Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, decide a Egrégia Quarta Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, por unanimidade, não conhecer dos agravos retidos, rejeitar as preliminares, dar provimento às apelações, ao recurso adesivo e à remessa oficial para reformar a sentença e julgar improcedentes os pedidos e condenar a União ao pagamento de honorários advocatícios de 20% do valor da causa, prejudicado seu apelo, nos termos do relatório e voto que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Remessa oficial, apelações de COMPANHIA DE ENGENHARIA DE TRÁFEGO - CET (fls. 989/999), do ESTADO DE SÃO PAULO (fls. 1012/1017), do DERSA - DESENVOLVIMENTO RODOVIÁRIO S/A (fls. 1020/1023, do MUNICÍPIO DE SÃO PAULO (fls. 1026/1039) e da UNIÃO (fls. 1076/1079) e recurso adesivo de DEPARTAMENTO DE ESTRADAS DE RODAGENS (fls. 1116/1125) interpostos contra sentença que julgou parcialmente procedente o pedido para reconhecer aos veículos oficiais utilizados nas atividades institucionais da autora (União), especificamente da Secretaria da Receita Federal da 8ª Região Fiscal - São Paulo, a disciplina prevista aos de polícia, prevista no artigo 29, inciso VII, da Lei nº 9.503/97, desde que em operações conjuntas com a Polícia Federal, e isentá-los ainda do rodízio municipal criado pelo Decreto Municipal nº 37.085/97 e do pagamento de pedágios instituídos pelo DERSA e pelo DER, nas mesmas situações. Honorários compensados, na forma do artigo 21 do CPC/73 (fls. 969/984).

A CET alega, em síntese, que:

a) é parte ilegítima, pois, nos termos do Decreto Municipal nº 37.293/98 (artigos 1º e 2º) e do artigo 24 do Código de Trânsito Brasileiro, a autoridade de trânsito no Município de São Paulo é o diretor do Departamento de Operação do Sistema Viário - DSV, o qual tem competência para, entre suas atribuições: cumprir e fazer cumprir a legislação e as normas de trânsito; executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas nesse código, no exercício regular do poder de polícia de trânsito e planejar e implantar medidas para redução da circulação de veículos e reorientação do tráfego, com o objetivo de diminuir a emissão global de poluentes;

b) nos termos do artigo 2º, inciso III, da Lei nº 8.394/76 constitui objeto social da CET: "prestar serviços ou executar obras relacionadas à operação do sistema viário", na qualidade de empresa contratada do DSV. Portanto, é mera executora das ordens emanadas pela autoridade de trânsito - diretor do DSV;

c) tem competência apenas para registrar infrações de trânsito e encaminhar os registros ao DSV, que procede ou não à autuação;

d) não há interesse de agir, à vista de que, ao longo dos anos, a autora não interpôs recursos contra as multas aplicadas, bem como porque não provou que a aplicação da legislação de trânsito perturbou suas atividades ou frustrou as supostas operações realizadas com a Polícia Federal;

e) o inciso VII do artigo 29 do CTB é norma de exceção, eis que dá tratamento privilegiado a alguns veículos e, nessa condição, não comporta extensões ou analogia;

f) referida norma trata do trânsito de veículos destinados à atividade policial, em serviço de urgência e devidamente identificados por dispositivos regulamentares de alarme sonoro e iluminação vermelha intermitente, de modo que se refere à prerrogativa destinada a veículos vinculados à polícia judiciária, que se destina à prevenção e repressão de infrações penais, situação em que não se enquadram os da Receita Federal, razão pela qual não podem fazer jus à prerrogativa pleiteada;

g) inexiste prova de que participe de operação conjunta com a Polícia Federal.

