Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia Sexta Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, por unanimidade, dar parcial provimento à remessa necessária e aos recursos de apelação interpostos por João dos Reis Almeida Silva e pelo Ministério Público Federal, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

A SENHORA DESEMBARGADORA FEDERAL DIVA MALERBI (RELATORA): Trata-se de remessa necessária, tida por interposta, e apelações em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, ajuizada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de JOÃO DOS REIS ALMEIDA SILVA, objetivando, em suma, o reconhecimento da prática de atos ímprobos a que se referem os artigos 10 e 11 da Lei 8.429/92, impondo-lhe, por consequência, as sanções previstas no art. 12, incisos II e III, também da Lei de Improbidade Administrativa, bem como pleiteando condenação por danos morais coletivos.

Alega o Parquet, em síntese, que o réu cometeu atos de improbidade administrativa quando exerceu mandato de Prefeito de Cássia dos Coqueiros/SP, haja vista ter descumprido diversos termos do Convênio 254/4998, celebrado entre o Município e o extinto Instituto Nacional de Desenvolvimento do Desporto, hoje substituído pelo Ministério do Esporte, objetivando a construção e equipamento de um ginásio poliesportivo na cidade, com vigência prevista para o período de 29.06.1998 a 28.02.1999 e com valor estimado de R$ 120.000,00, dos quais R$ 50.000,00 seriam suportados pelo Município.

A cautelar de indisponibilidade de bens foi parcialmente deferida, o que desafiado pela apresentação de agravo de instrumento, que teve o respectivo seguimento negado por esta E. Corte (fls. 93/95). Diante da ausência de outros bens passíveis de constrição, o MM. Juízo a quo determinou o sequestro de 81 cabeças de gado pertencentes ao requerido (fls. 222).

A r. sentença julgou parcialmente procedentes os pedidos iniciais, reconhecendo a prática de improbidade administrativa prevista no art. 11 da Lei 8.429/92, condenando o réu à suspensão dos direitos políticos por três anos, além de proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos (fls. 228/233-v).

O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL interpôs recurso de apelação, afirmando, em síntese, que se o réu foi diligente para a rápida celebração do Convênio, do mesmo modo não agiu na correspondente execução, uma vez que a obra foi concluída em prazo muito superior ao previsto e, mesmo assim, foi entregue inservível, não atendendo às finalidades inicialmente acordadas. Aduz que o recorrido deixou de observar diversas cláusulas do Convênio, mormente o dever de tempestiva prestação de contas, tendo havido lesão ao erário e especial prejuízo aos destinatários da obra. Aponta que a conduta do apelado também consubstanciou dano moral coletivo, pois concorreu para macular a reputação da Prefeitura, bem como porque privou os munícipes dos benefícios educacionais e de lazer do ginásio, durante todo o exagerado tempo de atraso de sua construção. Requereu, assim, o agravamento das sanções impostas na sentença, para que passe a contemplar todas as previstas no art. 12 da Lei de Improbidade Administrativa, bem como inclusão no CADIN e condenação por dano moral (fls. 236/244).

JOÃO DOS REIS ALMEIDA SILVA também apelou contra a sentença, argumentando, em resumo, que suas condutas não revelaram dolo ou má-fé, até porque inexistiu prejuízo ao erário, dado que a obra do ginásio foi concluída satisfatoriamente, mesmo que após o prazo previsto, conforme relatado pelo próprio TCU. Pleiteou a reforma integral da decisão, bem como o levantamento da cautelar de indisponibilidade de bens (fls. 246/254).

Os apelos foram recebidos no duplo efeito (fls. 257).

Contrarrazões do Parquet às fls. 258/262 e do réu às fls. 266/272, a qual, entre o mais, sustentado que o recurso ministerial seria intempestivo.

O Ministério Público Federal com atribuição nesta instância manifestou-se pelo afastamento da prejudicial de intempestividade e pelo parcial provimento das apelações, de modo que a sentença seja reformada para condenar o réu pela prática de ato de ato de improbidade administrativa também nos termos do art. 11, VI, da Lei 8.429/92, com aplicação, inclusive, de pena de multa e condenação por danos morais (fls. 274/278).

É o relatório.

