição inicial (fls. 1.200/1.214).

Em suas razões de apelação, a ANAC - AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL aponta a impossibilidade jurídica do pedido, na medida em que não há possibilidade de aplicar outro critério de correção monetária que não aquele previsto na legislação especial. No uso das atribuições que lhe foram constitucional e legalmente conferidas, a ANAC editou a Resolução nº 37/2008, segundo a qual o índice de correção a ser utilizado é o IPCA. No mérito, alega que a Resolução CJF 561 tem âmbito restrito de aplicação, não sendo de observância obrigatória pelo Poder Executivo Federal e pela Administração Federal Indireta. Esclareceu as razões para opção pelo IPCA como índice de correção e afirma que foram pagos todos os valores devidos aos beneficiários, conforme determina a legislação. Informa, por fim, que prevalece no Superior Tribunal de Justiça o entendimento segundo o qual deve ser prestigiada a competência específica das agências reguladoras (fls. 1271/1304).

Subiram os autos com contrarrazões da VRG LINHAS AÉREAS S/A (fls. 1216/1223), SUL AMÉRICA COMPANHIA NACIONAL DE SEGUROS (fls. 1225/1240 e 1306)), TAM LINHAS AÉREAS S/A (fls. 1241/1255), ANAC - AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL (fls. 1257/1270) e do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (fls. 1308/1320).

Manifestação da Procuradoria Regional da República às fls. 1322/1329, opinando pelo provimento das apelações interpostas pelo Ministério Público Federal e pela AFAVITAM e pelo improvimento da apelação da ANAC.

É o relatório.

A EXCELENTÍSSIMA SENHORA JUÍZA FEDERAL CONVOCADA LEILA PAIVA (RELATORA):

O Ministério Público Federal ajuizou a presente ação civil pública requerendo:

Seja declarado que o valor do seguro obrigatório RETA é aquele dado pela aplicação do Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal/Tabela de Correção Monetária - aprovado pela Resolução 561/2007 do Conselho da Justiça Federal - ao valor de 3.500 OTNs em dezembro de 1986, conforme a Lei nº 7.565/1986 (Código Brasileiro de Aeronáutica), devidamente corrigido e atualizado;

Seja condenada a Agência Nacional de Aviação Civil na obrigação de fazer, qual seja, de adotar como critério para atualização de valores do RETA os índices dados pelo Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal/Tabela de Correção Monetária - aprovado pela Resolução 561/2007 do Conselho da Justiça Federal - ao valor de 3.500 OTNs em dezembro de 1986, conforme a Lei nº 7.565/1986 (Código Brasileiro de Aeronáutica), devidamente corrigido e atualizado, exigindo-se o seguro RETA das empresas aéreas conforme esse valor;

Seja condenada a empresa TAM Linhas Aéreas ao pagamento, a título de indenização correspondente ao seguro RETA pela morte de cada um dos tripulantes e passageiros do voo 3054, quantia correspondente ao valor dado, à data do acidente, pelos critérios indicados pelos pedidos de número 2, 3, 6 e 7, ou seja, pela aplicação da Tabela de Correção Monetária da Justiça Federal na correção do valor de 3500 OTNs do art. 281 do CBA ou a diferença entre esse valor e o pago antes do ajuizamento da presente ação a esse mesmo título;

Seja condenada a empresa Gol Linhas Aéreas Inteligentes ao pagamento, a título de indenização correspondente ao seguro RETA pela morte de cada um dos tripulantes e passageiros do voo 1907, quantia correspondente ao valor dado, à data do acidente, pelos critérios indicados pelos pedidos de número 2, 3, 6 e 7, ou seja, pela aplicação da Tabela de Correção Monetária da Justiça Federal na correção do valor de 3500 OTNs do art. 281 do CBA ou a diferença entre esse valor e o pago antes do ajuizamento da presente ação a esse mesmo título.

Alega o Parquet que a legislação vigente - Decreto-lei nº 73 e Lei nº 7.565 (Código Brasileiro de Aeronáutica) - estabelece, para o transporte aéreo, a obrigatoriedade de seguro de vida em favor de tripulantes e passageiros.