O Estado de São Paulo aduz:

a) incompetência absoluta da Justiça Federal para julgar o pleito, uma vez que, segundo o artigo 102, inciso I, alínea f, da CF, compete ao STF julgar originariamente as causas e conflitos entre a União e os Estados, incluindo seus entes descentralizados;

b) é parte ilegítima, porque as regras para circulação de veículos nas via públicas vincula-se à atuação municipal, assim como em razão de os pedágios de rodovias serem arrecadados e administrados pela concessionárias de serviço público, cuja atividade é regulada pela ARTESP (autarquia estadual), e as rodovias sem regime de concessão estão sob a jurisdição do DER ou DERSA;

c) não restou demonstrado nos autos que as viaturas oficiais da Receita Federal tenham sido obstadas de circulação pelo Estado, diretamente ou por meio de seus entes públicos;

d) quanto ao inciso VII do artigo 29 do CTB, traz os mesmos fundamentos que a CET.

O DERSA argui:

a) impossibilidade jurídica do pedido, pois não se admite que o Judiciário altere a legislação para incluir determinado órgão na isenção taxativamente prevista no artigo 29 do CTB, eis que viola a tripartição de poderes;

b) o artigo 176 do CTN prevê que as isenções serão sempre decorrentes de lei;

c) é sociedade anônima na qualidade de empresa da administração indireta e por força de lei está proibida de conceder isenções (Decreto-Lei nº 07/69 e Lei Federal 6.404/65);

d) quanto ao inciso VII do artigo 29 do CTB, traz os mesmos fundamentos dos demais.

O Município de São Paulo sustenta:

a) quanto ao inciso VII do artigo 29 do CTB, apresenta os mesmos fundamentos dos demais;

b) em relação ao rodízio municipal de veículos instituído pela Lei Municipal nº 12.490/97, regulamentada pelo Decreto Municipal nº 37.085/97 e pela Portaria DSV. G 21/97, adotou-se critério mais amplo do que o adotado pelo legislador federal, já que a urgência ou a utilização de dispositivos luminosos e sonoros não são requisitos para a não submissão à restrição de circulação de veículos na cidade. No entanto, o entendimento de viaturas de policiamento é o mesmo, ou seja, se restringe aos de polícia judiciária;

c) todos os veículos dos diversos órgãos de polícia administrativa de todas as esferas se submetem às regras do rodízio, inclusive as municipais, razão pela qual inexiste motivo para a exclusão da Receita Federal dessa restrição.

A União pleiteou a condenação dos réus à verba honorária, ao fundamento de que sucumbiu em parte mínima do pedido.

O DERSA apresentou as seguintes razões:

a) abranger a Receita Federal no termo "polícia" do artigo 29, inciso VII, do CTB viola o princípio federativo e a tripartição de poderes;

b) há impossibilidade jurídica do pedido, assim como sustentou o Estado de São Paulo;

c) a decisão recorrida esbarra na ausência de urgência na atividade tipicamente realizada pela Receita Federal, a qual é condição para a outorga de isenção, nos termos do citado dispositivo legal.

Contrarrazões às fls. 1059/1075, 1093/1099, 1100/1103, 1104/1111, 1112/1114 e 1130/1134vº.

Foram interpostos agravos de instrumento (DERSA - apenso e pelo Município de São Paulo - fls. 540/556), os quais foram convertidos em retido, contra a decisão que concedeu parcialmente a tutela antecipada (fls. 493/497, 535/536 e 763/765).

A União interpôs, também, agravo de instrumento (fls. 454/486) contra a decisão que reconheceu a incompetência absoluta da Justiça Federal (fls. 443/444), o qual foi declarado prejudicado, em razão de superveniência de sentença (fl. 1.054).

O DERSA interpôs agravo retido (fls. 801/814) contra a decisão que conheceu da réplica da autora, ao argumento de que foi apresentada intempestivamente.

A União apresentou petição em 25/07/2019 (fls. 1147/1155), na qual alega a existência de fato superveniente, que, segundo sustenta, deve ser levado em consideração no julgamento, relativo à superveniência da Lei nº 13.844/2019 (artigos 31, inciso II, e 63, inciso XX) e Decreto nº 9.287/2018 (artigo 5º), que reforçariam a procedência da sua tese. Aduz que, à vista de que o artigo 1º da Resolução ANTT nº 3.916/2012 prevê a isenção de tarifa de pedágio nas rodovias federais para veículos oficiais utilizados pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal, tal tratamento deve ser dado também aos veículos da União com base no artigo 150, inciso VI, letra a, da CF, que dispõe acerca da imunidade recíproca entre os entes federativos.

