V O T O

I – Dos fatos

A empresa autora narrou em sua petição inicial que desenvolve atividade de fretamento e que foi contratada por José Raimundo da Silva (pessoa física) para transportar 49 pessoas de Belo Jardim (PE) a São Paulo (SP), a fim de que fossem realizar compras de artigos para revender na feira de Caruaru (PE), conforme demonstra a Autorização de Viagem nº 0000769253, expedida pela ANTT em 10 de novembro de 2006 e a nota fiscal referente ao fretamento (ID 102341117 págs. 07/10).

A viagem, em 11/11/2006, foi interrompida pela Policia Rodoviária Federal, que lavrou o Auto de Infração nº 108074 ao fundamento de que a empresa executava serviços de transporte rodoviário interestadual ou internacional de passageiros sem prévia autorização ou permissão – transporte irregular de passageiros para São Paulo (ID 102341117, pág. 03). O veículo de placa CYB6857 foi retido, conforme o respectivo Documento de Retenção do Veículo - DRV, fundamentado no artigo 1º, inciso IV, alínea “a” da Resolução ANTT nº 233/2003 (ID 102341117, pág. 05), com a realização de transbordo dos passageiros para a empresa Bontijo Transportes LTDA, a fim de que pudessem prosseguir viagem, conforme o Termo de Fiscalização com Transbordo (ID 102341117, pág. 04). No referido termo não constou o valor das respectivas despesas.

Requerida a antecipação de tutela, foi parcialmente deferida para determinar a imediata restituição do ônibus placa CYB 6857, independente do pagamento da pena pecuniária (ID 102341117 - Págs. 30/31).

A sentença julgou improcedente o pedido, sob o fundamento de que a legislação prevê a retenção do veículo em diversas situações que não implicam risco de segurança aos passageiros e que descabe impedir de maneira genérica e irrestrita o exercício do poder de fiscalização da autoridade policial rodoviária (ID 102341117 - Pág. 140/144), ao que foi interposta a apelação que ora se examina.

II - Da preliminar

De acordo com a jurisprudência pátria, a declaração de nulidade de um ato tem que ser fundamentada na existência de prejuízo às partes, o que não ocorreu no presente pleito: apesar da ausência de publicação do despacho que determinou às partes que indicassem eventuais provas a produzir, o juízo sentenciante expressamente se manifestou sobre a desnecessidade de novas provas, conforme se extrai do seguinte trecho da sentença:

“O pedido principal refere-se à determinação para abstenção das rés em reter veículos da autora quando não representarem risco à segurança dos passageiros. Não há questões fáticas a serem resolvidas, pois nenhuma autuação específica é objeto do pedido principal. Ainda que fosse, não há necessidade de mais provas, uma vez que já foram juntados os respectivos autos de infração, sendo que sequer a demonstração de eventual ilegalidade praticada pelos agentes das rés ampararia o pedido principal, que se volta para situações futuras, não para situações passadas. Nesse caso, presente a hipótese do art. 330, 1, do CPC, passo ao julgamento antecipado da lide”. (ID 102341117 - Pág. 142)

Nesse sentido: de acordo com a moderna ciência processual, que coloca em evidência o princípio da instrumentalidade e o da ausência de nulidade sem prejuízo (pas de nullité sans grief), antes de se anular todo o processo ou determinados atos, atrasando, muitas vezes em anos, a prestação jurisdicional, deve-se perquirir se a alegada nulidade causou efetivo prejuízo às partes (RESP 201100475006, NANCY ANDRIGHI, STJ - TERCEIRA TURMA, DJE DATA:10/04/2013 ..DTPB:.). Confira-se também: AC 200481000096181, Desembargador Federal Rubens de Mendonça Canuto, TRF5 - Segunda Turma, DJE - Data:16/06/2011 - Página:499.