Não obstante o artigo 281 do CBA tenha fixado o valor da indenização em 3.500 OTNs, a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC) quantificou a indenização do seguro obrigatório RETA em R$ 14.223,64 (quatorze mil, duzentos e vinte e três reais e sessenta e quatro centavos), por ato administrativo, em violação ao princípio da legalidade e às normas que asseguram os direitos do consumidor, na medida em que o valor fixado não assegura a efetiva recomposição da moeda.

Afirma na petição inicial, ainda, que fez uma recomendação à ANAC, na esfera administrativa, para correção do procedimento, mas as medidas adotadas - consolidadas na Resolução nº 37/2008 - são insuficientes, pois não recompõem as perdas inflacionárias ocorridas no período de 1986 a 1995.

A r. sentença recorrida julgou parcialmente procedente o pedido para condenar a ANAC no cumprimento de obrigação de fazer consistente na adoção, como critério para atualização de valores do RETA, dos índices determinados pelo Manual da Orientação de Procedimentos para Cálculos na Justiça Federal aprovado pela Resolução nº 561/2007 do Conselho da Justiça Federal (e alterações supervenientes), aplicáveis ao valor de 3.500 OTN's, em dezembro de 1986, previsto na Lei nº 7.565/1986, para relações futuras, supervenientes ao advento deste provimento jurisdicional. O pedido foi julgado improcedente com relação às empresas aéreas TAM e GOL e à seguradora litisdenunciada SUL AMÉRICA SEGUROS.

De início, devem ser analisadas as questões preliminares.

A alegação de impossibilidade jurídica do pedido arguida pela ANAC deve ser rejeitada.

Ainda que se atribua originariamente à agência reguladora ou a outro órgão administrativo a competência para fixar os índices de correção do seguro obrigatório, é certo que qualquer lesão ou ameaça de lesão a direito pode ser discutida judicialmente, vez que o Poder Judiciário é o guardião do ordenamento jurídico, na forma do artigo 5º, XXXV, da Constituição Federal.

Também devem ser afastadas as alegações de inépcia da inicial e de ilegitimidade do Ministério Público, formuladas pela TAM.

A ação civil pública é o instrumento adequado para veicular pedidos envolvendo interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos e o Ministério Público tem competência para o seu ajuizamento, com amparo no artigo 129, III da Constituição Federal e nos artigos 5º, III, "e", e V, "b", da Lei Complementar nº 75/93.

Neste sentido tem se pronunciado a jurisprudência:

Por fim, constato a legitimidade da TAM para figurar no polo passivo, na medida em que a responsabilidade legal pelo pagamento do seguro obrigatório é do transportador aéreo, ainda que ele contrate empresa seguradora para arcar com a despesa.

Não se vislumbra a hipótese, no caso concreto, a existência de litisconsórcio passivo necessário, na medida em que a pretensão do Ministério Público volta-se, de um lado, contra a ANAC (em relação aos critérios de reajuste fixados para o seguro obrigatório), e de outro lado contra as empresas TAM e GOL (em razão dos dois acidentes aéreos ocorridos).

Se o pedido for julgado procedente em relação à ANAC, todas as empresas aéreas, em consequência, sofrerão os impactos da decisão, o que não as legitima, contudo, a figurarem no polo passivo vez que a responsabilidade pelo ato aqui apontado como ilegal é da ANAC.

Se o pedido for julgado procedente em relação a TAM e a GOL, em decorrência dos acidentes ocorridos com suas aeronaves, é incontroverso que apenas elas (e eventualmente as empresas seguradoras por ela contratadas) devem arcar com o pagamento das indenizações, não havendo amparo para imputar responsabilidade às demais empresas aéreas não envolvidas nos sinistros.

Passo então à análise do mérito.

O objeto central da discussão aqui proposta é identificar se o valor da indenização do seguro obrigatório (RETA), devido pelo transportador aos tripulantes e passageiros, está sendo pago conforme determina a legislação.

O Código Brasileiro da Aeronáutica - Lei nº 7.565/86 - estabelece a responsabilidade civil do transportador aéreo por danos ocorridos durante a execução do contrato de transporte (artigo 281), observado o limite fixado no artigo 257, qual seja, de 3.500 OTNs.

