V O T O

"EMENTA: APELAÇÃO. REMESSA NECESSÁRIA. RECURSO ADESIVO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. INSURGÊNCIA DO AUTOR EM RELAÇÃO A VIAGEM REALIZADA PELA ENTÃO PRESIDENTA DA REPÚBLICA, APONTADA COMO DE CARÁTER PARTICULAR, E QUE, MESMO ASSIM, CONTOU COM APARATOS PÚBLICOS, COMO UTILIZAÇÃO DE AERONAVE MILITAR E DESPESAS DE PESSOAL. PRETENSÃO DE RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. IMPOSSIBILIDADE. NORMATIZAÇÃO VIGENTE QUE CONSIDERA OS DESLOCAMENTOS DO TITULAR DA PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA COMO QUESTÃO DE SEGURANÇA NACIONAL, DESIMPORTANTE SE DE CARÁTER OFICIAL OU NÃO. ATRIBUIÇÃO DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO PARA A DEFESA DO ATO IMPUGNADO. HONORÁRIOS INDEVIDOS. APELAÇÃO PROVIDA. RECURSO ADESIVO DESPROVIDO. 1. Trata-se de apelação e recurso adesivo apresentados, respectivamente, por Dilma V. Roussef e Júlio C. M. Casarini, contra a sentença pela qual julgados parcialmente procedentes os pedidos formulados nesta Ação Popular. 2. Cinge-se a controvérsia em averiguar se a viagem realizada pela Ex-Presidenta da República Dilma Roussef em 05/03/2016, para visitar o ex-Presidente Lula em sua residência no município de São Bernardo do Campo/SP, deve ser declarada não oficial, de modo a atrair necessidade de reparação ao erário pela utilização de aparato público, bem como impossibilidade de representação judicial mediante a Advocacia-Geral da União. 3. A sentença declarou de natureza não oficial a viagem em questão, tornando ilegítima a representação judicial da ré e da União pela AGU, mas julgou improcedente o pedido de ressarcimento ao erário, sob o fundamento de que todos os deslocamentos realizados por um Presidente da República interessam à segurança nacional e devem contar com os aparatos públicos necessários. 4. A apelação objetiva a improcedência total da demanda, enquanto o recurso adesivo tem por escopo o ressarcimento ao erário. Cabível, ainda, o reexame necessário, nos termos do art. 19 da Lei da Ação Popular. 5. A normatização acerca das providências a serem atendidas nas viagens realizadas por um Presidente da República, tanto a atual como a vigente na época dos fatos, está disposta, precipuamente, na Lei 9.649/98 (art. 6º, caput e § 5º), Lei 10.683/2003 (art. 6º, caput, inciso V e §3º), Decreto 8.577/2015 (art. 1º, Anexo I, art. 1º), Decreto 4.332/2002 (artigos 1º, 2º e 6º) e Norma 001/2002 da Presidência da República/Casa Civil/GSI. 6. Da análise da normatização supracitada, verifica-se inequívoca intenção de que os deslocamentos de um Presidente da República, seja de qual natureza for (oficial ou extraoficial), sejam considerados como questão de segurança nacional, necessitando de todos os aparatos materiais públicos que assegurem a incolumidade do mandatário. 7. Dessa forma, merece acolhimento os argumentos da União no sentido de que, por força de lei vigente e imperativos de segurança nacional, não subsiste qualquer hipótese de um Presidente da República Federativa do Brasil se deslocar, em território nacional ou internacional, desamparado de apoio e aparato de segurança em nível militar. 8. Assim que, em se tratando de deslocamento aéreo, está autorizado ao Presidente da República a respectiva efetivação mediante aeronaves oficiais, com suporte de pessoal indispensável à respectiva concretização. 9. Inafastável, destarte, a conclusão de que a segurança de um Presidente da República é intrínseca a qualquer espécie de viagem que realize, independentemente da sua natureza, se de caráter oficial ou privado, já que, por se tratar da autoridade política máxima do País, a legislação não distingue propriamente o nível de segurança a ser observado em cada caso. 10. Como bem observado pelo Ministério Público Federal, em seu parecer, “por se tratar de imposição legal, as despesas efetuadas com deslocamento e segurança nas viagens nacionais realizadas pelo Presidente e Vice-Presidente da República, ainda que de natureza pessoal, sejam para visitar algum amigo ou familiar, realizar exames de saúde, participar de eventos sociais, desportivos ou fúnebres e, até mesmo, viagens de descanso, não são passíveis de ressarcimento ao erário”. 11. Dessa forma, presente o interesse público consubstanciado na própria preservação da segurança do Presidente da República e, em se tratando de demanda voltada a impugnar ato relacionado a tal questão, a AGU possui atribuição para representar judicialmente tanto a União como a autoridade demandada, mesmo após a cessação do mandato, nos termos do art. 22, § 1º, da Lei 9.028/95. 12. Impõe-se, portanto, a reforma da sentença, para que julgados improcedentes os pedidos iniciais desta Ação Popular, acolhido o parecer do Ministério Público Federal. 13. Inexistentes demonstrativos de má-fé, o autor popular não responde por custas judiciais e ônus da sucumbência (CF, art. 5º, LXXIII). 14. Dá-se provimento à apelação da ré e nega-se provimento à remessa necessária e ao recurso adesivo".