É o relatório.

De início, não conheço dos agravos retidos, à vista de que não foram reiterados nas razões recursais, na forma do artigo 523, § 1º, do CPC/73, vigente à época em que foi proferida a sentença.

A União ajuizou ação contra a COMPANHIA DE ENGENHARIA DE TRÁFEGO - CET, o ESTADO DE SÃO PAULO, o DERSA - DESENVOLVIMENTO RODOVIÁRIO S/A, o MUNICÍPIO DE SÃO PAULO e o DEPARTAMENTO DE ESTRADAS DE RODAGENS com o objetivo de que seja declarado que termo "polícia" previsto no artigo 29, inciso VII, do CTB engloba as atividades de polícia desempenhadas pela Secretaria da Receita Federal da 8ª Região - São Paulo, a fim de que se reconheça a existência da relação jurídica entre as partes quanto à pretensão de passagem livre nos pedágios, livre trânsito nos horários de rodízio e livre trânsito e circulação incluídos no artigo 29, inciso VII, do CTB, bem como para que sejam condenados a se abster de praticar novas autuações em desacordo com o previsto na referida norma (fl. 42).

I - Preliminares

I. a. - Da incompetência absoluta do juízo

Não subsiste a alegação do Estado de São Paulo de competência originária do STF para a causa, porquanto, segundo precedentes dessa corte, a mera oposição de interesses entre unidades da Federação, como na espécie, não justifica a incidência o disposto no artigo 102, inciso I, alínea f, da CF. Para que isso ocorra é necessária a presença de "conflito federativo capaz de romper a harmonia e de afetar o convívio institucional no âmbito da federação brasileira". Nesse sentido:

I.b. - Da ilegitimidade passiva da CET e do Estado de São Paulo

A CET é parte legítima na medida em que tem competência para fiscalizar o trânsito em São Paulo, o que inclui a aplicação de multas, conforme se depreende do artigo 3º do Decreto nº 37.293/89, c.c o artigo 24 do CTB, especialmente seu inciso VII.

No que toca ao Estado de São Paulo, sua legitimidade está consubstanciada no fato de o DERSA e o DER, que cuidam das rodovias sem regime de concessão, estarem subordinados à Secretaria do Estado de São Paulo. Assim, como se pretende a isenção de pedágios e multas nas rodovias estaduais em geral é evidente a presença da condição da ação.

I. c. - Do interesse de agir

A CET aduz que não há interesse de agir, à vista de que, ao longo dos anos, a autora não interpôs recursos contra as multas aplicadas, bem como porque não provou que a aplicação da legislação de trânsito perturbou suas atividades ou frustrou as supostas operações realizadas com a Polícia Federal.

Está presente o interesse processual, na medida em que a requerente demonstrou que tem recebido muitas multas por diversas infrações de trânsito. Ademais, a ausência de impugnação das penalidades, na espécie, não impede o ajuizamento da ação, à vista do disposto no artigo 5º, inciso XXXV, da CF, que garante o amplo acesso do cidadão ao Judiciário. Assim, rejeito a preliminar.

De outro lado, desnecessária a prova da perturbação ou frustação do desempenho de suas atividades para demonstração do interesse de agir, que é inerente ao fato de ter sido penalizada na atuação de seus agentes. Note-se que foi apresentada multa inclusive por não parar no pedágio, o que é coerente com a narrativa da exordial.

I.d. - Da impossibilidade jurídica do pedido

O DERSA arguiu a impossibilidade jurídica do pedido, ao fundamento de que não se admite que o Judiciário altere a legislação para incluir determinado órgão na isenção taxativamente prevista no artigo 29 do CTB, eis que viola a tripartição de poderes.

Inexiste vedação legal ao pleito apresentado pelo embargado, razão pela qual se afasta a preliminar aduzida. Questões relativas ao direito alegado pela autora dizem respeito ao mérito da ação.