Confira-se:

O Código Brasileiro de Aeronáutica - Lei nº 7.565/86 - foi regulamentado pelo Regulamento Brasileiro de Homologação Aeronáutica 47 - RBHA - 47, que estabelece e disciplina o "Funcionamento e Atividades do Sistema de Registro Aeronáutico Brasileiro (SISRAB)", bem como fixa o procedimento para a perfeita validade dos atos para os registros de aeronave, os atos conexos e subsequentes.

O Departamento de Aviação Civil (DAC) é denominado o órgão central do Sistema de Registro Aeronáutico Brasileiro (SISRAB).

O DAC foi substituído pela ANAC (Agência Nacional de Aviação Civil), criada pela Lei nº 11.182/2005, a quem foi incumbida a responsabilidade para a aplicação do critério de correção monetária do seguro obrigatório RETA, nos termos do artigo 8º, verbis:

No uso das atribuições que lhe foram conferidas, a ANAC editou a Resolução nº 37, de 07 de agosto de 2008, dispondo sobre o valor do seguro obrigatório RETA, nos seguintes termos:

Tal Resolução foi editada após a recomendação nº 12, feita pelo Ministério Público Federal, em de 05 de março de 2008.

Ou seja, após 08 de agosto de 2008, o órgão competente para determinar os critérios de atualização estabeleceu a aplicação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, nos moldes da Tabela de Correção Monetária para Condenações em Geral - Item 2.1 do Capítulo IV do Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal, aprovado pela Resolução nº 561, de 02 de julho de 2007, do Conselho da Justiça Federal.

Afirma o Ministério Público Federal que a Resolução ANAC 37/2008 colocou uma pé de cal quanto às indenizações devidas a partir de 08 de agosto de 2008, eis que a atualização a ser aplicada ao montante de 3.500OTNs, qual seja, o Índice de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA-e), atende aos critérios que recompõem o valor da moeda, previstos na Resolução nº 561/2007, do Conselho da Justiça Federal.

Contudo, insurge-se o Parquet em relação às indenizações devidas no período de janeiro/95 a agosto/2008, já que a ANAC considerou adequados os critérios de atualização definidos pelo Instituto de Resseguros Brasil, no Comunicado DECAT 001, de 23/01/1995.

Pelo Comunicado, o valor da indenização, de 3.500 OTNS, foi fixado em R$ 14.223,64 (quatorze mil, duzentos e vinte três reais e sessenta e quatro centavos) e permaneceu vigente no período de 23/01/95 a 07/08/2008.

Veja como era o procedimento até então utilizado.

O Conselho Nacional de Seguros Privados (CNSP), no uso das atribuições que lhe foram conferidas pelo artigo 32, III do Decreto-lei 73/66 ("III - Estipular índices e demais condições técnicas sobre tarifas, investimentos e outras relações patrimoniais a serem observadas pelas Sociedades Seguradoras"), editou as Resoluções ns. 09/87 e 12/89, que regulamentaram a contratação do seguro obrigatório RETA e previram a possibilidade de a SUSEP e o IRB expedirem normas complementares necessárias à utilização do seguro referido.

Consta do artigo 5º da Resolução nº 9/87 que:

A Resolução CNSP nº 09/87 determinou a aplicação da OTN para correção dos valores do seguro (fls. 174/175).

Foi revogada pela Resolução CNSP nº 12/89 que estipulou que a correção fosse feita com base na BTN fiscal (fls. 164/165).

Neste contexto, o IRB lançou o Comunicado DECAT 003/89, que previu que o reajuste das apólices do seguro de responsabilidade do transportador seria realizado com base na BTN fiscal.

Tal Comunicado foi revogado pelo de nº 004/93, que determinou a aplicação da Taxa Referencial - TR para atualização das obrigações securitárias.

Os Comunicados ns. 004/94 e 001/95 adequaram os valores do seguro à moeda REAL e determinaram a desindexação das operações a partir de dezembro de 1994.

O Comunicado DECAT 001/95, expedido pelo IRB, fixou o valor da indenização, de 3.500 OTNS, em R$ 14.223,64 (quatorze mil, duzentos e vinte três reais e sessenta e quatro centavos). Teve aplicação no período de 23/01/95 a 07/08/2008.

Desde logo, parece claro que o Instituto de Resseguros do Brasil não tinha competência para fixar o índice de correção a ser aplicado ou até mesmo um valor fixo de indenização. Na forma do artigo 5º da Resolução nº 9/87, sua atribuição era apenas de editar normas complementares, necessárias ao cumprimento do disposto naquela Resolução.