A SENHORA DESEMBARGADORA FEDERAL DIVA MALERBI (RELATORA): Destaco, inicialmente, que todas as questões levantadas nesta Ação Popular deverão ser apreciadas nesta oportunidade, seja pela interposição dos recursos voluntários, seja pelo disposto no art. 19 da Lei da Ação Popular (nº 4.717/65, verbis): “A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal [...]”.

Cinge-se a controvérsia em averiguar se a viagem realizada pela ex-Presidenta DILMA VANA ROUSSEFF em 05/03/2016, para visitar o ex-Presidente Luiz Inácio Lula da Silva em sua residência no município de São Bernardo do Campo/SP, deve ser declarada não oficial, de modo a atrair necessidade de reparação ao erário pela utilização de aparato público, bem como impossibilidade de representação judicial mediante a AGU.

Pois bem. A Lei 9.649/98, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e seus Ministérios, dispõe, no seu art. 6º, caput e § 5º, o seguinte (verbis):

“Ao Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República compete assistir direta e imediatamente ao Presidente da República no desempenho de suas atribuições, prevenir a ocorrência e articular o gerenciamento de crises, em caso de grave e iminente ameaça à estabilidade institucional, realizar o assessoramento pessoal em assuntos militares e de segurança, coordenar as atividades de inteligência federal e de segurança da informação, zelar, assegurado o exercício do poder de polícia, pela segurança pessoal do Chefe de Estado, do Vice-Presidente da República, e respectivos familiares, dos titulares dos órgãos essenciais da Presidência da República, e de outras autoridades ou personalidades quando determinado pelo Presidente da República, bem assim pela segurança dos palácios presidenciais e das residências do Presidente e Vice-Presidente da República, tendo como estrutura básica o Conselho Nacional Antidrogas, a Agência Brasileira de Inteligência - ABIN, a Secretaria Nacional Antidrogas, o Gabinete, uma Secretaria e uma Subchefia.”

[...]

“ § 5o  Os locais onde o Chefe de Estado e o Vice-Presidente da República trabalham, residem, estejam ou haja a iminência de virem a estar, e adjacências, são áreas consideradas de segurança das referidas autoridades, cabendo ao Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, para os fins do disposto neste artigo, adotar as necessárias medidas para a sua proteção, bem como coordenar a participação de outros órgãos de segurança nessas ações.”

Semelhante normatização estava contida no art. 6º, caput, inciso V e §3º da Lei 10.683/2003, vigente à época dos fatos (verbis):

“Art. 6º Ao Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República compete:

[...]

V - realizar o assessoramento pessoal em assuntos militares e de segurança;

[...] 

§ 3º  Os locais onde o Presidente da República e o Vice-Presidente da República trabalham, residem, estejam ou haja a iminência de virem a estar, e adjacências, são áreas consideradas de segurança das referidas autoridades e cabe ao Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, para os fins do disposto neste artigo, adotar as necessárias medidas para a sua proteção e coordenar a participação de outros órgãos de segurança nessas ações”. 

No plano infralegal, vigia à época dos fatos, também, o Decreto 8.577/2015, que dispunha, entre mais, sobre funções de confiança da casa Militar da Presidência da República, e que sobre regramento de segurança em viagens presidenciais determinava o seguinte (verbis):

“Art. 1º Ficam aprovados a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Gratificações de Exercício em Cargo de Confiança da Casa Militar da Presidência da República, na forma dos Anexos I e II.