A SENHORA DESEMBARGADORA FEDERAL DIVA MALERBI (RELATORA): Registro, inicialmente, que a parcela da sentença que não acolheu integralmente os pedidos formulados nesta ação civil pública por improbidade administrativa está sujeita a remessa necessária, consoante pacífica jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça (EREsp 1220667/MG, Rel. Min. Herman Benjamin, 1ª Seção, DJe: 30/06/2017).

Afasto a prejudicial de intempestividade da apelação interposta pelo Ministério Público Federal.

Com efeito, após a prolação da sentença, os autos deram entrada no Órgão Ministerial para ciência em 27.03.2015 (fls. 235-v), e foram devolvidos ao MM. Juízo de origem em 27.04.2015 já com o recurso encartado (fls. 245), ou seja, com atendimento ao prazo de 30 (trinta) dias para recorrer, considerado o disposto no art. 188, primeira parte, do Código de Processo Civil de 1973, vigente na ocasião.

Passa-se ao mérito.

Cinge-se a controvérsia em apurar se o réu JOÃO DOS REIS ALMEIDA SILVA, exercendo mandato de Prefeito de Cássia dos Coqueiros/SP, cometeu atos de improbidade administrativa no trato e execução do Convênio 254/1998, que objetivou a construção e equipamento de ginásio esportivo naquele Município.

O referido Convênio, por sinal, foi celebrado entre o Município e o extinto Instituto Nacional de Desenvolvimento do Desporto, hoje substituído pelo Ministério do Esporte, com vigência prevista para o período de 29.06.1998 a 28.02.1999 e com valor estimado de R$ 120.000,00, dos quais R$ 50.000,00 seriam suportados pela Edilidade.

A sentença, ao julgar parcialmente procedentes os pedidos iniciais, dividiu as imputações do Ministério Público Federal, atribuídas ao réu, em duas partes: a) prestação tardia das contas (improcedente) e b) gestão temerária dos recursos públicos (procedente).

No que concerne à prestação intempestiva das contas, o decisum recorrido entendeu que, embora houvesse conduta omissiva do réu, propriamente ilícita, o art. 11, VI, da Lei 8.429/92, qualifica como ato de improbidade somente a ausência total de prestação contas, o que não pode ser estendido à prestação tardia, mormente se, como no caso em tela, inexistente dolo ou má-fé, tendo o réu comprovado aplicação correta dos recursos públicos, ainda que tardiamente.

Pois bem. A conduta consistente em deixar de apresentar contas, quando obrigado a fazê-lo, amolda-se à improbidade administrativa descrita no art. 11, caput e inc. VI, da Lei 8.429/92, assim redigido (verbis):

A jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça há muito assentou que a configuração do ato de improbidade administrativa consistente em violação dos princípios da administração pública (art. 11 da LIA) prescinde de comprovação de enriquecimento ilícito ou de prejuízo ao erário, eis que a lesividade, nesses casos, decorre in re ipsa, sendo necessária, todavia, a demonstração do dolo, ainda que na modalidade genérica. Confira-se:

Referido entendimento jurisprudencial, por sinal, não escapa às situações de prestação extemporânea de contas, que igualmente possuem o condão de consubstanciar improbidade administrativa, com fulcro no supracitado artigo 11, VI, da Lei 8.429/92, caso o agente responsável tenha agido com dolo, ainda que genérico. Veja-se:

Daí que, certa a ocorrência de atraso na prestação de contas, não se poderia - como feito na sentença - descartar o cenário de improbidade administrativa violadora dos princípios da administração pública pelo fato de não ter havido dano ou lesão ao erário, ou pela constatação de que houvera somente intempestividade, e não ausência total de prestação. Era necessário, isso sim, que se perquirissem os desígnios do agente, devendo as consequências dos seus atos serem sopesadas, se o caso, somente por ocasião da fixação das penas previstas na Lei de Improbidade Administrativa.

E no que tange à caracterização do dolo no caso ora sob exame, tem-se que o réu, à época dos fatos, era o Prefeito Municipal responsável pela correta guarda e destinação do recurso financeiro oriundo do Convênio abastecido com verba federal, sendo a correspondente prestação de contas um dever previsto no art. 70, parágrafo único, da Constituição da República, bem como decorrente da normatização contida no art. 1º, caput e parágrafo único, da Lei 8.443/92.

