V O T O

A matéria debatida nos autos foi pacificada pelo C. STJ no Recurso Especial nº 1.617.086/PR (Tema 974), recurso representativo de controvérsia, com a seguinte tese firmada:

"A Lei 12.855/2013, que instituiu a Indenização por Trabalho em Localidade Estratégica, é norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação, para definição das localidades consideradas estratégicas, para fins de pagamento da referida vantagem."

Desta forma, ficou determinado que a Lei n. 12.855/2013 trata de norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação, razão pela qual, diante da ausência desta, a parte apelada não possui direito à indenização de fronteira pleiteada (adicional de penosidade em zona de fronteira).

Nesse sentido é a jurisprudência do E. Tribunal Regional Federal da 3ª Região:

"ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. MAGISTÉRIO. ADICIONAL DE PENOSIDADE. ZONA DE FRONTEIRA. ARTIGOS 70 E 71 DA LEI Nº 8.112/90. REGULAMENTO. AUSÊNCIA. NECESSIDADE. APELAÇÃO NÃO PROVIDA.
1. Inicialmente, tem-se que o adicional de atividade penosa, conhecido por “adicional de fronteira”, tem previsão no art. 71 da Lei n. 8.112, de 1990, sendo devido nos seguintes termos: “Art. 71. O adicional de atividade penosa será devido aos servidores em exercício em zonas de fronteira ou em localidades cujas condições de vida o justifiquem, nos termos, condições e limites fixados em regulamento”. No art. 70, da mesma lei consta que na concessão dos adicionais de atividades penosas, de insalubridade e de periculosidade serão observadas as situações estabelecidas em legislação específica.
2. A concessão do que veio a denominar-se de adicional de fronteira depende de regulamentação específica, pois a lei previu apenas genericamente o exercício em zonas de fronteiras ou em localidades cujas condições de vida o justifiquem, de sorte que os termos, condições e limites para percepção do adicional dependem de regulamentação.
3. Não é a lotação do servidor em qualquer cidade que se situar na zona de 150 km fronteiriços a outros países que justifica o pagamento de adicional da espécie, mas a própria definição de zona de fronteira, para esse fim, está condicionada à superveniência de regulamento, e assim também o que seriam localidades que, mesmo distantes da fronteira, ofereçam condições de vida que justifiquem a percepção da vantagem.
4. A questão não merece maiores dissensões eis que se encontra sedimentado no âmbito do C. STJ que a concessão de adicional de penosidade, previsto nos artigos 70 e 71 da Lei nº 8.112/90, está condicionada à prévia regulamentação que defina os parâmetros para sua percepção. Precedentes.
5. Não cabe ao Poder Judiciário substituir o Poder Executivo na regulamentação de leis em favor dos seus servidores, nem cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia (Súmula Vinculante n. 37, na mesma dicção da Súmula 339).
6. Enquanto não houver regulamentação específica tratando da concessão do adicional de atividade penosa, não tem o servidor direito a seu recebimento, deste modo, merece ser mantida a sentença, no entanto, sob fundamentação diversa.
7. Apelação não provida.  
(TRF 3ª Região, 1ª Turma,  ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0000600-47.2014.4.03.6002, Rel. Desembargador Federal WILSON ZAUHY FILHO, julgado em 15/05/2020, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 20/05/2020)"                                    

"APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. INDENIZAÇÃO. LOCALIDADES ESTRATÉGICAS. LEI N. 12.855/2013. NECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO. RECURSO REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. HONORÁRIOS. APLICABILIDADE DO ART. 85, §5º DO CPC. RECURSO DA UNIÃO PROVIDO. RECURSO DO AUTOR DESPROVIDO.
1. Apelação interposta pela parte autora e pela União Federal, contra sentença que julgou improcedente a ação, que visava a condenação da União ao pagamento da denominada Gratificação de Fronteira, desde a época da vigência da Lei 12.855/13. Condenada a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios, fixados em R$1.500,00 (mil e quinhentos reais), nos termos do artigo 20, §4º do CPC/73.
2. O cerne da controvérsia está em estabelecer se a Lei 12.855/2013, que prevê, em seu art. 1º, a indenização destinada aos servidores públicos federais, mencionados em seu §1º, em exercício em unidades situadas em localidades estratégicas, vinculadas à prevenção, controle, fiscalização e repressão dos delitos transfronteiriços, tem eficácia imediata, ou, se para a percepção da indenização, há necessidade de ato normativo regulamentador do seu art. 1º, § 2º, a fim de definir tais localidades estratégicas, para a percepção de referida indenização ("indenização de fronteira").
3. Para o deslinde da controvérsia, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Recurso Especial nº 1.617.086/PR, em 28.11.2018 exarou tese, em sede de recurso representativo de controvérsia de natureza repetitiva, que "a Lei 12.855/2013, que instituiu a Indenização por Trabalho em Localidade Estratégica, é norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação, para definição das localidades consideradas estratégicas, para fins de pagamento da referida vantagem":
4. O STJ ponderou que Lei n. 12.855/2013 trata de norma de eficácia condicionada à prévia regulamentação, para a definição das localidades estratégicas, considerando-se dois critérios cumulativos, quais sejam, a localização dos Municípios em região de fronteira, bem como a dificuldade de fixação de pessoal nessas localidades, não havendo como impor à União a concessão da referida vantagem antes da definição dos parâmetros para sua percepção.
5. Ponderou ainda que a região de fronteira não se confunde com a zona de fronteira (art. 20, §2º, da CF) ou a faixa de fronteira (Lei 8.270/91); que não basta a localização geográfica para que as localidades sejam consideradas estratégicas.
6. A regra geral consubstanciada no §3º do artigo 20 estabelece percentuais mínimo e máximo, incidentes sobre o valor da condenação, devendo neste intervalo o juiz estabelecer o quantum adequado, à luz dos critérios das alíneas "a", "b" e "c" do mesmo dispositivo.
7. Ademais, tendo presente que a lide envolve um ente público, a moderação deve imperar, adotando-se valor que não onere demasiadamente o vencido e remunere merecidamente o patrono do vencedor na demanda.
8. O §4º do artigo 20 do CPC/73 estabelece que, nas causas de pequeno valor, nas de valor inestimável, naquelas em que não houver condenação ou for vencida a Fazenda Pública, os honorários devem ser fixados consoante apreciação equitativa do juiz, atendidas as normas das alíneas a, b e c do parágrafo anterior, podendo fixar valor certo.
9. Dispõe ainda o artigo 23 do CPC/73 que “concorrendo diversos autores ou diversos réus, os vencidos respondem pelas despesas e honorários em proporção”.
10. Apelo da União provido. Recurso do autor desprovido. 
(TRF 3ª Região, 1ª Turma,  ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0000886-76.2015.4.03.6006, Rel. Desembargador Federal HELIO EGYDIO DE MATOS NOGUEIRA, julgado em 15/06/2020, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 22/06/2020)"

" ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE ATIVIDADE PENOSA. NECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO. DANOS MORAIS. PROVA PERICIAL. HONORÁRIOS RECURSAIS.
- A jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento segundo o qual a percepção de adicional de atividade penosa, previsto nos artigos 70 e 71 da Lei nº 8.112/90, está condicionada a prévia regulamentação, que defina os parâmetros para sua concessão.
- Conforme a Súmula nº 339 e Súmula Vinculante n. 37, ambas do STF, não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia, o que fulmina a pretensão de aplicação, por analogia, de Leis Regulamentares previstas para situação jurídica semelhante.
- Não há que se falar em reparação de eventuais danos morais em razão da demora da Administração Pública em regulamentar o Adicional de Atividade Penosa, isto porque o Poder Executivo goza de autonomia e independência, não competindo ao Judiciário, sob o pretexto indenizatório, penalizar o Executivo em razão da demora na regulamentação de vantagem devida aos servidores públicos, sob pena de adentrar na esfera da competência daquele Poder e incorrer em afronta aos arts. 2° e 84, IV, da Constituição Federal.
- Por se tratar de matéria de direito, despiciendo se faz a produção de prova pericial.
- Majoração dos honorários fixados pelo Juízo a quo em 2% (dois por cento), com fundamento no § 11, do artigo 85, do Código de Processo Civil.
- Preliminares rejeitadas. Apelo improvido. 
(TRF 3ª Região, 2ª Turma,  ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5001375-35.2018.4.03.6002, Rel. Desembargador Federal JOSE CARLOS FRANCISCO, julgado em 28/05/2020, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 02/06/2020)"

"ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE ATIVIDADE PENOSA. NECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO. HONORÁRIOS RECURSAIS. APELO DESPROVIDO.
I - A jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça já firmou entendimento segundo o qual a percepção de adicional de atividade penosa, previsto nos artigos 70 e 71 da Lei nº 8.112/90, está condicionada a prévia regulamentação, que defina os parâmetros para sua concessão, razão pela qual não é possível aplicar, por analogia, ato normativo infralegal que disciplinou o pagamento de adicional de atividade penosa para carreira distinta daquela que integram os autores.
II - Nos termos do §11 do artigo 85 do Novo Código de Processo Civil, a majoração dos honorários é uma imposição na hipótese de se negar provimento ou rejeitar recurso interposto de decisão que já havia fixado honorários advocatícios sucumbenciais, respeitando-se os limites do §2º do citado artigo. Para tanto, deve-se levar em conta a atividade do advogado na fase recursal, bem como a demonstração do trabalho adicional apresentado pelo advogado.
III - Nesse sentido, majoro em 2% (dois por cento) os honorários fixados pelo MM. Juízo a quo.
IV - Apelação desprovida. Honorários majorados em 2% (dois por cento), com fundamento nos §§2º e 11 do artigo 85 do Novo Código de Processo Civil. 
(TRF 3ª Região, 2ª Turma,  ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 0005012-27.2014.4.03.6000, Rel. Desembargador Federal LUIZ PAULO COTRIM GUIMARAES, julgado em 06/06/2019, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 12/06/2019)"

Cabe destacar que, nos termos da Súmula Vinculante n. 37 do STF, "Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia".

Diante do exposto, dou provimento à remessa oficial e à apelação da parte ré para reconhecer como indevido à parte autora o pagamento do adicional de penosidade em zona de fronteira, julgando improcedente a ação, na forma da fundamentação acima, e condenando a parte autora ao pagamento de custas e honorários advocatícios, fixados em 10% do valor da causa.

É o voto.