[...]

ANEXO I

[...]

Art. 1º À Casa Militar da Presidência da República, órgão essencial da Presidência da República, compete:

I - assistir direta e imediatamente o Presidente da República no desempenho de suas atribuições;

II - realizar o assessoramento pessoal em assuntos militares e de segurança;

III - coordenar atividades de segurança da informação no âmbito da administração pública federal;

IV - realizar a segurança pessoal do Presidente da República, do Vice-Presidente da República e de seus familiares e, quando determinado pelo Presidente da República, dos titulares dos órgãos essenciais da Presidência da República e de outras autoridades ou personalidades, assegurado o exercício do poder de polícia;

V - realizar a segurança dos palácios presidenciais e das residências oficiais do Presidente da República e do Vice-Presidente da República, assegurado o exercício do poder de polícia;

VI - planejar e coordenar as ações para a execução de eventos, o uso dos meios de transporte aéreos nas viagens presidenciais e a realização do cerimonial militar nos palácios presidenciais ou em locais determinados pelo Presidente da República;

VII - apoiar técnica e administrativamente o funcionamento do Conselho de Defesa Nacional - CDN; e

VIII - exercer as atividades de Órgão Central do Sistema de Proteção ao Programa Nuclear Brasileiro.

§ 1º Os locais onde o Presidente da República e o Vice-Presidente da República trabalham, residem, estejam ou haja a iminência de virem a estar, e suas adjacências, são áreas consideradas de segurança das referidas autoridades.

§ 2º C abe à Casa Militar da Presidência da República, para os fins do disposto neste artigo, adotar as necessárias medidas para a proteção dos locais de que trata o § 1º e coordenar a participação de outros órgãos de segurança nas ações.

[...]”

Ainda a propósito de normatização infralegal, o Decreto 4.332/2002, que estabelece normas para o planejamento, a coordenação e a execução das medidas de segurança a serem implementadas durante as viagens presidenciais em território nacional, dispõe na seguinte conformidade:

“Art. 1º Este Decreto estabelece normas para o planejamento, a coordenação e a execução das medidas de segurança a serem implementadas durante as viagens presidenciais em território nacional, ou em eventos na Capital Federal.

Parágrafo único.  Entende-se por viagem presidencial em território nacional os deslocamentos, para diferentes localidades no País, do Presidente ou do Vice-Presidente da República e respectivas comitivas.

Art. 2º O Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República e a Assessoria Militar da Vice-Presidência da República são responsáveis pela coordenação das viagens presidenciais e pelo estabelecimento do sistema de segurança presidencial, devendo integrar as ações de segurança com o Ministério da Defesa.

§ 1º  O sistema de segurança presidencial, que compreende, para fins de planejamento, coordenação e execução, a segurança pessoal e a segurança de área, tem por objetivo integrar procedimentos que impeçam a realização de atentados, previnam a ocorrência de danos físicos e morais e evitem incidentes para o Presidente ou para o Vice-Presidente da República.

§ 2º As seguranças pessoal e de área compreendem:

I - segurança pessoal: conjunto de medidas e ações desenvolvidas próximas ao Presidente ou ao Vice-Presidente da República; e II - segurança de área: conjunto de medidas e ações realizadas próximas e em estreita ligação com a segurança pessoal, devendo cobrir o espaço físico que ofereça riscos à autoridade e o necessário ao desdobramento dos recursos humanos e materiais empregados nas atividades de segurança.

Art. 3º O sistema de segurança presidencial poderá envolver os diversos órgãos de segurança pública federais, estaduais e municipais e, mediante ordem do Presidente da República, integrantes das Forças Armadas.

 [...]

