V O T O

No caso dos autos, pretende o autor, militar da União, a condenação da ré a incluí-lo no Quadro de Acesso por Merecimento - QAM, para fins de promoção na carreira militar.

Quanto ao controle judicial dos atos administrativos, trago à colação os ensinamentos de Hely Lopes Meirelles:
 

“Os atos administrativos nulos ficam sujeitos a invalidação não só pela própria Administração como, também, pelo Poder Judiciário, desde que levados à sua apreciação pelos meios processuais cabíveis que possibilitem o pronunciamento anulatório. Como visto no cap. II, item 2.3.2. o § 3° do art. 103-A da CF, acrescido pela EC 45/2004, diz que o ato administrativo que contrariar súmula com efeito vinculante, prevista pelo caput desse art. 103-A, ou que indevidamente a aplicar, poderá ser objeto de reclamação junto ao STF, a qual, se julgada procedente, implicará a anulação do ato; mas, antes, deve haver o esgotamento das vias administrativas, como exige o § 1° do art. 7º da Lei 11.417/2006, que regulamentou a súmula vinculante e inclusive tornou mais eficiente e rigoroso esse controle.
A Justiça somente anula atos ilegais, não podendo revogar atos inconvenientes ou inoportunos mas formal e substancialmente legítimos, porque isto é atribuição exclusiva da Administração. O Judiciário também não pode dar o ato como válido por motivo ou fundamento diferente daquele nele apontado, em respeito à teoria dos motivos determinantes (cf. item 5).
O controle judicial dos atos administrativos é unicamente de legalidade, mas nesse campo a revisão é ampla, em face dos preceitos constitucionais de que a lei não poderá excluir da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito (art. 5º, XXXV); conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, individual ou coletivo, não amparado por ‘habeas corpus’ ou ‘habeas data’ (art. 5º, LXIX e LXX); e de que qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe (art. 5°, LXXIII). Diante desses mandamentos da Constituição, nenhum ato do Poder Público poderá ser subtraído do exame judicial, seja ele de que categoria for (vinculado ou discricionário) e provenha de qualquer agente, órgão ou Poder. A única restrição oposta é quanto ao objeto do julgamento (exame de legalidade ou da lesividade ao patrimônio público), e não quanto à origem ou natureza do ato impugnado.
(...)
Controle judiciário ou judicial é o exercido privativamente pelos órgãos do Poder Judiciário sobre os atos administrativos do Executivo, do Legislativo e do próprio Judiciário quando realiza atividade administrativa. É um controle a posteriori, unicamente de legalidade, por restrito à verificação da conformidade do ato com a norma legal que o rege. Mas é sobretudo um meio de preservação de direitos individuais, porque visa a impor a observância da lei em cada caso concreto, quando reclamada por seus beneficiários. Esses direitos podem ser públicos ou privados – não importa -, mas sempre subjetivos e próprios de quem pede a correção judicial do ato administrativo, salvo na ação popular e na ação civil pública, em que o autor defende o patrimônio da comunidade lesado pela Administração”.
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2006. P. 235-236 e 845).
 

Registre-se que a validade do ato administrativo deve ser analisada à luz da motivação indicada pela própria Administração Pública, sendo irrelevantes outros elementos fáticos que possam, em tese, justificar o ato. Neste ponto, veja-se o escólio de Hely Lopes Meirelles:

“A teoria dos motivos determinantes funda-se na consideração de que os atos administrativos, quando tiverem sua prática motivada, ficam vinculados aos motivos expostos, para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é que determinam e justificam a realização do ato, e, por isso mesmo, deve haver perfeita correspondência entre eles e a realidade. Mesmo os atos discricionários, se forem motivados, ficam vinculados a esses motivos como causa determinante de seu cometimento e se sujeitam ao confronto da existência e legitimidade dos motivos indicados. Havendo desconformidade entre os motivos determinantes e a realidade, o ato é inválido”.
 (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 42ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2006. P. 223-224).
 

Não é em outro sentido a lição de Celso Antônio Bandeira de Mello:
 

“A propósito dos motivos da motivação, é conveniente, ainda, lembrar a ‘teoria dos motivos determinantes’.
De acordo com esta teoria, os motivos que determinaram a vontade do agente, isto é, os fatos que serviram de suporte à sua decisão, integram a validade do ato. Sendo assim, a invocação dos ‘motivos de fato’ falsos, inexistentes ou incorretamente qualificados vicia o ato mesmo quando, conforme já se disse, a lei não haja estabelecido, antecipadamente, os motivos que ensejariam a prática do ato, uma vez enunciados pelo agente os motivos em que se calçou, ainda quando a lei não haja expressamente imposto a obrigação de enunciá-los, o ato só seria válido se estes realmente ocorreram e o justificavam”.
(in Curso de Direito Administrativo, 17ª Edição, 2004, p. 370).
 