Nota-se que, para o juiz, a quem é direcionada a prova, a prova testemunhal pleiteada não alteraria seu convencimento acerca da matéria, de modo que inexiste na espécie cerceamento de defesa. Ressalte-se que a eventual prova da alegada existência de perseguição à empresa autora tampouco a socorre, uma vez que os autos versam sobre a legalidade de ato administrativo formal (auto de infração), cujo exame prescinde da prova testemunhal. De outro lado, o apelante não demonstrou em que consistiria concretamente o prejuízo advindo da sua não produção, notadamente à vista de que as acusações de abuso de autoridade deverão ser apuradas em processo próprio, já instaurado pelo autor consoante demonstrou nos autos. Acrescente-se que o poder instrutório do juiz, a teor do que dispõem os artigos 130 e 330 do Código de Processo Civil, permite-lhe o indeferimento de provas que julgar inúteis, sem que configure cerceamento de defesa. Nesse sentido: AgRg no AREsp 14.831/MG, Rel. Ministro ARNALDO ESTEVES LIMA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 07/08/2012, DJe 20/08/2012. Confira-se também: REsp 974.219/MG, Rel. Ministro MASSAMI UYEDA, TERCEIRA TURMA, julgado em 28/02/2012, DJe 16/04/2012; AgRg no Ag 1297324/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/10/2010, DJe 04/11/2010; REsp 837.566/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/09/2006, DJ 28/09/2006, p. 243.

Desse modo, pelas razões apontadas, a nulidade aduzida não restou configurada.

III - Do Mérito

O auto de infração nº 108074 foi lavrado com a seguinte descrição:

Código 401 – “executar serviços de transporte rodoviário interestadual ou internacional de passageiros sem prévia autorização ou permissão.” No campo “Outras infrações” restou consignado: “transporte irregular de passageiros para São Paulo” (ID 102341117, pág. 03).

De acordo com o ofício encaminhado pelo Departamento de Polícia Rodoviária Federal (ID 102341117, pág. 98/102), a empresa autora prestava o serviço de transporte interestadual remunerado de passageiros de forma irregular porquanto a autorização de viagem nº 0000769253 dispunha sobre viagens em regime de fretamento, ou seja, contratação de viagem turística em pacote fechado (ida e volta). No entanto, conforme declararam os prepostos à fiscalização, a viagem não tinha por finalidade o turismo, mas sim a compra de mercadorias em São Paulo para revenda em Caruaru/PE. Tal fato enquadra-se no artigo 1°, inciso IV, alínea "a" da Resolução ANTT 233/2003- ANTT e afronta as disposições do Decreto nº 2521/1998, artigos 35 e 36, que vedam a prestação de serviços especiais com a finalidade de prática de comércio. Ressalte-se que a alegação da empresa contida nas razões recursais no sentido de que as mercadorias adquiridas pelos passageiros transportados “em quantidade legal e regular para serem transportadas em caminhão - de transportadora - não no bagageiro do ônibus, objeto do presente feito” carece de comprovação documental e não pode se opor à presunção de legitimidade dos atos administrativos.

O referido decreto (nº 2521/1998) regulamentou a Lei nº 8.987/95, que trata do regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos e, em seu artigo 29, da exploração do serviço de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, e estabeleceu penalidades em seus artigos 79 e 85, § 3º. O artigo 85 dispõe:

"Art. 85. A penalidade de apreensão do veículo, que se dará pelo prazo mínimo de setenta e duas horas, será aplicada, sem prejuízo da multa cabível, nos casos de execução de serviço não autorizado ou permitido pelo Ministério dos Transportes ou, em se tratando de serviços especiais de fretamento, quando:

I - houver embarque ou desembarque de pessoas ao longo do itinerário;

II - ocorrer a prática de venda ou emissão individual de bilhete de passagens;

(...)

§ 1º A continuação da viagem somente se dará com ônibus de permissionária ou autorizatária de serviços disciplinados por este Decreto, requisitado pela fiscalização, cabendo ao infrator o pagamento das despesas desse transporte, tomando-se por base o coeficiente tarifário vigente para os serviços regulares e a distância percorrida, por passageiro transportado.