Art. 6º No estabelecimento do sistema de segurança presidencial, compete:

I - ao Ministério da Defesa:

a) empregar efetivos das Forças Armadas, por ordem do Presidente da República, compondo ou não frações constituídas, de forma ostensiva ou velada, em todos os setores de atuação dos órgãos de segurança, na garantia da segurança do Presidente e do Vice-Presidente da República, quando a situação assim o indicar, incumbindo-lhe, no que couber, o estabelecido no art. 3º do Decreto nº 3.897, de 24 de agosto de 2001; e

b) providenciar a designação do Coordenador de Segurança de Área, quando solicitado pelo Gabinete de Segurança Institucional ou pela Assessoria Militar da Vice-Presidência da República, que deverá ser um oficial superior das Forças Armadas, desempenhando a função de comandante de Organização Militar ou membro de Estado-Maior de Grande Comando, com delegação para:

1. elaborar, com a participação dos órgãos de segurança pública envolvidos, o planejamento da segurança de área; e

2. coordenar, em articulação com os Coordenadores de Viagem e de Segurança, o emprego das tropas federais, definindo sua forma de atuação, e dos órgãos de segurança pública empenhados na segurança de área;

 II - ao Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República:

a) adotar as necessárias medidas para a proteção do Presidente da República, bem como participar da coordenação de outros órgãos de segurança envolvidos nessas ações;

b) elaborar e expedir o documento oficial de que trata o art. 5º deste Decreto;

c) solicitar ao Ministério da Defesa a designação do Coordenador de Segurança de Área; e

d) planejar e coordenar o emprego dos meios aéreos utilizados nas viagens;

III - ao Ministério da Justiça, por intermédio de seus Departamentos subordinados, mediante solicitação do Coordenador de Segurança de Área, executar atividades de segurança nos limites de sua competência.

[...]”

Nesse diapasão, a Norma 001/2002 da Presidência da República/Casa Civil/GSI (reproduzida às fls. 69/61) também estabelece regramentos acerca dos procedimentos a serem adotados nos casos de viagens presidenciais nacionais, destacando-se as seguintes (verbis):

“[...]

5.6 Da Ajudância-de-Ordens/PR

5.6.1 Assistir direta e imediatamente ao Presidente da República e aos seus familiares nas atividades das viagens.

5.6.9 Viabilizar os eventos extra-agenda do Presidente da República, compatibilizando os eventos oficiais com os de caráter particular, informando à Coordenação de Viagem e aos setores que tenham que adotar providências imediatas.

6. PRESCRIÇÕES DIVERSAS

[...]

6.8 Nas aeronaves destinadas ao transporte do Sr. Presidente da República e comitivas, só é permitido o embarque de outros passageiros com autorização do Chefe do GSI ou do Subchefe Militar.

[...]

6.12 É vetado o deslocamento em aviação comercial de qualquer servidor designado para apoiar a viagem presidencial quando houver aeronave da Força Aérea Brasileira disponibilizada para o transporte Excepcionalmente, por motivo de serviço, poderão ser requisitadas passagens aéreas comerciais, através do Coordenador de Viagem, com a respectiva justificativa emitida pelo chefe do setor solicitante.

6.13 O traje do Presidente da República é informado à coordenação de viagem pelo Cerimonial nas viagens oficiais, e pela Ajudânciade-Ordens nas viagens particulares.

6.14 Após a realização da viagem, a nota de serviço e seus anexos, por terem recebido a classificação "Reservado", devem ser imediatamente destruídos, sob a responsabilidade do seu destinatário, exceto duas vias: uma arquivada no GSI (Assessoria Militar encarregada da viagem); e, outra arquivada na Secretaria de Documentação Histórica. Devem ser mantidas em arquivo por um período de cinco anos.

[...]”

Da análise da normatização supracitada, verifica-se inequívoca intenção de que os deslocamentos de um Presidente da República, seja de qual natureza for (oficial ou extraoficial), sejam considerados como questão de segurança nacional, necessitando de todos os aparatos materiais públicos que assegurem a incolumidade do mandatário.   

Dessa forma, merece acolhimento os argumentos da União no sentido de que, por força de lei vigente e imperativos de segurança nacional, não subsiste qualquer hipótese de um Presidente da República Federativa do Brasil se deslocar, em território nacional ou internacional, desamparado de apoio e aparato de segurança em nível militar.

Assim que, em se tratando de deslocamento aéreo, está autorizado ao Presidente da República a respectiva efetivação mediante aeronaves oficiais, com suporte de pessoal indispensável à concretização de sua viagem.

Logo, inafastável a conclusão de que a segurança de um Presidente da República é intrínseca a qualquer espécie de viagem que realize, independentemente da sua natureza, se de caráter oficial ou privado, já que, por se tratar da autoridade máxima do País, a legislação não distingue propriamente o nível de segurança a ser observada em cada caso, sendo descabida a pretensão de ressarcimento ao erário.

