V O T O

A Excelentíssima Senhora Desembargadora Federal MARLI FERREIRA (Relatora):

Trata-se de remessa necessária e apelações de sentença que julgou procedente o pedido de decretação de nulidade do Contrato de Promessa de Permuta celebrado entre a União e a Fundação Habitacional do Exército – FHE, tendo como anuente cedente o Comando do Exército (id 37364728 – págs. 149 e ss) e por objeto a permuta do imóvel doado pelo Estado de São Paulo à União e destinado ao Exército, com a construção e entrega de edificações, efetuadas em terrenos de propriedade da União, jurisdicionados ao Exército Brasileiro.

Relativamente às preliminares, não se verifica a nulidade da sentença, uma vez que, no caso, não ocorreu julgamento extra petita, pois não houve distanciamento da causa de pedir ou dos fundamentos deduzidos pelo autor.

Consoante orientação do E. Superior Tribunal de Justiça, não há que se falar em julgamento extra petita, quando o provimento jurisdicional representar decorrência lógica do pedido, compreendido como "aquilo que se pretende com a instauração da demanda e se extrai a partir de uma interpretação lógico-sistemática do afirmado na petição inicial, recolhendo todos os requerimentos feitos em seu corpo, e não só aqueles constantes em capítulo especial ou sob a rubrica 'dos pedidos'". (AgRg no REsp 1155859 /MT, Relator (a) Ministro MARCO BUZZI, QUARTA TURMA, Julgamento 17/12/2013, DJe 04/02/2014).

Confira-se nos arestos a seguir:

“PROCESSUAL CIVIL. JULGAMENTO "ULTRA PETITA". NÃO-CARACTERIZAÇÃO. PEDIDO EXISTENTE NO CORPO DA PETIÇÃO, EMBORA NÃO CONSTASSE DA PARTE ESPECÍFICA DOS REQUERIMENTOS. INTERPRETAÇÃO LÓGICO-SISTEMÁTICA DO PEDIDO, A PARTIR DE UMA ANÁLISE GLOBAL DA PETIÇÃO INICIAL. PRECEDENTE. RECURSO DESACOLHIDO. - O pedido é aquilo que se pretende com a instauração da demanda e se extrai a partir de uma interpretação lógico-sistemática do afirmado na petição inicial, recolhendo todos os requerimentos feitos em seu corpo, e não só aqueles constantes em capítulo especial ou sob a rubrica "dos pedidos".”

 (REsp 120.299/ES, Rel. Min. SÁLVIO DE FIGUEIREDO TEIXEIRA, QUARTA TURMA, DJ 21.9.98).

“AGRAVO REGIMENTAL. CONTRATO DE LOCAÇÃO. IMÓVEL RESIDENCIAL. RETOMADA PARA USO PRÓPRIO. NULIDADE DA SENTENÇA NÃO CARACTERIZADA. DESCUMPRIMENTO DO PRAZO PARA  DESOCUPAÇÃO. IRRELEVÂNCIA, NO CASO. RECURSO ESPECIAL. REEXAME DE PROVAS. DESCABIMENTO. SÚMULA STJ/7.

1- Ao dar pela procedência do pedido de despejo para uso próprio, a sentença não se distanciou da causa de pedir e dos fundamentos deduzidos pelo autor, sendo de se salientar que, segundo a orientação jurisprudencial desta Corte, a petição inicial deve ser examinada sob enfoque sistemático, a fim de abarcar todo seu conteúdo e não apenas o que consta de tópico específico.”

(AgRg no REsp 1198488/DF, Relator Ministro SIDNEI BENETI, TERCEIRA TURMA, j. 27/11/2012, DJe 11/12/2012)

“AGRAVO  INTERNO  NOS  EMBARGOS  DE  DECLARAÇÃO  NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL.  DIVÓRCIO.  BENS. PARTILHA. ALEGAÇÃO DE BENS PARTICULARES. REEXAME.  SÚMULA N. 7/STJ. PEDIDO. INTERPRETAÇÃO LÓGICO-SISTEMÁTICA. AGRAVO NÃO PROVIDO.

1.  Concluindo a Corte de origem que os bens vieram ao patrimônio do casal  por  esforço  mútuo e que, portanto, devem ser partilhados em razão  do  divórcio,  o  reexame  da questão esbarra no óbice de que trata o enunciado n. 7 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça.