§ 2º Ocorrendo interrupção ou retardamento da viagem as despesas de alimentação e pousada do grupo correrão às expensas da empresa infratora.

§ 3º A liberação do veículo far-se-á mediante ato do órgão fiscalizador, após comprovação do pagamento das multas e das despesas referidas nos parágrafos anteriores. (g.n.)

§ 4º Em caso de reincidência, a liberação do veículo dar-se-á por intermédio de ato da autoridade superior do órgão de fiscalização."

Em de 5 de junho de 2001, no entanto, sobreveio a Lei nº 10.233, que dispôs sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, criou o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (CONIT), a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DENIT). Esse diploma normativo estabeleceu as sanções por infração de lei ou descumprimento dos deveres nos serviços de transportes, quais sejam: advertência, multa, suspensão, cassação e declaração de inidoneidade (artigo 78-A). 

Note-se, portanto, que da análise das Leis 8.987/95 (artigo 29, incisos I e II) e 10.233/2001 (artigo 78-A, inciso II) e do Decreto 2.521/98 (artigos 83), conclui-se que a aplicação da multa, em razão da prática de transporte rodoviário interestadual de passageiros sem autorização, possui respaldo jurídico. No entanto, a penalidade de apreensão do veículo (artigo 79) e sua restituição condicionada ao pagamento da multa e demais encargos (artigo 85), conforme previsto no decreto, não têm previsão legal, ou seja, foram instituídas, de maneira autônoma, exclusivamente no ato regulamentar, que excedeu os limites impostos pela Constituição Federal, artigos 2º, 5º, II, e 37, caput.

Por sua vez, o artigo 1º, incisos IV, alínea "a", da Resolução ANTT 233/03 (citado no DRV relativo à apreensão do veículo), com fundamento de validade no art. 231, VII, do Código de Trânsito Brasileiro, dispõe:

"Art. 1º Constituem infrações aos serviços de transporte rodoviário de passageiros sob a modalidade interestadual e internacional, sem prejuízo de sanções por infrações às normas legais, regulamentares e contratuais não previstas na presente Resolução, os seguintes procedimentos, classificados em Grupos conforme a natureza da infração, passíveis de aplicação de multa, que será calculada tendo como referência o coeficiente tarifário - CT vigente para o serviço convencional com sanitário, em piso pavimentado.

IV - multa de 40.000 vezes o coeficiente tarifário:

a) executar serviços de transporte rodoviário interestadual ou internacional de passageiros sem prévia autorização ou permissão;

(...)"

§ 1º Na hipótese das alíneas "a", "b" e "g" do inciso IV deste artigo e, quando não for possível sanar a irregularidade no local da infração, das alíneas "k" e "l" do inciso I, "i" do inciso II e "c" a "f" e "h" a "k" do inciso IV deste artigo, a continuidade da viagem se dará mediante a realização de transbordo, sem prejuízo das penalidades e medidas administrativas a serem aplicadas pela autoridade de trânsito. (alterado pela Resolução nº 700/04)

§ 2º O transbordo consiste na apresentação, pelo infrator, de veículo de permissionária ou autorizatária de serviços disciplinados nesta Resolução ou, considerando o número de passageiros transportados, de bilhete (s) de passagem emitido (s) em linha operada por permissionária. (alterado pela Resolução nº 700/04)

§ 3º Caso a empresa infratora não efetive o transbordo no prazo de 2 (duas) horas, contado a partir da autuação do veículo, na forma do 2º deste artigo, a fiscalização requisitará veículo ou bilhete (s) de passagem para a continuidade da viagem. (alterado pela Resolução nº 700/04)