Ocorre que, como restou demonstrado nos autos, em 16.09.1999, foi concedido prazo de trinta dias para que o réu apresentasse a correspondente prestação de contas (fls. 134 do anexo I). Todavia, somente em 26.12.2001, ou seja, após o decurso de cerca de dois anos e três meses, houve a exibição das contas referentes ao exercício de 1999 (fls. 150, anexo I).

O réu, em suas defesas e alegações ao longo do processo, não justificou em nenhum momento a apresentação demasiada tardia das contas, mesmo à vista de prazo concedido. Por sinal, no seu recurso de apelação, chegou a transcrever trecho da r. sentença, que apontou que sua conduta não revelaria má-fé, mas sim "falta de competência administrativa" (fls. 249).

Trata-se, a toda evidência, de intolerável justificativa, ao menos no campo da prestação de contas, haja vista que esse dever, além de se originar de inquestionáveis imposições constitucional e legal, é inerente ao Estado de Direito, materializando-se em instrumento cogente de avaliação e responsabilização da ação governamental. Posto isso, e considerada a natureza do cargo confiado - de Chefe do Poder Executivo - ao réu não era lícito alegar desconhecimento da norma ou, mesmo, invocar a seu favor inaptidão em relação às suas responsabilidades.

Logo, diante das explicações do recorrido e das demais provas coligidas, não há como se acolher a tese defensiva, no sentido da inexistência de dolo ou má-fé, uma vez que, tendo plena consciência do dever de prestação de contas, a tempo e modo definidos em lei, quedou-se inerte.

Isso não bastasse, o C. Superior de Tribunal de Justiça já deliberou que, no campo da improbidade administrativa, a atuação deliberada em desrespeito às normas legais, cujo desconhecimento é inescusável, evidencia a presença de dolo. Eis a ementa do julgado:

Ademais, a aprovação das contas apresentadas intempestivamente não impede a caracterização da improbidade administrativa, por expressa previsão do art. 21, II, da Lei 8.429/92 (verbis):

Destarte, presente o enquadramento legal no art. 11, VI, da Lei 8.429/92, bem como o dolo, impõe-se o reconhecimento de improbidade administrativa violadora dos princípios do Poder Público, sendo relevante sublinhar que, nessa seara, descabe cogitar-se de incidência do princípio da insignificância, eis que o bem jurídico tutelado é a probidade no trato da coisa pública (MS 21.715/DF, Rel. Min. Herman Benjamin, 1ª Seção, DJe: 02/02/2017).

Já no que tange à gestão temerária de recursos públicos, entendeu o MM. Juízo a quo que a demora de mais de dez anos para conclusão da obra do ginásio poliesportivo, inicialmente prevista para um ano, configurou improbidade administrativa violadora dos princípios da administração pública, sendo que, porém, não seria aplicável a pena de ressarcimento, uma vez que tal conduta não causou prejuízos ao erário, e porque nem tampouco houve proveito econômico.

Tal conclusão, com a devida vênia, merece ser revista.

É que o próprio Tribunal de Contas da União, ao analisar os desdobramentos finais do Convênio mediante pedido de reconsideração em Tomada de Contas Especial, concluiu que, mesmo com atrasos, a conclusão da obra atendeu às finalidades estipuladas. Confira-se (fls. 40/41):

De se ressaltar que o TCU, conquanto verificasse que a obra fora concluída com atraso, não afastou a irregularidade na prestação de contas. Daí que, especificamente em relação a esse exagerado atraso na conclusão da obra, sendo incontestável que decorreu de má-gestão e não por corrupção, tanto que acabou finalizada a contento, sem que houvesse desvios de recursos públicos, aplicável a jurisprudência invocada pelo réu, no sentido de que a Lei de Improbidade Administrativa tende a punir o administrador desonesto, e não o inábil, razão pela qual, no ponto, fica afastada a configuração de improbidade.

No que se refere aos danos morais, o C. Superior Tribunal de Justiça já decidiu que é possível a respectiva imposição em ações coletivas e versando improbidade administrativa, quando demonstrada a ilegítima frustração gerada à comunidade ou ao ente estatal envolvido. Veja-se:

In casu, restou inequivocamente demonstrado o dano moral experimentado tanto pela União, como pela Prefeitura (na qualidade de entes públicos), assim como pela população do Município de Cássia dos Coqueiros/SP.