2. "O pedido é aquilo que se pretende com a instauração da demanda e se  extrai  a  partir  de  uma  interpretação  lógico-sistemática do afirmado  na  petição  inicial,  recolhendo  todos  os requerimentos feitos  em  seu  corpo,  e  não  só  aqueles  constantes em capítulo especial ou sob a rubrica 'dos pedidos'" (REsp 120.299/ES, Relator o Ministro  Sálvio  de  Figueiredo  Teixeira, Quarta Turma, julgado em 25.6.1998, DJ 21.9.1998, p. 173).

3. Agravo interno a que se nega provimento.”

(AgInt nos EDcl no AREsp 961376/MS, Relatora Ministra MARIA ISABEL GALLOTTI,  QUARTA TURMA, j. 26/09/2017, DJe 03/10/2017)

De outro lado, conforme consignado pelo Parquet, é possível a declaração incidental de inconstitucionalidade de um dispositivo de lei, desde que configure questão prejudicial, indispensável à resolução da demanda, e não se trate do pedido principal (STF, Rcl 1898 ED, Rel. Min. CELSO DE MELLO, 2ª Turma, julgado em 10.6.2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-151 DIVULG 5.8.2014 PUBLIC 6.8.2014).

Rejeito a matéria preliminar.

In casu, trata-se do exame do Contrato de Promessa de Permuta celebrado entre a União e a Fundação Habitacional do Exército – FHE (id 37364728 – págs. 149 e ss).

Inicialmente, um breve relato acerca da aquisição do próprio nacional em discussão.

O imóvel foi adquirido em decorrência de doação, nos termos do Decreto-Lei estadual n. 14.387, de 20 de Dezembro de 1944, nos termos a seguir:

“Artigo 1.º - Fica a Fazenda do Estado autorizada a doar à Fazenda Nacional, para o fim de ser instalado o Depósito de Reprodutores da Diretoria de Remonta e Veterinária do Ministério da Guerra, a área de 3.630.000 m2 (três milhões, seiscentos e trinta mil metros quadrados), mais ou menos, do imóvel denominado "Fazenda Serra Dágua", situado no distrito da Conceição, município e comarca de Campinas, adquirido pelo Estado, por compra, a José Carlos Pacheco e Silva e outros.”

(destaque não original)

(http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/decreto.lei/1944/decreto.lei-14387-20.12.1944.html)

A escritura de doação firmada estabeleceu em seu art. 4º  (id 37364728, pág. 39 e ss):

“4º) e, pela presente escritura de doação, e nos termos - do decreto lei estadual número 14.387 de 20 de dezembro de 1944, DOA, como de fato doado tem a ora outorgada donatária a gleba – gleba assim adquirida, para que seja utilizada pelo Depósito de Reprodutores da Diretoria de Remonta e Veterinária do Ministério da Guerra hoje denominado Cudelaria de Campinas, gleba – esta com 3.630.000 ms 2 (treis milhões seiscentos e trinta – mil metros quadrados) mais ou menos:

(...)

9º- Que por esta única escritura de doação, ficam doadas à Fazenda Nacional as glebas descritas no Decreto - lei  14.387 ( Fazenda Serra d’Agua ) e da lei 3470 ( Sitio Botafogo ) para os fins especificados, t ransmitindo a outorgante à outorgada o pleno dominio e a plena posse das mesmas glebas, (Duo' são contiguas e formam um todo, obrigando-se a fazer a doação firme e valiosa, por si e por seus sucessores, transmitindo-lhe todos os direitos e obrigações.

(...)

11 ) Pela outorgada donatária foi dito que - aceita a presente escritura em todos os seus têrmos, comprometendo-se a usar o imóvel para os fins indicados.”

 (sic)

O Termo de Entrega lavrado pelo Serviço do Patrimônio da União ao Ministério do Exército consignou (id 37364728 – págs. 67/81):

“(...)

SEGUNDO - que, (...), o referido próprio nacional é entregue ao outorgado, a cujo encargo ficará enquanto aplicado em suas atividades especificas; (destaque não original)

TERCEIRO- que, na forma prevista no Decreto-lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946,  a presente entrega feita nas seguintes condições: - a)- cessada a aplicação, reverterá o próprio nacional à administração do Serviço do Patrimônio da União, independentemente de ato especial (art. 77); b)- a entrega fica sujeita a confirmação dois (2) anos após a lavratura deste termo, cabendo ao Serviço do Patrimônio da União ratifica-la, desde que, nesse período, tenha o imóvel sido utilizado no fim para que e entregue (art. 79, § 1º); c)- não poderá ser permi fim diferente do que justificou a entrega, (art. 79, § 2º) QUARTO – que verificada a ocorrência de transgressão às medidas proibitivas do art. 79, do Decreto-lei n. 9.760, de 1946, serão fixadas as responsabilidades decorrentes dos fatos apurados,  resguardados os imperativos legais e os preceitos da hierarquia, digo da hierarquia funcional. Pelo representante do outorgado foi dito que recebia o próprio nacional na forma prescrita nestes termos. (destaque não original)

(...)”