Como bem observado pelo Ministério Público Federal, em seu parecer (id. 104929602):

“[...]

Com efeito, todo o arcabouço normativo que regula os deslocamentos do Presidente e do Vice-Presidente da República fundamenta-se em imperativos de Segurança Nacional, motivo por que o aparato logístico deve ser observado, de modo impessoal, para atender quem quer que seja o titular de um dos cargos citados, independentemente de se tratar de viagens de caráter oficial ou particular.

Nesse sentido, a Lei nº 9.649/98 dispõe em seu art. 6º, caput, acerca da atribuição do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República para zelar pela segurança pessoal do Presidente e do Vice-Presidente da República, bem como de seus familiares, determinando o seu § 5º que qualquer local em que as mencionadas autoridades se encontrem são consideradas áreas que impõem a adoção das necessárias medidas de proteção [...]

A normatização infralegal, por sua vez, além dos Decretos nº 4.332/2002 e nº 8.577/2015, que regulamentam os dispositivos acima transcritos, traz, também, a Norma 001 – Dez/2002, da Presidência da República – Casa Civil/Gabinete de Segurança Institucional, que estabelece as medidas a serem adotadas nas viagens presidenciais nacionais, sejam elas oficiais ou de caráter particular, devendo o deslocamento da autoridade, bem como de sua equipe de apoio, ser realizado, obrigatoriamente, em aeronave da Força Aérea Brasileira.

Dessa forma, por se tratar de imposição legal, as despesas efetuadas com deslocamento e segurança nas viagens nacionais realizadas pelo Presidente e Vice-Presidente da República, ainda que de natureza pessoal, sejam para visitar algum amigo ou familiar, realizar exames de saúde, participar de eventos sociais, desportivos ou fúnebres e, até mesmo, viagens de descanso, não são passíveis de ressarcimento ao erário.

[...]”

Dessa forma, presente o interesse público consubstanciado na própria preservação da segurança do Presidente da República e, em se tratando de demanda voltada a impugnar ato relacionado a tal questão, a Advocacia-Geral da União possui atribuição para representar judicialmente tanto a União como a autoridade demandada, mesmo após a cessação do mandato, nos termos do art. 22, § 1º, da Lei 9.028/95, verbis:

“Art. 22.  A Advocacia-Geral da União e os seus órgãos vinculados, nas respectivas áreas de atuação, ficam autorizados a representar judicialmente os titulares e os membros dos Poderes da República, das Instituições Federais referidas no Título IV, Capítulo IV, da Constituição, bem como os titulares dos Ministérios e demais órgãos da Presidência da República, de autarquias e fundações públicas federais, e de cargos de natureza especial, de direção e assessoramento superiores e daqueles efetivos, inclusive promovendo ação penal privada ou representando perante o Ministério Público, quando vítimas de crime, quanto a atos praticados no exercício de suas atribuições constitucionais, legais ou regulamentares, no interesse público, especialmente da União, suas respectivas autarquias e fundações, ou das Instituições mencionadas, podendo, ainda, quanto aos mesmos atos, impetrar habeas corpus e mandado de segurança em defesa dos agentes públicos de que trata este artigo.

§ 1º O disposto neste artigo aplica-se aos ex-titulares dos cargos ou funções referidos no caput, e ainda:

I - aos designados para a execução dos regimes especiais previstos na Lei nº 6.024, de 13 de março de 1974, e nos Decretos-Leis nºs 73, de 21 de novembro de 1966, e 2.321, de 25 de fevereiro de 1987, e para a intervenção na concessão de serviço público de energia elétrica;

II - aos militares das Forças Armadas e aos integrantes do órgão de segurança do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República, quando, em decorrência do cumprimento de dever constitucional, legal ou regulamentar, responderem a inquérito policial ou a processo judicial.”

Impõe-se, portanto, a reforma da sentença, para que julgados improcedentes os pedidos iniciais desta Ação Popular, acolhido o parecer do Ministério Público Federal.

Inexistentes demonstrativos de má-fé, o autor popular não responde por custas judiciais e ônus da sucumbência (CF, art. 5º, LXXIII).

Ante o exposto, dá-se provimento à apelação de DILMA VANA ROUSSEF e nega-se provimento à remessa necessária e ao recurso adesivo de JULIO CESAR MARTINS CASARIN.

É como voto.