§ 4º Caberá à empresa infratora o pagamento da despesa de transbordo referida nos 2º e 3º deste artigo, identificada no "Termo de Fiscalização Com Transbordo" (Anexo I), expedido pela fiscalização, tomando-se por base a distância a ser percorrida, por passageiro transportado e o coeficiente tarifário vigente para os serviços regulares da mesma categoria do executado pela infratora ou do executado pela permissionária ou autorizatária que presta o transbordo, se esse for de categoria inferior. (alterado pela Resolução nº 700/04)

§ 5º Ocorrendo interrupção ou retardamento da viagem, as despesas de alimentação e pousada dos passageiros correrão às expensas da empresa infratora. (alterado pela Resolução nº 700/04)

§ 6º A fiscalização liberará o veículo da empresa infratora após a comprovação do pagamento das despesas referidas nos 4º e 5º deste artigo, independentemente do pagamento da multa decorrente, sem prejuízo da continuidade da retenção por outros motivos, com base em legislação específica. (alterado pela Resolução nº 1372/06)" (grifo nosso)

Assim, conquanto válidos a autuação em razão da infração praticada pela parte autora e o pagamento da taxa de transbordo (cuja finalidade é garantir a continuidade da viagem para os contratantes do serviço considerado irregular e não padece de ilegalidade em si própria), não pode ser exigida esta última como condição para a liberação do veículo retido. Com efeito, de acordo com os artigos 269 e 270, §§ 1º e 5º, do Código de Trânsito Brasileiro, se a irregularidade puder ser sanada no local da infração, o veículo deverá ser liberado tão logo ocorra a respectiva regularização. Ademais, nos termos da Súmula nº 510 e da jurisprudência firmada no REsp 1.144.810, submetido ao rito do art. 543-C do CPC/1973, "a liberação de veículo retido apenas por transporte irregular de passageiros não está condicionada ao pagamento de multa e despesas". A respeito, confira-se:

"ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. IRREGULARIDADE. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC/1973. INOCORRÊNCIA.APREENSÃO DO VEÍCULO. LIBERAÇÃO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DAS DESPESAS DE TRANSBORDO. IMPOSSIBILIDADE.

1. Segundo a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, firmada no REsp 1.144.810/MG, submetido ao rito do art. 543-C do CPC/1973, afigura-se ilegal o condicionamento da liberação do automóvel ao prévio pagamento de multas e despesas com transbordo, com fulcro no art. 231, VIII, do CTB, por ausência de previsão legal.

2. O transporte de passageiros, sem a devida autorização, configura infração de trânsito que impõe somente a pena de multa e, como medida administrativa, a mera retenção do veículo até que se resolva a irregularidade, e não a sua apreensão, que abrange o recolhimento do bem ao depósito do órgão de trânsito (ex vi do art. 262, § 2º, do CTB). Entendimento consolidado na Súmula 510 do STJ.

3. Encontrando-se o acórdão recorrido em harmonia com o entendimento desta Corte de Justiça, impõe-se a incidência da Súmula 83 do STJ.

4. Recurso Especial não provido.

(STJ, REsp 1750606; Rel. Min. HERMAN BENJAMIN; DJe 27/11/2018)"

No mesmo sentido, já decidiu esta Corte Regional em caso similar:

ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. EXECUÇÃO DE SERVIÇO SEM AUTORIZAÇÃO/PERMISSÃO. RETENÇÃO DE VEÍCULO. LIBERAÇÃO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DE DESPESAS COM TRANSBORDO.

1 - À luz do artigo 21, inciso XII, alínea "e", da Constituição Federal, compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.

2 - Conquanto a Lei nº 8.987/95 tenha disciplinado o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no artigo 175 da Constituição da República, não tipificou, em abstrato, atos ilícitos dos concessionários, permissionários e autorizatários, tampouco cominou sanções administrativas.

3 - Assim, com o propósito de disciplinar seu cumprimento, quanto a exploração, mediante permissão e autorização, de serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, foi editado o Decreto nº 2.521/98, que estabeleceu penalidades em seus artigos 79 e 85, § 3º.