À frente, destaca-se a legislação de regência da matéria.

O Decreto-Lei n. 9.760/1946, dispõe sôbre os bens imóveis da União e disciplinou:

(...)

Art. 76. São considerados como utilizados em serviço público os imóveis ocupados:

I – por serviço federal;

II – por servidor da União, como residência em caráter obrigatório.

Art. 77. A administração dos próprios nacionais aplicados em serviço público compete às repartições que os tenham a seu cargo, enquanto durar a aplicação. Cessada esta, passarão êses imóveis, independentemente do ato especial, à administração do S.P.U.

Art. 78. O S.P.U velará para que não sejam mantidos em uso público ou administrativo imóveis da União que ao mesmo uso não sejam estritamente necessários, levando ao conhecimento da autoridade competente as ocorrências que a êsse respeito se verifiquem.

 Art. 79. A entrega de imóvel para uso da Administração Pública Federal direta compete privativamente à Secretaria do Patrimônio da União - SPU.                         (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)

§ 1º A entrega, que se fará mediante têrmo, ficará sujeita a confirmação 2 (dois) anos após a assinatura do mesmo, cabendo ao S.P.U. ratificá-la, desde que, nêsse período tenha o imóvel sido devidamente utilizado no fim para que fôra entregue.

§ 2º O chefe de repartição, estabelecimento ou serviço federal que tenha a seu cargo próprio nacional, não poderá permitir, sob pena de responsabilidade, sua invasão, cessão, locação ou utilização em fim diferente do que lhe tenha sido prescrito.

 (...)”

§ 4^o Não subsistindo o interesse do órgão da administração pública federal direta na utilização de imóvel da União entregue para uso no serviço público, deverá ser formalizada a devolução mediante termo acompanhado de laudo de vistoria, recebido pela gerência regional da Secretaria do Patrimônio da União, no qual deverá ser informada a data da devolução.                           (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

(destaques não originais)

(...)”

A Lei n. 5.651/1970, dispõe sôbre a venda de bens, pelo Ministério do Exército, e aplicação do produto da operação em empreendimentos de assistência social, in verbis:

“Art. 1º É autorizado o Ministério do Exército a proceder a venda ou permuta de bens imóveis da União, de qualquer natureza sob sua jurisdição, cuja utilização ou exploração não atenda mais as necessidades do Exército.

Art. 2º O produto das operações realizadas de conformidade com o disposto no artigo 1º será incorporado ao Fundo do Exército e contabilizado em separado.

Parágrafo único. Êsse produto sòmente será empregado na construção e aquisição de bens imóveis, bem como na compra de equipamentos, de acôrdo com os planos de aplicação, prèviamente aprovados pelo Presidente da República.

Art. 3º Ao órgão próprio responsável pelo patrimônio da União serão obrigatoriamente comunicadas as alienações e aquisições de bens imóveis feitas na conformidade da presente Lei.

(...)”

A Lei n. 6.855, de 18 de novembro de 1980, que criou a Fundação Habitacional do Exército, estabeleceu:

“(...)

Art. 30 - O Ministério do Exército autorizado a doar, à Fundação Habitacional do Exército - FHE, bens imóveis da União, sob sua Jurisdição, cuja utilização ou exploração não atenda mais às necessidades do Exército. (Redação dada pela Lei nº 7.059, de 1982)

§ 1º - As doações de bens imóveis feitas na conformidade deste artigo serão obrigatoriamente comunicadas ao órgão próprio responsável pelo patrimônio da União, para os fins do disposto no art. 13, item VI, do Decreto-lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967, na redação dada pelo art. 10 da Lei nº 5.421, de 25 de abril de 1968. (Incluído pela Lei nº 7.059, de 1982)

§ 2º - Os imóveis da União, sob a jurisdição do Ministério do Exército, quando postos à venda, poderão ser oferecidos, antes de qualquer procedimento licitatório, a aquisição pela Fundação Habitacional do Exército. (Incluído pela Lei nº 7.059, de 1982)

§ 3º - Na venda ou permuta de imóveis da União, das Entidades da Administração Indireta, e de Fundações criadas por lei, a serem adquiridos pela Fundação Habitacional do Exército, inclusive com recursos orçamentários, é dispensada a licitação. (Incluído pela Lei nº 7.059, de 1982)

§ 4º - Os imóveis doados pela União à Fundação Habitacional do Exército, para a consecução de seus objetivos, serão por ela livremente utilizados ou alienados. (Incluído pela Lei nº 7.059, de 1982)

§ 5º - Aplica-se o disposto no art. 26 desta lei nas doações, vendas ou permutas a que se referem o "caput" e o § 3º deste artigo. (Incluído pela Lei nº 7.059, de 1982)

(...)”