A fim de subsidiar o procedimento administrativo previamente instaurado e a presente ação judicial, foi feito um cálculo pelo setor técnico do Ministério Público Federal, juntado às fls. 177/181, atestando que o valor de indenização adotado pelo Comunicado DECAT 001/95 "aparentemente está corrigido somente até 30/11/94, e assim mesmo, ao que tudo indica, sem incluir os expurgos desse período" (fl. 177).

A utilização da Tabela de Correção Monetária para Condenações em Geral - Item 2.1 do Capítulo IV do Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal, aprovado pela Resolução nº 561, de 02 de julho de 2007, do Conselho da Justiça Federal, demonstra a enorme disparidade entre os valores adotados pelo IRB no Comunicado DECAT 001/95 e aqueles decorrentes da aplicação da Resolução CJF nº 561/2007.

Veja o conteúdo da informação do setor técnico:

De acordo com a tabela elaborada pelo Perito Contábil do Ministério Público Federal, se for considerado o valor da OTN em Cz$ 106,40, pelos critérios de correção inscritos na Resolução CJF 561, a indenização de 3.500 OTNs equivale a:

Em setembro/2006 (data do acidente da GOL): R$ 112.805,03;

Em julho/2007 (data do acidente da TAM): R$ 116.489,52.

Se for considerado o valor da OTN em Cz$ 121,17, pelos critérios de correção inscritos na Resolução CJF 561, a indenização de 3.500 OTNs equivale a:

a) Em setembro/2006 (data do acidente da GOL): R$ 128.464,16;

b) Em julho/2007 (data do acidente da TAM): R$ 132.660,11.

Veja bem os números.

Os beneficiários do seguro obrigatório RETA receberam, por força do Comunicado DECAT 001/95, o valor de R$ 14.223,64, a título de indenização.

Se fossem aplicados os critérios de correção inscritos na Tabela de Correção Monetária da Justiça Federal a indenização seria aproximadamente dez vezes maior.

Não se trata de uma diferença "aceitável", mas absolutamente gritante.

Embora os valores pagos aos beneficiários fossem aqueles determinados pelos atos normativos então vigentes, todos de natureza infralegal, está devidamente demonstrado que eles não refletiam o verdadeiro montante fixado pelo legislador, qual seja, 3.500 OTNs.

Não se cuida, aqui, de afirmar que o Poder Judiciário pode fazer as vezes de legislador positivo e substituir-se aos órgãos originariamente competentes, fixando critérios de correção monetária ao seu bel prazer.

Em primeiro lugar, para que se legitime a atuação judicial é preciso que fique demonstrada a existência de lesão ou ameaça a direito, como determina o inciso XXXV do artigo 5º da Constituição Federal.

Em segundo lugar, a decisão judicial deve buscar soluções dentro do ordenamento jurídico, devidamente fundamentadas.

Pois bem.

Do simples cálculo aritmético feito pelo Perito Judicial do Ministério Público, constata-se que não houve a correta atualização do montante de 3.500 OTNs e que o valor pago aos beneficiários do seguro obrigatório RETA está aquém do devido.

Portanto, é legítima a intervenção judicial.

Neste sentido:

De outro lado, a tabela de correção monetária editada pelo Conselho da Justiça Federal adota os índices já consolidados pela jurisprudência pátria, não apresentando qualquer inovação na ordem jurídica.

Neste sentido, cito precedentes desta 6ª Turma:

A r. sentença recorrida, apesar de reconhecer a adequação dos critérios de correção monetária previstos na Resolução CJF nº 561/2007, apenas determinou sua aplicação aos eventos futuros, em respeito ao princípio da segurança jurídica e da confiança legítima.

Ora, é justamente por força de tais princípios que deve ser aplicada a justa indenização aos beneficiários do seguro obrigatório RETA, que têm direito a receber o valor atualizado correspondente a 3.500 OTNs. Nem mais, nem menos.

Pelo exposto, rejeito a matéria preliminar, dou provimento à remessa oficial e às apelações do MPF e da AFAVITAM - Associação de Familiares e Amigos das Vítimas do Voo TAM JJ 3054, para julgar procedente a pretensão formulada e nego provimento à apelação da ANAC.

É o voto.