II. Do mérito

A presente ação proposta pela União tem por objetivo declaração de que o termo "polícia" previsto no artigo 29, inciso VII, do CTB engloba as atividades de polícia desempenhadas pela Secretaria da Receita Federal da 8ª Região - São Paulo, para que assim se reconheça a existência de relação jurídica entre as partes quanto à pretensão de passagem livre nos pedágios, livre trânsito nos horários de rodízios e livre trânsito e circulação incluídos no citado dispositivo, com a condenação dos réus a se absterem de praticar novas autuações em desacordo com o previsto na referida norma.

A fazenda pública arrima seu pedido no fato de que exerce atividades de fiscalização e controle aduaneiros e dos tributos da União, o que inclui repressão ao contrabando, ao descaminho, ao tráfico ilícito de entorpecentes e à lavagem de dinheiro. Sustenta que essas atribuições e competências encontram esteio nos seguintes dispositivos da Constituição Federal:

A regra que se pretende incida também em relação às atividades da Receita Federal dispõe:

Note-se que a norma estabeleceu ressalva à circulação dos veículos de polícia, entre outros, que se encontrem na situação discriminada. Assim, por se tratar de regra de exceção, não admite interpretação extensiva ou analógica. Nesse sentido, é vasta a jurisprudência do STJ: "O Código Civil explicitamente consolidou o preceito clássico - 'Exceptiones sunt strictissimoe interpretationis' ("interpretam-se as exceções estritissimamente', no art. 6° da antiga Introdução, assim concebido: "A lei que abre exceção a regras gerais, ou restringe direitos, só abrange os casos que especifica" (...) As disposições excepcionais são estabelecidas por motivos ou considerações particulares, contra outras normas jurídicas, ou contra o Direito comum; por isso não se estendem além dos casos e tempos que designam expressamente. Os contemporâneos preferem encontrar o fundamento desse preceito no fato de se acharem preponderantemente do lado do princípio geral as forças sociais que influem na aplicação de toda regra positiva, como sejam os fatores sociológicos, a Werturteil dos tedescos, e outras. (...)" ( Carlos Maximiliano, in "Hermenêutica e Aplicação do Direito", Forense, p. 184/193) 5. Aliás, a jurisprudência do E. STJ, encontra-se em sintonia com o entendimento de que as normas legais que instituem regras de exceção não admitem interpretação extensiva. (REsp 806027 / PE ; Rel. Min. FRANCISCO PEÇANHA MARTINS, DJ de 09.05.2006; REsp 728753 / RJ, Rel. Min. JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, DJ de 20.03.2006; REsp 734450 / RJ, deste relator, DJ de 13.02.2006; REsp 644733 / SC ; Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, Rel. p/ acórdão, este relator, DJ de 28.11.2005) - REsp 829.726/PR, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, Rel. p/ Acórdão Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 29/06/2006, DJ 27/11/2006, p. 254.

Estabelecida essa premissa, cabe indagar se o termo polícia inserido na norma inclui as atividades da Receita Federal. Entendo que claramente o legislador resguardou a atividade da polícia judiciária, que trabalha na repressão e prevenção de crimes e tem como objetivo principal prover a segurança dos cidadãos. Sob esse aspecto, não existe similaridade com a finalidade do trabalho desenvolvido pelo fisco federal, o qual protege tão-somente os interesses fazendários nacionais. É certo que no exercício de sua atividade fim, por meio de fiscalização, o órgão fiscal pode vir a desvendar crimes, mas esse não é o objetivo precípuo, uma vez que visa exclusivamente à arrecadação de tributos e, com isso, acaba por reprimir a sonegação de impostos, não como crime em si, mas como infração administrativa, em legítima atuação de poder de polícia administrativa. Conforme bem observado pelo juízo sentenciante, o disposto no citado artigo 144, § 1º, inciso II, da CF não equipara as atividades das duas instituições e nem cria um poder especial, somente destaca que a atividade de fiscalização tributária, que é eminentemente administrativa, pode se desenvolver paralelamente à atividade da polícia judiciária naqueles casos em que a infração tenha natureza administrativo-tributária e penal.