A Lei n. 9.636/1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, altera dispositivos dos Decretos-Leis n^os 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987, regulamenta o § 2^o do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, e dá outras providências, estatuiu:

“Art. 1º  É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria de  Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, a executar ações de identificação, de demarcação, de cadastramento, de registro e de fiscalização dos bens imóveis da União e a regularizar as ocupações desses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, e poderá, para tanto, firmar convênios com os Estados, Distrito Federal e Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada.     (Redação dada pela Medida Provisória nº 915, de 2019)

Art. 2^o Concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União.

Parágrafo único. O termo a que se refere este artigo, mediante certidão de inteiro teor, acompanhado de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel, será registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente.

Art. 3^o A regularização dos imóveis de que trata esta Lei, junto aos órgãos municipais e aos Cartórios de Registro de Imóveis, será promovida pela SPU e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, com o concurso, sempre que necessário, da Caixa Econômica Federal - CEF.

(...)

Art. 11. Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.

(...)

Art. 23. A alienação de bens imóveis da União dependerá de autorização, mediante ato do Presidente da República, e será sempre precedida de parecer da SPU quanto à sua oportunidade e conveniência.

§ 1^o A alienação ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional, no desaparecimento do vínculo de propriedade.

§ 2^o  A competência para autorizar a alienação poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

(...)

Art. 30. Poderá ser autorizada, na forma do art. 23, a permuta de imóveis de qualquer natureza, de propriedade da União, por imóveis edificados ou não, ou por edificações a construir.

§ 1^o Os imóveis permutados com base neste artigo não poderão ser utilizados para fins residenciais funcionais, exceto nos casos de residências de caráter obrigatório, de que tratam os arts. 80 a 85 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946.

§ 2^o Na permuta, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei.

(...)”

(destaques não originais)

A Lei n. 6.855, de 18 de novembro de 1980, que criou a fundação Habitacional do Exército estatuiu:

“(...)

Art. 30 - O Ministério do Exército autorizado a doar, à Fundação Habitacional do Exército - FHE, bens imóveis da União, sob sua Jurisdição, cuja utilização ou exploração não atenda mais às necessidades do Exército. (Redação dada pela Lei nº 7.059, de 1982)

§ 1º - As doações de bens imóveis feitas na conformidade deste artigo serão obrigatoriamente comunicadas ao órgão próprio responsável pelo patrimônio da União, para os fins do disposto no art. 13, item VI, do Decreto-lei nº 147, de 3 de fevereiro de 1967, na redação dada pelo art. 10 da Lei nº 5.421, de 25 de abril de 1968. (Incluído pela Lei nº 7.059, de 1982)

§ 2º - Os imóveis da União, sob a jurisdição do Ministério do Exército, quando postos à venda, poderão ser oferecidos, antes de qualquer procedimento licitatório, a aquisição pela Fundação Habitacional do Exército. (Incluído pela Lei nº 7.059, de 1982)

§ 3º - Na venda ou permuta de imóveis da União, das Entidades da Administração Indireta, e de Fundações criadas por lei, a serem adquiridos pela Fundação Habitacional do Exército, inclusive com recursos orçamentários, é dispensada a licitação. (Incluído pela Lei nº 7.059, de 1982)

§ 4º - Os imóveis doados pela União à Fundação Habitacional do Exército, para a consecução de seus objetivos, serão por ela livremente utilizados ou alienados. (Incluído pela Lei nº 7.059, de 1982)

 (...)”

Na atualidade, há também a Instrução Normativa nº 3, de 31 de julho de 2018, expedida pela Secretaria do Patrimônio da União – SPU, que regulamenta os procedimentos para a permuta de imóveis da União, considerando o disposto na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, nos arts. 11-C, 23 e 30 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e no Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, em observância aos princípios da Administração Pública constantes no art. 37, caput, da Constituição Federal, dispondo:

Tal norma reprisa a determinação legal, in verbis:

“Art. 9º É condição essencial aos imóveis da União ofertados à permuta não haver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel sob seu domínio, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional no desaparecimento do vínculo de propriedade.

Parágrafo único. A circunstância descrita no caput deverá ser demonstrada previamente à publicação do Edital de Chamamento Público, mediante ato declaratório do Secretário do Patrimônio da União.”