Desta forma, sendo ilegal a motivação adotada pela Administração Pública para o ato administrativo impugnado nestes autos, é possível sua anulação judicial.
 

Dito isto, de se ver que, no caso concreto, a União houve por bem deixar de incluir o autor, então Major da Força Aérea Brasileira, em Quadro de Acesso por Merecimento - QAM, para fins de promoção na carreira militar.
 

Por oportuno, transcrevo o trecho pertinente da sentença (Num. 85859183 - pág. 107/112):
 

"(...)
Na verdade, não se pode concluir que, somente pelo fato de constarem as regras de um concurso de promoção elencadas em ato normativo, o enquadramento ou não do candidato em cada uma delas se dará de forma totalmente vinculada (e, portanto, passível de controle de legalidade pelo Poder Judiciário) - em objetividade absoluta -, já que alguns dos requisitos podem ser relacionados a condições subjetivas do candidato, cuja apreciação,por sua própria natureza, permite à Administração o manejo de certa dose de subjetivismo, falando-se então, em discricionariedade administrativa.
Como acima salientado, o regramento básico da promoção de oficiais da Aeronáutica encontra-se delineado na Lei n° 5.821/72, regulamentada pelo Decreto n°7.099/10, cujos artigos de maior relevância foram acima transcritos.
No caso concreto, depreende-se da exordial que o autor pretende a revisão do ato administrativo que não o incluiu no Quadro de Acesso por Merecimento (QAM), mantendo-o no Quadro de Acesso por Antiguidade (QAA).
Embora o autor esteja a demonstrar veementemente sua irresignação com o fato de não ter figurado na lista de acesso por merecimento, dos documentos que instruem o presente feito, em especial o Estudo Preparatório nº4/ASJ/2014, elaborado pela Assessoria Jurídica da Secretaria da Comissão de Promoções de Oficiais da Aeronáutica (fl.223 e seguintes), reputo que não há ilegalidade a ser sanada pelo Judiciário. Explico.
Primeiramente, observa-se dos dispositivos legais acima transcritos, que compete à Comissão de Promoções de Oficiais- CPO emitir parecer sobre os oficiais selecionados à promoção.
Pela Comissão de Promoções de Oficiais- CPO foi apurado que o ora autor não possuía suficiente realce entre seus pares para que pudesse figurar no Quadro de Acesso por Merecimento - QAM, uma vez que não obteve os melhores resultados nos cursos de formação, além de apresentar em seu histórico uma falha considerada grave para a carreira militar.
Dentre os documentos carreados aos autos, pode ser citado o Demonstrativo de Desempenho de fls.114/115 e 518, apresentado pela própria parte autora, no qual se observa que o autor no Curso de Formação ficou na posição 9 entre 10 participantes (FORM- Posição: 9/10), assim como, no Curso de Aperfeiçoamento obteve a classificação 7 entre 8 participantes CAP - Posição: 7/8). Isso, por si só, já demonstra que o autor não obteve o"realce entre seus pares", conforme estipulado na alínea "e", §2°, artigo 31, da Lei n°5.821/72.
Paralelamente, no Estudo Preparatório n° 04/ASJ/2014, apresentado pela Comissão de Promoções de Oficiais do Comando da Aeronáutica, especificamente à fl.226, há menção à punição disciplinar leve sofrida pelo autor no ano de 2006. Em referido Estudo Preparatório, a autoridade administrativa informa que a punição sofrida, conquanto seja de natureza leve, para fins militares é considerada transgressão grave.
Segundo relatado na inicial, e também no Estudo Preparatório acima mencionado, o autor foi punido em 2006, com 08 (oito) dias de prisão, por ter deixado de cumprir norma regulamentar, impedindo que o Pedido de Reconsideração de Punição Disciplinar de um suboficial seguisse o trâmite administrativo. No Estudo Preparatório em questão consta, ainda: por desacreditar o Comandante da BASV perante graduado do ESM, ao assinalar uma decisão falsa no encaminhamento do Requerimento do Suboficial; e por ter faltado com a verdade com relação aos fatos e tentado ludibriar seu subordinado, que havia sido punido, impedindo-o de utilizar os meios cabíveis para que seu pedido fosse apreciado." (fl.227)
Sublinhe-se, outrossim, que, após a aplicação da sanção ao autor, este foi alocado no exercício de funções de baixa relevância e pouca complexidade, retornando, somente em 2012, ao exercício das funções inerentes à sua qualificação na carreira militar.
(...)
Desta feita, tem-se que o autor praticou conduta que, para fins de análise de seu "conceito moral", perante a instituição castrense, é considerada desabonadora, não havendo que se falar em "cristalização de julgamento", como aventado pelo autor em sua inicial.
Isto porque a referida "cristalização de julgamento" encontra-se disposta na ICA 36-4, item 5.5.6 (v. fls.106 e 170), sendo que mencionada Instrução do Comando da Aeronáutica refere-se à Avaliação de Desempenho de Oficiais da Aeronáutica de modo geral, não tratando de forma específica das avaliações a serem efetuadas pela Comissão de Promoções de Oficiais - CPO, as quais, nos termos da fundamentação supra, possuem legislação especial, com contornos e critérios específicos. Importante mencionar que, de acordo com o documento apresentado pelo autor à fl.523, o autor já foi promovido ao posto de Tenente-Coronel pelo critério de antiguidade, aos 30/04/2015 - embora sua pretensãofosse a promoção pelo critério de merecimento.
Consequentemente, não constatada ilegalidade passível de corrigenda pelo Poder Judiciário, não havendo sido demonstrado o direito à promoção reivindicada no Quadro de Acesso por Merecimento (QAM), imperioso reconhecer a improcedência do pedido.
(...)" (destaquei).