4 - Sobreveio, então, a Lei nº 10.233/2001, que dispôs sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, criou o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (CONIT), a Agência Nacional de Transportes Terrestres ( ANTT ), a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DENIT).

5 - A Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, entidade integrante da administração federal indireta, submetida ao regime autárquico especial e vinculada ao Ministério dos Transportes, atua na esfera do transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (art. 22, III, Lei 10.233/01), entre outras.

6 - Compete à ANTT , a elaboração e edição de normas e regulamentos relativos à prestação de serviços de transporte, a outorga e extinção de direito de prestação de serviços de transporte terrestre, além da fiscalização de seu cumprimento. Para tanto, a lei confere à Agência poder de polícia administrativo.

7 - No uso das atribuições que lhe foram conferidas pela Lei nº 10.233/2001, a Agência Nacional de Transportes Terrestres editou a resolução ANTT nº 233/2003 , que regulamentou a imposição de penalidades por parte da Agência, no que tange ao transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.

8 - À luz do artigo 1º, inciso IV, alínea "a", "executar serviços de transporte rodoviário interestadual ou internacional de passageiros sem prévia autorização ou permissão" constitui infração aos serviços de transporte rodoviário de passageiros sob a modalidade interestadual e internacional, passível de aplicação de multa de 40.000 vezes o coeficiente tarifário - CT.

9 - A resolução ANTT nº 839/2005, que estabeleceu procedimentos para que as empresas permissionárias atualizassem os dados referentes à frota de ônibus utilizada na prestação de serviços regulares de transporte interestadual e internacional de passageiros, no § 2º do seu artigo 3º, dispôs que o cadastramento de veículo de propriedade de outra empresa, a ser utilizado por permissionária, somente poderá ser feito pela Superintendência de Serviços de Transporte de Passageiros - SUPAS, mediante documentação que comprove a responsabilidade da permissionária sobre o veículo , devidamente averbada no DETRAN onde está registrado.

10 - Por seu turno, a resolução ANTT nº 1.417/2006, que fixou procedimentos para a utilização de ônibus de terceiros por empresas permissionárias dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional coletivo de passageiros, no caput do seu artigo 4º, condicionou a integração de ônibus de outra empresa à frota da permissionária, à sua averbação no órgão de trânsito em que cadastrado o veículo , com a observação, no CRLV, de que se encontra a serviço da empresa cessionária ou, na sua impossibilidade, de portar cópia autenticada do contrato averbado no órgão de trânsito anexado ao referido documento, nos termos do § 1º do mesmo dispositivo.

11 - In casu, foi lavrado Auto de Infração (nº 1.472.334) pela ANTT , em nome do proprietário do veículo retido (ônibus Scania K113 CL, placa GKW3243, RENAVAM 602836433), sr. Sivirino Barbosa da Silva Filho, por execução de serviços de transporte rodoviário interestadual remunerado de passageiros sem a autorização ou permissão da Agência Reguladora, com fundamento no artigo 1º, inciso IV, alínea "a", da resolução ANTT nº 233/2003 . (fls. 32 e 36)

12 - Compulsando os autos, verifico que o veículo supracitado foi objeto de contrato de arrendamento para a impetrante, responsável pelo serviço de transporte de passageiros. (fl. 35)

13 - Constato, ainda, que não obstante a impetrante/arrendatária (antiga Viação Transacreana Ltda) tenha sido autorizada judicialmente, nos autos do Agravo de Instrumento nº 2008.04.00.046236-5/PR, a operar a linha interestadual "Osasco/SP - Natal/RN", restou consignado na STA 357, que não se exime a empresa prestadora do serviço público de transporte rodoviário interestadual de passageiros de se submeter à fiscalização e às exigências da autarquia especial responsável pela regulação do setor. (fls. 40/60 e 123/134)

14 - Consta da Nota nº 552/2011/SUPAS/ ANTT , fls. 215/222, que o veículo de placa GKW-3243 não foi autorizado a prestar serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiros, por se tratar de arrendamento de veículo de pessoa física para empresa, hipótese não prevista nas Resoluções ANTT ns. 839/2005 e 1.417/2006.