Da leitura dos dispositivos citados acima, depreende-se que a administração do patrimônio imobiliário da União é regida por leis e regramentos gerais, sendo que, para os imóveis jurisdicionados ao Exército há legislação específica, portanto, há necessidade de interpretação harmônica.

No caso, verifica-se que o Decreto-Lei estadual n. 14.387/1944   autorizou a doação do imóvel à Fazenda Nacional (União), para ser utilizado em atividade específica do então Ministério da Guerra. Contudo, nada dispôs a regrar a hipótese de cessação do uso específico do imóvel.

Por sua vez, também o Termo de Entrega lavrado pela SPU consignou que o imóvel entregue ficaria ao encargo do outorgado, enquanto aplicado em suas atividades especificas, cessado o uso, independentemente do ato especial, o imóvel passaria à administração da SPU, nos moldes do Decreto-Lei n. 9.760/1946.

In casu, restou comprovada a cessação da necessidade de uso do imóvel pela expedição da Portaria n. 492, de 16 de agosto de 2004, do Comandante do Exército, autorizando a alienação à FHE com respaldo no art. 1º da Lei n. 5.651/1970 e no art. 30 da Lei n. 6.855/1980 (id 37364728 – pág. 89).

Nesse sentido, entende-se que, o art. 1º da Lei n. 5.651/1970, ao autorizar o Ministério do Exército a proceder a venda ou permuta de bens imóveis da União, afastou a aplicação da regra geral do art. 23, da Lei n. 9.636/1998, quanto à autorização, mediante ato do Presidente da República, ao mesmo tempo, o afastamento daquela regra geral se harmoniza com o disposto no § 2º do citado art. 23, que permite a delegação de competência.

Portanto, ao imóvel inicialmente jurisdicionado ao Exército, poderia ser dada nova destinação, nos termos do art. 1º da Lei n. 5.651/1970, do art. 30 da Lei n. 6.855/1980 e do § 2º do art. 23 da Lei n. 9.636/1988. 

A legislação invocada, demonstra de imediato que não há incompatibilidade entre as normas invocadas e sequer se pode alegar qualquer malferimento ao texto constitucional. 

Relativamente à permuta, verifica-se que os procedimentos para a sua concretização se realizaram junto à SPU, que é o órgão competente para ações de identificação, de demarcação, de cadastramento, de registro e de fiscalização dos bens imóveis da União e regularizar as ocupações desses imóveis, nos termos do art. 1º da Lei n. 9.636/1998 combinado com o art. 3º da Lei n. 5.651/1970.

Demais disso, na hipótese dos autos, verifica-se que o Exército tem politica de utilização de ativos imobiliários gestionando recursos para reaparelhamento e reestruturação das atividades que lhe são prprias.

A Lei n. 9.636/1998 autoriza a permuta de imóveis da União por edificações a construir, em seu art. 30, assim como o art. 30 da Lei n. 6.855/1980, autoriza a realização de permuta de imóveis da União, jurisdicionados ao Exército, com a Fundação Habitacional do Exército.

 Portanto, ausente conflito entre as leis de regência, na celebração do pacto impugnado.

De outra parte, o Tribunal de Contas da União, nos termos do Acórdão 3410/2010-Plenário, verificou a conformidade das operações de remanejamento patrimonial entre o Comando do Exército e a FHE, no período de 2004 a 2007, inclusive quanto aos valores, a legalidade e a possibilidade de dispensa de licitação devidamente motivada, determinando ao Comando do Exército apenas que motivasse adequadamente os atos de alienação de imóveis.

Confira-se o excerto daquele aresto a seguir:

“(...)

Análise:

(...)

7- Da Alienação de Bens Imóveis do Comando do Exército à FHE

A relação dos imóveis da União administrados pelo Comando do Exército alienados à FHE, por dispensa de licitação, durante os exercícios de 2004 a 2007, encontram-se listados às fls. 293/297, do Anexo 2. São apenas quatro imóveis relacionados a seguir:

a) um terreno em Valinhos-SP, termo de ajuste nº 0412400, de 20/12/2004, avaliado à época em R$ 12.400.00,00 (doze milhões e quatrocentos mil reais). O terreno ainda não foi transferido à FHE, pois encontra-se em fase de regularização e registro no Cartório de Registro de Imóveis de Campinas-SP. Todas as obras de contrapartida já foram realizadas e não há mais crédito do Comando do Exército com a FHE (fls. 293/294, do Anexo 2);

(...)