Das próprias tratativas e proposições relativas ao Convênio (fls. 06/07, 108/117), se mostra incontroversa a importância que a construção e funcionalidade do ginásio esportivo representavam para o pequeno Município, em questões relativas a lazer, desporto e educação. Todavia, o exagerado e injustificável atraso de cerca de dez anos para a conclusão da obra, fruto de confessada inaptidão política do réu, ainda que a verba federal tenha sido liberada no prazo previsto, fez com que toda uma geração de munícipes não pudesse desfrutá-lo.

Como bem ponderado pela Procuradoria-Geral da República, atuando na qualidade de fiscal da lei, "no caso analisado, não restam dúvidas de que a comunidade experimentou grande sentimento de insatisfação, pelo atraso de cerca de dez anos na construção do estádio poliesportivo, especialmente os jovens que não tiveram seus direitos constitucionais a práticas desportivas, educação e lazer garantidos" (fls. 278).

Logo, para além do reconhecimento de prática, pelo réu, da improbidade administrativa prevista no art. 11, VI, da Lei 8.429/92, se revela cabível, também, condenação por dano moral coletivo decorrente de má-gestão, presentes o ilícito, o dano e o nexo causal.

Passa-se dosimetria das sanções e do dano moral.

Tratando-se de improbidade definida no art. 11 da Lei 8.429/92, incidem as penas definidas no art. 12, III, da referida Lei, consistentes em ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Essas sanções, consoante o artigo 12, caput, e parágrafo único da Lei de Improbidade, podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato, devendo o julgador levar em conta, também, a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.

Posto isso, tem-se que a verba a que não se deu tempestiva prestação de contas é de mediana monta (R$ 70 mil), sendo que, ao final, mesmo com demasiado atraso, a obra objeto do Convênio foi concluída, sem maiores prejuízos ao erário ou prova de enriquecimento ilícito.

Frente a essa realidade, mostra-se razoável a aplicação única da sanção consistente em multa civil, fixada em 05 (cinco) vezes a última remuneração percebida pelo agente.

No ponto, é certo que "as sanções e o ressarcimento do dano, previstos na Lei da Improbidade Administrativa, inserem-se no contexto da responsabilidade civil extracontratual por ato ilícito. Assim, a correção monetária e os juros da multa civil têm, como dies a quo de incidência, a data do evento danoso (o ato ímprobo), nos termos das Súmulas 43 ("Incide correção monetária sobre dívida por ato ilícito a partir da data do efetivo prejuízo") e 54 ("Os juros moratórios fluem a partir do evento danoso, em caso de responsabilidade extracontratual") do STJ e do art. 398 do Código Civil" (REsp 1645642/MS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe: 19/04/2017), o que será melhor apurado em liquidação e cumprimento de sentença.

Quanto aos danos morais coletivos, dado o exagerado atraso da obra do ginásio, que verdadeiramente privou uma geração de munícipes do respectivo uso e vulnerou a credibilidade dos entes públicos envolvidos, e considerados, também, os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, ficam arbitrados em R$ 20.000,00 (vinte mil reais), a serem destinados ao Fundo previsto no art. 13 da Lei 7.347/85 (STJ, REsp 1250582/MG) com juros moratórios desde a data do evento (Súmula 54/STJ) e correção monetária desde o arbitramento (Súmula 362/STJ), tudo a ser devidamente apurado em liquidação e cumprimento de sentença.

Presentes as condenações supraexpostas, que reforçam a plausibilidade do direito e o periculum in mora implícito (REsp 1.366.721/BA, solucionado sob a sistemática dos recursos repetitivos) é de ser mantida a cautelar de indisponibilidade de bens, que no caso materializou-se pelo sequestro de cabeças de gados de propriedade do réu, sem prejuízo de que, em primeiro grau de jurisdição, tal constrição possa ser revista, caso demonstrado eventual excesso.

Ante o exposto, dá-se parcial provimento à remessa oficial tida por interposta e às apelações de JOAO DOS REIS ALMEIDA SILVA e do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, condenando-se o primeiro como incurso somente no art. 11, VI, da Lei 8.429/92, à pena de multa civil de 05 (cinco) vezes o valor da última remuneração percebida no cargo público, com fundamento no art. 12, III, também da Lei de Improbidade Administrativa, bem como condenando-o ao pagamento de danos morais coletivos fixados em R$ 20.000,00 (vinte mil reais), observados os índices e atualizações registrados no voto, e mantida a cautelar de indisponibilidade de bens.

É como voto.