15 - Não há que se falar, portanto, em ilegalidade do auto de infração, uma vez que a impetrante, ora apelada, não cumpriu as exigências da agência responsável pela regulação do setor.

16 - Todavia, afigura-se ilegal o condicionamento da liberação do veículo à quitação do valor relativo às despesas com transbordo.

17 - Com efeito, o § 3º, do artigo 85, do Decreto nº 2.521/98, ao prever a liberação do veículo após a comprovação do pagamento de multa s e despesas, transpôs os limites impostos pela Lei nº 8.987/95, que não previa a punição estabelecida no mencionado dispositivo.

18 - Ademais, ao condicionar a liberação do veículo ao pagamento de despesas de transbordo (art. 1º, § 6º), a resolução ANTT nº 233/2003 extrapolou seu poder regulamentar, uma vez que o artigo 78-A da Lei nº 10.233/2001 elenca tão somente as penalidades de advertência (I), multa (II), suspensão (III), cassação (IV) e declaração de inidoneidade (V) como sanções pelo descumprimento dos deveres estabelecidos no contrato de concessão, no termo de permissão e na autorização.

19 - Assim, o artigo 85 § 3º do Decreto nº 2.521/98 e o artigo 1º, § 6º, da resolução ANTT nº 233/2003 desbordaram de suas funções regulamentadoras, violando os princípios da legalidade e da separação de poderes.

20 - A pá de cal sobre a matéria ora em discussão foi colocada com a edição da Súmula STJ nº 510, que dispôs que "A liberação de veículo retido apenas por transporte irregular de passageiros não está condicionada ao pagamento de multa s e despesas".

21 - Apelação e remessa oficial não providas.

(TRF 3ª Região, TERCEIRA TURMA, Ap - APELAÇÃO CÍVEL - 341126 - 0015794-89.2011.4.03.6100, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL NERY JUNIOR, julgado em 05/05/2016, e-DJF3 Judicial 1 DATA:13/05/2016)

Verifica-se, portanto, que condicionar a liberação do veículo à quitação da taxa imposta revela-se meio coercitivo indireto de cobrança de valores, o que é incabível, já que a administração pública possui os meios adequados e legais para o recebimento de seus créditos. Destarte, deve ser confirmada a liberação do ônibus turístico de propriedade da autora autorizada pelo deferimento parcial da tutela, em 15.02.2007 (ID 102341117, pág. 30/31) e cumprida em 19.03.2007 (ID 102341117, pág. 105/106), independentemente do pagamento de multa ou despesas de transbordo, preservada, no entanto, a validade do auto de infração. 

Por fim, o pedido de abstenção das rés em reter veículos da autora sempre que não houver risco à segurança dos passageiros não pode ser atendido, uma vez que apenas o exame de cada situação fática poderá demonstrar quais as infrações perpetradas e as penalidades cabíveis. Logo, descabe provimento jurisdicional apto a restringir de maneira prévia, genérica e abstrata o exercício do poder de fiscalização da autoridade policial rodoviária, notadamente à vista de que o Código Brasileiro de Trânsito prevê a retenção de veículo como medida administrativa possível em diversos casos, tais como os enumerados no respectivo artigo 231.

Em razão da sucumbência mínima dos réus, mantenho a verba honorária conforme fixada em sentença.

Ante o exposto, rejeito a preliminar de nulidade da sentença e dou parcial provimento à apelação da autora apenas para confirmar a liberação do ônibus turístico de sua propriedade (placa CYB86857), autorizada pelo deferimento parcial da tutela, em 15.02.2007 (ID 102341117, pág. 30/31) e cumprida em 19.03.2007 (ID 102341117, pág. 105/106), mantida, no mais, a sentença recorrida.

É como voto.