Com relação às transferências de imóveis do Exército para a FHE, a Lei 6.855, de 1980, no seu art. 30, dispõe da seguinte forma:

a) O Comando do Exército pode doar à FHE bens imóveis da União, sob sua Jurisdição, cuja utilização ou exploração não atenda mais às suas necessidades;

b) Os imóveis da União, sob a jurisdição do Comando do Exército, quando postos à venda, poderão ser oferecidos, antes de qualquer procedimento licitatório, a FHE;

c) É dispensada a licitação na venda ou permuta de imóveis da União a serem adquiridos pela FHE.

Verifica-se, nos exercícios analisados, que não houve casos de doação à FHE de bens imóveis da União, sob Jurisdição do Comando do Exército. As quatro transações imobiliárias referem-se a permutas realizadas. O Exército transfere o imóvel para a FHE e fica com crédito junto a mesma. Para quitar essa dívida junto ao Comando do Exército, a FHE constrói, reforma e amplia edificações de interesse do Exército ou do Ministério da Defesa. O Comando do Exército não percebe uma contrapartida em dinheiro, mas obtém uma vantagem que atende aos valores norteadores da atividade administrativa do Estado.

No entanto, o § 1º do art. 23, da Lei 9.636, de 1998, prescreve que a alienação dos bens imóveis somente ocorrerá quando não houver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel no domínio da União, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional. Ocorre que o interesse público, econômico e social mencionado é de difícil mensuração, já que está subordinado, em cada caso, à discricionariedade do Comando do Exército.

Com relação ao tema cumpre destacar a necessidade de se motivar as alienações dos imóveis público. Na lição de Marçal Justen Filho:

‘excluídas as situações extremas, como por exemplo, as derivadas da intervenção estatal no domínio econômico, a decisão de alienar bens públicos deverá ser devidamente motivada para indicar sua compatibilidade com os valores que norteiam a atividade estatal. A Própria Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999, estabelece, em seu art. 50, que os atos administrativos deverão ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatório’.

A alienação de qualquer bem público, segundo o mestre Marçal Justen Filho:

‘pressupõe o cumprimento de certas formalidades, as quais se relacionam com a verificação da compatibilidade do ato com os interesses supra-individuais e coletivos. A peculiaridade reside em que a alienação de bens e direitos de titularidade do Estado não pode ser configurada como uma atividade intrínseca ou inerente ao desempenho das funções estatais. A alienação tende a ser uma anomalia, envolvendo potencial risco de redução da órbita dos bens públicos, o que é muito mais sério a propósito dos imóveis. As regras comuns atinentes à alienação de móveis e imóveis exteriorizam a preocupação comum de evitar a destruição do Estado, sua redução a dimensões insuficientes para execução de suas funções e a transplantação para a órbita privada de bens e direitos de interesse comum ou cuja apropriação por particulares envolverá a privatização de competências estatais inalienáveis’.

De todo o exposto, esta equipe entende que os procedimentos adotados pelo Exército para a transferência de imóveis à FHE podem ser considerados, em princípio, regulares, atendendo a legislação em vigor.

Assim, considerando a necessidade de motivação de tais atos, bem como do caráter de excepcionalidade do desfazimento dos bens públicos imóveis, propõe-se que a Egrégia Corte de Contas recomende ao Comando do Exército que motive adequadamente, conforme os ditames do art. 50 da Lei 9.784, de 1999, os atos de alienação ou permuta de bens imóveis efetuados com dispensa de licitação.

(...)

Acórdão

(...)

9.3. recomendar ao Comando do Exército que motive adequadamente, conforme os ditames do art. 50 da Lei 9.784/99, os atos de alienação ou permuta de bens imóveis efetuados com dispensa de licitação;

(...)”

Destaca-se daquele aresto, a constatação de que todas as obras de contrapartida já foram realizadas e não há mais crédito do Comando do Exército com a FHE (fls. 293/294, do Anexo 2), não havendo, portanto, sequer indício de prejuízo ao erário.

Logo, não atende a razoabilidade a declaração de nulidade da avença, neste momento, em decorrência da irregularidade formal constatada, tanto que a Corte de Contas assim não o fez.

 Até este ponto, sequer vislumbro mácula a ensejar a declaração de nulidade do contrato firmado.

Quanto à avaliação da avença sob o aspecto da preservação ambiental, o tema foi examinado por esta E. Quarta Turma, por ocasião do julgamento do agravo de instrumento n. 0026196-94.2014.4.03.0000/SP, interposto em face da decisão de deferimento da liminar, distribuído à minha relatoria e que restou desprovido.

Na sequência, colaciona-se excerto daquele voto:

“(...)

Verifico que nestes autos controvertem as partes sobre a importância ambiental da denominada Fazenda Remonta ou Coudelaria do Exército em Campinas.