O autor se insurge contra a sentença dizendo, em síntese, que ostenta, sim, o conceito de "realce entre seus partes", e que não pode sofrer os efeitos de uma punição disciplinar aplicada em 2006.
 

Tenho que o recurso não comporta provimento.

Como visto até aqui, a Administração deixou de incluir o autor no Quadro de Acesso por Merecimento - QAM, para fins de promoção na carreira militar, por entender que não obteve ele o conceito de realce entre seus pares, previsto no artigo 31, § 2º, alínea "e" da Lei nº 5.821/1972, além de ter analisado negativamente a sua conduta quanto ao aspecto de "conceito moral", o que teve relação com uma punição disciplinar que lhe fora imposta em 2006.
 

Com efeito, os elementos dos autos - em especial as que demonstram o desempenho do autor em curso de formação e curso de aperfeiçoamento, ocasiões em que fora classificado na penúltima colocação das Turmas, como bem destacado em sentença - demonstram que o autor não logrou obter o conceito de "realce entre seus pares", não havendo qualquer irregularidade nesta motivação do ato administrativo em questão.
 

Neste ponto, embora tenha o autor trazido aos autos uma certidão subscrita pelo Secretário da Comissão de Promoções de Oficiais que noticia, de modo geral, bons conceitos de avaliação obtidos pelo requerente, isto não infirma a motivação em questão, mormente por se tratar de relatório de cunho individual, enquanto o conceito de "realce", naturalmente, é de natureza relacional, isto é, se funda na comparação do desempenho do autor com o de seus pares (Num. 85859183 - pág. 128/130).
 

Este motivo é suficiente para manutenção do julgamento de improcedência do pedido do autor - eis que demonstrada a ausência de requisito legal para o direito subjetivo do autor de figurar em Quadro de Acesso por Merecimento - QAM, nos termos do já mencionado artigo 31, § 2º, alínea "e" da Lei nº 5.821/1972, verbis:
 

Art 31. Quadros de Acesso são relações de oficiais de cada Corpo, Quadro, Arma ou Serviço, organizados por postos, para as promoções por antiguidade - Quadro de Acesso por Antiguidade (QAA), por merecimento - Quadro de Acesso por Merecimento (QAM), e por escolha - Quadro de Acesso por Escolha (QAE), previstas, respectivamente, nos artigos 5º, 6º e 7º.
        § 1º O Quadro de Acesso por Antiguidade é a relação dos oficiais habilitados ao acesso colocado em ordem decrescente da antiguidade.
        § 2º O Quadro de Acesso por Merecimento é a relação dos oficiais habilitados ao acesso e resultante da apreciação do mérito e das qualidades exigidas para a promoção, que devem considerar, além de outros requisitos peculiares a cada Força Armada:
        a) a eficiência revelada no desempenho de cargos e comissões, e não a natureza intrínseca, destes e nem o tempo de exercício dos mesmos;
        b) a potencialidade para o desempenho de cargos mais elevados;
        c) a capacidade de liderança, iniciativa e presteza de decisão;
        d) os resultados dos cursos regulamentares realizados; e
        e) o realce do oficial entre seus pares.
 