Outrossim, constata-se que a norma que se requer aplicação (artigo 29, inciso VII, do CTB) destacou outras atividades de polícia administrativa: fiscalização e operação de trânsito, de forma que é evidente que a diferenciou da polícia judiciária e optou por não incluir a fiscalização tributária entre aquelas cujos veículos gozam de livre circulação.

De outro lado, à vista de que se trata de norma de exceção, caso o Poder Judiciário incluísse situações não previstas pelo legislador, substituiria a atividade e a vontade expressamente externada por esse, o que não é permitido na sistemática jurídica pátria, a qual prevê o sistema tripartite e impede que um poder invada as atividades próprias do outro.

Ademais, sob a perspectiva dos requeridos, devem respeitar o princípio da legalidade (artigo 5º, inciso II, e 37, caput, da CF), de modo que é acertada a tese de que lhes é vedado conceder direitos que não tenham previsão legal.

Acresça-se que a requerente não pode ser favorecida pelos princípios da razoabilidade e proporcionalidade, porquanto as normas de exceção não admitem discricionariedade do administrador, de modo que não estão sujeitas a esse tipo de avaliação.

Não deve prevalecer também a solução adotada pelo juízo de primeiro grau, que julgou parcialmente procedente o pedido para reconhecer aos veículos oficiais utilizados nas atividades institucionais da autora (União), especificamente da Secretaria da Receita Federal da 8ª Região Fiscal - São Paulo, a disciplina prevista aos de polícia, prevista no artigo 29, inciso VII, da Lei nº 9.503/97, desde que em operações conjuntas com a Polícia Federal. Por todos os fundamentos mencionados, ainda que eventualmente haja atuação conjunta dos órgãos, não há espaço na norma, conforme mencionado, para esse tipo de extensão. Além disso, a atuação conjunta, por si só, não transforma a atuação fiscal em atuação policial.

Não se desconhece que a ARTESP administrativamente reconheceu o direito à isenção do pagamento de pedágios dos veículos da requerente. Todavia, além de ser discutível a concessão de tal benefício com fundamento na regra em comento, não é fundamento razoável para sua imposição aos demais órgãos.

É importante destacar, ainda, que a norma citada ressalva que os veículos somente terão direito à livre circulação da forma prevista quando em serviço de urgência e devidamente identificados por dispositivos regulamentares de alarme sonoro e iluminação vermelha intermitente e a autora nem ao menos demonstrou que os possui nessas condições.

No que tange à petição da União apresentada às fls. 1147/1155, que trata de legislação superveniente que reforçaria sua tese, não lhe assiste razão. As normas mencionadas têm o seguinte teor:

Verifica-se que seu conteúdo não altera o entendimento exarado, porquanto evidenciam a atribuição de polícia administrativa da Receita Federal relativa à fiscalização tributária desses ilícitos, o que não inclui a atividade de polícia judiciária.

Quanto à tese relativa à imunidade recíproca, à vista do disposto no artigo 150, inciso VI, letra a, da CF, que dispõe acerca da imunidade recíproca entre os entes federativo, e da Resolução ANTT nº 3.916/2012, que prevê a isenção de tarifa de pedágio nas rodovias federais para veículos oficiais utilizados pela União, Estados, Municípios e Distrito Federal, a requerente se equivoca em relação à natureza dos benefícios. Conforme entendimento do STF, o pedágio cobrado pela efetiva utilização de rodovias não tem natureza tributária, mas de preço público (ADI-800). Destarte, não está sujeito ao princípio da imunidade recíproca.

À vista do trabalho realizado pelos advogados, da complexidade da causa, bem como do valor que lhe foi atribuído (R$ 1.000,00), condeno a União à verba honorária de 20% do valor da causa, conforme o disposto no artigo 20, §§ 3º e 4º, do CPC/73, vigente à época em que foi proferida a sentença.

Ante o exposto, não conheço dos agravos retidos, rejeito as preliminares, dou provimento às apelações, ao recurso adesivo e à remessa oficial para reformar a sentença e julgar improcedentes os pedidos e condenar a União ao pagamento de honorários advocatícios de 20% do valor da causa, prejudicado seu apelo.