Conforme aduz o agravante, baseado em Diagnóstico Ambiental da Fazenda Remonta, esta não forma um cinturão que protege ambientalmente as bordas da Floresta Estadual Serra D'Agua, nem tampouco a Estação Ecológica de Valinhos, não justificando que somente a sua área seja imposta como zona de amortecimento.

Certo que já definido, até porque a matéria não comporta mais disceptações que o Comando do Exército detém atribuição legal para a alienação de bem imóvel que não mais servem para suas atividades operacionais. Certo igualmente que prescinde, legalmente, de procedimento licitatório a permuta realizada entre entes de mesma dignidade constitucional, matéria que o C. STF já apreciou ao dirimir conflito de competência acerca da mesma Fundação interposto pelo MPF sobre alienação de imóvel ao Município de Barueri, ocasião em que trouxe à luz elementos indicadores dessa condição da referida Fundação Habitacional do Exército.

No entanto, verifico que nos autos há vários laudos, inclusive um deles produzido pela Prefeitura Municipal de Campinas (fls.1184 dos autos principais) e apresentado pela Secretaria Municipal do Verde, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável, no qual traz informações sobre o Código Florestal de 1965, com as alterações de 1989, sobre APP, quando é certo que o Código Florestal já produziu nova ordem jurídica. No entanto, a citação do regramento está em consonância com a nova legislação, exceto na interpretação dada ao dispositivo legal, "in verbis":

"Ocorre que não encontrei nos autos o laudo que a União Federal se comprometeu a apresentar, pois segundo se verifica dos autos, a área objeto da permuta se situa a leste da Rodovia José Roberto Magalhães Teixeira, estando matriculada no Município de Campinas e no Município de Valinhos, sendo certo que a área contigua à Floresta Estadual Serra d'Água não faz parte da permuta, e dessa forma continuará sob o domínio patrimonial da União Federal."

A decisão não refletiu essa realidade, estendendo seus efeitos a toda a área, cumprindo destacar que na área que não traz em si qualquer ameaça ambiental pode ser realizado o empreendimento buscado pela Fundação Habitacional do Exército, desde que ambientalmente sustentável, com as licenças ambientais de tal empreendimento decorrentes, pelos órgãos próprios.

Deveras, a Constituição Federal prevê no art. 170 incisos III e VI que a ordem econômica deve observar o princípio da função social da propriedade e ainda a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.

Não é possível, pois, que se estenda a toda e qualquer atividade voltada ao asseguramento da dignidade das pessoas, por esse empreendimento beneficiada, restrições que ultrapassem a razoabilidade.

Que se mantenha a parte da fazenda que interessa ao meio ambiente é necessário, saudável e assim tem sido mantida pelo Exército na região.

Nada obstante, somente através de lei é possível a restrição buscada pelo autor da ação, eis que o espaço que foi objeto da avença não estava legalmente alijado de qualquer procedimento de alienação ou transformação.

Outro aspecto de relevância no conhecimento que se faz neste momento processual é o fato de ter a FHE se comprometido perante o d. Órgão Ministerial a desenvolver no local empreendimento sustentável sob todos os aspectos, inclusive considerando a vocação ambiental da área.

O que é um empreendimento sustentável?

É exatamente aquele que presta obséquio aos aspectos ambiental, econômico e social, na sua configuração projetada e realizada.

Evidente, pois, que todos esses aspectos hão de ser devidamente avalizados pelo órgão encarregado do licenciamento ambiental.

José Afonso da Silva, ao tratar de áreas verdes urbanas, leciona:

"A política dos espaços verdes se revela, pois, na proteção da natureza, a serviço da urbanização, conexa com a proteção florestal ou parte dela, com o objetivo de ordenar a coroa florestal em torno das grandes aglomerações, manter os espaços verdes existentes no centro das cidades, criar áreas verdes abertas ao público, preservar áreas verdes entre habitações, tudo visando contribuir para o equilíbrio do meio em que mais intensamente vive e trabalha o homem" (Direito Ambiental Constitucional-Malheiros, 2ª. Ed.; pg. 127).

O fato de deter a área vocação para ser declarada, em sua integralidade, como Unidade de Conservação Ambiental, não milita em desfavor da agravante, eis que a projeção de fatos futuros e não comprovados nos autos não podem amparar validamente o pleno uso do direito de propriedade dos imóveis.

Ante o exposto, dou provimento ao agravo de instrumento.”

Adite-se que, ao julgar embargos de declaração opostos daquele julgado, reafirmei o voto proferido, nos termos a seguir:

“(...)