Sendo assim, embora relevantes as alegações do autor quanto aos efeitos de sanção disciplinar que lhe foi imposta em 2006, tenho que tais argumentos não são capazes, sequer em tese, de infirmar o ato administrativo em questão.
 

Mas, mesmo que assim não fosse, reputo correta a sentença ao consignar que não há ilegalidade no ato administrativo que valorou a sanção em questão para fins de promoção do autor, já que se trata de uma análise fundada objetivamente em um fato que diz respeito à conduta do autor no âmbito castrense.

Por oportuno, registro que esta Primeira Turma já anulou ato que importou no impedimento de militar de participar de Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais, mas em ocasiões em que a motivação do ato não guardava relação direta com as atividades castrenses.
 

Transcrevo o acórdão em questão:
 

"DIREITO ADMINISTRATIVO, CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. MILITAR DA UNIÃO. PARTICIPAÇÃO EM CURSO DE APERFEIÇOAMENTO DE OFICIAIS. RECUSA PELA UNIÃO. ILEGALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO. TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. EQUIDADE. ART. 20, § 4º DO CPC/73. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA.
1. No caso dos autos, pretende o autor que lhe seja assegurado o direito de participar de todas as atividades do Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais da Aeronáutica (CAP 02/2011), em igualdade de condições com os demais alunos, bem como que, ao término do curso, se aprovado, possa participar de cerimônia de formatura, seja expedido diploma de conclusão e sejam efetuados os respectivos registros em seus assentos funcionais, além de lhe ser reconhecido o atendimento ao requisito acadêmico necessário à sua futura promoção à patente de Major.
2. A validade do ato administrativo deve ser analisada à luz da motivação indicada pela própria Administração Pública, sendo irrelevantes outros elementos fáticos que possam, em tese, justificar o ato, em decorrência da Teoria dos Motivos Determinantes. Doutrina de Hely Lopes Meirelles e Celso Antônio Bandeira de Mello.
3. No caso concreto, a União houve por bem impedir o autor, Capitão-Aviador da Força Aérea Brasileira, de participar de Curso de Aperfeiçoamento de Oficiais em razão de atos imorais e possivelmente ilegais imputados à sua esposa, a quem se atribuiu o uso de documentos falsos para contrair dívidas e não adimpli-las, atribuindo-se ao requerente uma suposta omissão por não conter ou, ao menos, repreender o comportamento de sua cônjuge.
4. A análise da conduta atribuída ao requerente e que motivou a recusa da União em permitir sua participação em curso de aperfeiçoamento revela que não incorreu ele em violação a quaisquer dos deveres elencados no art. 31 da Lei n° 6.880/80.
5. A argumentação recursal de impossibilidade de o Poder Judiciário adentrar o mérito administrativo perde relevância diante do fato de que, em verdade, o julgamento de procedência do pedido deduzido pelo autor fundou-se na ilegalidade do ato administrativo em questão.
6. Considerando a baixa complexidade do feito, resolvido pela aplicação de tese de direito, o valor atribuído à causa pelo próprio autor, de R$ 1.000,00 (hum mil reais) em julho de 2011 e a ausência de proveito econômico imediato ao autor, reduzo os honorários advocatícios devidos pela União para R$ 1.000,00, com fundamento no art. 20, § 4º, do Código de Processo Civil de 1973, vigente ao tempo da publicação da sentença.
7. Apelação parcialmente provida".
(TRF da 3ª Região, Apelação Cível nº 0007588-29.2011.4.03.6119/SP, Rel. Desembargador Federal Wilson Zauhy, Primeira Turma, julgamento em 14/04/2020, e-DJF3: 04/05/2020) (destaquei).
 

De rigor, portanto, a manutenção da sentença de improcedência do pedido.

Considerando que a decisão foi publicada após 18 de março de 2016, que houve condenação ao pagamento de honorários advocatícios em valor abaixo dos limites do § 3º, inciso I do art. 85 do Código de Processo Civil de 2015 e o não provimento do recurso (STJ, EDcl no AgInt no RESP n° 1.573.573 RJ. Rel. Min. Marco Aurélio Bellizze. Terceira Turma. DJe 08/05/2017), majoro os honorários advocatícios devidos pelo apelante para 12% sobre o valor atualizado da causa.
 

Ante o exposto, voto por negar provimento à apelação e majorar os honorários advocatícios devidos pelo apelante para 12% sobre o valor atualizado da causa.