Conforme esclarecido no v. acórdão embargado, o Comando do Exército detém atribuição legal para a alienação de bem imóvel que não mais servem para suas atividades operacionais.

Demais disso, constou no decisum, ora embargado, que a permuta realizada entre entes da mesma dignidade constitucional prescinde, legalmente, de procedimento licitatório, de acordo com entendimento declarado do e. STF, ao dirimir conflito de competência acerca da mesma Fundação interposto pelo MPF sobre alienação de imóvel ao Município de Barueri, ocasião em que trouxe à luz elementos indicadores dessa condição da referida Fundação Habitacional do Exército.

Foi asseverado no acórdão que alguns laudos acostados estavam desatualizados à luz das inovações da legislação aplicável ao caso (Código Florestal) e que a interpretação dada ao referido regramento estava equivocada.

Foi ponderado que não há qualquer ameaça ambienta na utilização da área, tal como planejamento no empreendimento buscado pela Fundação Habitacional do Exército, desde que possua as licenças ambientais expedidas pelos órgãos competentes.

Significa dizer, que este colegiado, entendeu que devem ser cumpridas as determinações previstas nas leis de regência da matéria, o que, contrariamente, não quer dizer que deverá atender a interesses circunstanciais de quem entende, que sob sua ótica, vai ocorrer a implantação de empreendimento não sustentável.

No decisum foi acrescido que a Constituição Federal prevê no art. 170 incisos III e VI que a ordem econômica deve observar o princípio da função social da propriedade e ainda a defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado, conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de elaboração e prestação.

Por fim, foi esclarecido que o fato de deter a área vocação para ser declarada, em sua integralidade, como Unidade de Conservação Ambiental, não milita em desfavor da agravante, eis que a projeção de fatos futuros e não comprovados nos autos não podem amparar validamente o pleno uso do direito de propriedade dos imóveis.

Acrescento ainda, que no Diagnóstico Ambiental da Fazenda Remonta, preparado pelo Departamento de Engenharia e Construção do Exército Brasileiro, que se reputa órgão dotado de maior seriedade (cf. fls. 81 e seguintes), verifica-se que nada menos que 13 (treze) técnicos com especialidade na área com multidisciplinariedade de atuação assinam o referido laudo.

Nesse documento, sem que se faça aqui qualquer prejulgamento da lide, mesmo porque todo o plexo probatório será bem analisado pelo MM. Juízo "a quo", verifica-se que a Fazenda Remonta está localizada em área de intensa ocupação urbana e agrícola, com pouca presença de área coberta por fragmentos florestais, o que implica na diminuição da vegetação natural que existia na área.

Além do mais, às fls. 116, está claramente exposto que essa área não forma um cinturão que protege integralmente as bordas da Floresta Estadual Serra d'Àgua, e nem tampouco a Estação Ecológica de Valinhos, não se justificando a imposição de somente essa área como zona de amortecimento, afirmando-se ainda que os termos do art. 25 da Lei nº 9.985/2000, o corredor ecológico não é obrigatório por lei, mesmo porque as APPs da Fazenda são áreas desconexas pela presença das estradas da Coudelaria e SP 083.

O extenso e bem elaborado laudo prossegue em considerações da maior relevância, mas entendo que os argumentos aqui focalizados são suficientes, para manter a decisão impugnada, considerando-se que a matéria será amplamente analisada pelo MM. Juízo recorrido, sendo certo, que este recurso é incidental e transeunte, uma vez que em recurso de apelação as partes terão a devolução e translatividade de todo o conjunto probatório examinado com a percuciência necessária.

Não pretende este colegiado antecipar-se ao mérito, mas as questões precisaram, ainda que superficialmente serem alinhavadas, para que não se ocorra a inobservância de análise de questões vertidas com os aclaratórios.”

 (id 37372551 – pág. 81)

Nesta oportunidade, a despeito do tempo decorrido, não verifico elementos novos a infirmar o posicionamento adotado, pois, somente na área que não traz em si qualquer ameaça ambiental poderá ser realizado o empreendimento buscado pela Fundação Habitacional do Exército, desde que ambientalmente sustentável e com as licenças ambientais a serem eventualmente expedidas pelos órgãos próprios, situação essa examinada com profundidade e extrema seriedade pela Diretoria de Patrimônio Imobiliário e Ambiental do Ministério da Defesa- Exército Brasileiro. 

Logo, a inconveniência da avença, quanto à preservação ambiental não restou caracterizada, ao contrário, meticulosamente estudada quanto aos aspectos relevantes de proteção ambiental.

Pelo exposto, dou provimento à remessa oficial e às apelações, para julgar improcedente o pedido.

É como voto.