APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA (1728) Nº 5024510-73.2018.4.03.6100

RELATOR: Gab. 18 - DES. FED. SOUZA RIBEIRO

APELANTE: UNIÃO FEDERAL

APELADO: MILANCA MENDES DE CARVALHO

OUTROS PARTICIPANTES:

 

 

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R E L A T Ó R I O

 

 

Trata-se de agravo interno interposto pela UNIÃO FEDERAL contra a decisão monocrática prolatada nos seguintes termos:

Trata-se de mandado de segurança, aforado por MILANCA MENDES DE CARVALHO, natural de Guiné-Bissau, em face do DELEGADO DE POLÍCIA FEDERAL DE CONTROLE DE IMIGRAÇÃO  (DELEMIG/DREX/DPF/SP), com pedido de liminar, com vistas a obter provimento jurisdicional que determine a autoridade impetrada a receber e processar seu pedido de regularização migratória (visto de permanência), com base em reunião familiar, independentemente da restrição contida no §2º do artigo 153 do Decreto nº 9.199/2017. 

A petição inicial narra que a mesma pretende conseguir a regularização migratória com base em reunião familiar, nos termos dos arts. 30, I, i e 37, I da Lei nº 13.445/17 e dos arts. 142, L e K, e 153, I, todos do Decreto nº 9.199/17, por viver em união estável com o sr. Felismino João Fernandes, o qual é beneficiário de autorização de residência por reunião familiar, por possuir um filho brasileiro, do qual tem a guarda definitiva (ID 87802023).

Todavia, houve indeferimento do seu pedido administrativo em 22/08/2019, com base no art. 153 do Decreto 1.999/2017 (ID: 87802024).

O pedido de liminar foi deferido. A autoridade impetrada apresentou informações.

A r. sentença, confirmando a liminar anteriormente deferida, concedeu a segurança pleiteada na exordial, para determinar à autoridade impetrada que processe o pedido de regularização migratória da impetrante, sem a restrição prevista no §2º do artigo 153 do Decreto nº 9.199/2017.

Recurso de Apelação da União, pela reforma da r. sentença. Sustenta, em síntese, que a legislação em vigor é clara ao proibir a reunião familiar, quando o chamante também obteve a autorização de residência por reunião familiar, consoante disposto no art. 153, §2º, do Decreto nº 9199/17.

Com contrarrazões, subiram os autos a este Tribunal.

Parecer do Ministério Público Federal.

 

É o relatório. Decido.

De início, cumpre explicitar que o art. 932, IV e V do CPC de 2015 confere poderes ao Relator para, monocraticamente, negar e dar provimento a recursos.

Ademais, é importante clarificar que, apesar de as alíneas dos referidos dispositivos elencarem hipóteses em que o Relator pode exercer esse poder, o entendimento da melhor doutrina é no sentido de que o mencionado rol é meramente exemplificativo.

 

Manifestando esse entendimento, asseveram Marinoni, Arenhart e Mitidiero: "Assim como em outras passagens, o art. 932 do Código revela um equívoco de orientação em que incidiu o legislador a respeito do tema dos precedentes. O que autoriza o julgamento monocrático do relator não é o fato de a tese do autor encontrar-se fundamentada em "súmulas" e "julgamento de casos repetitivos" (leia -se, incidente de resolução de demandas repetitivas, arts. 976 e ss., e recursos repetitivos, arts. 1.036 e ss.) ou em incidente de "assunção de competência". É o fato de se encontrar fundamentado em precedente do Supremo Tribunal Federal ou do Superior Tribunal de Justiça ou em jurisprudência formada nos Tribunais de Justiça e nos Tribunais Regionais Federais em sede de incidente de resolução de demandas repetitivas ou em incidente de assunção de competência capaz de revelar razões adequadas e suficientes para solução do caso concreto. O que os preceitos mencionados autorizam, portanto, é o julgamento monocrático no caso de haver precedente do STF ou do STJ ou jurisprudência firmada em incidente de resolução de demandas repetitivas ou em incidente de assunção de competência nos Tribunais de Justiça ou nos Tribunais Regionais Federais. Esses precedentes podem ou não ser oriundos de casos repetitivos e podem ou não ter adequadamente suas razões retratadas em súmulas."("Curso de Processo Civil", 3ª e., v. 2, São Paulo, RT, 2017).

 

Os mesmos autores, em outra obra, explicam ainda que "a alusão do legislador a súmulas ou a casos repetitivos constitui apenas um indício - não necessário e não suficiente - a respeito da existência ou não de precedentes sobre a questão que deve ser decidida. O que interessa para incidência do art. 932, IV , a e b, CPC, é que exista precedente sobre a matéria - que pode ou não estar subjacente a súmulas e pode ou não decorrer do julgamento de recursos repetitivos" ("Novo Código de Processo Civil comentado", 3ª e., São Paulo, RT, 2017, p. 1014, grifos nossos).

Também Hermes Zaneti Jr. posiciona-se pela não taxatividade do elenco do art. 932, incisos IV e V (Poderes do Relator e Precedentes no CPC/2015: perfil analítico do art. 932, IV e V, in "A nova aplicação da jurisprudência e precedentes no CPC/2015: estudos em homenagem à professora Teresa Arruda Alvim", Dierle José Coelho Nunes, São Paulo, RT, 2017, pp. 525-544).

Nessa linha, o STJ, antes mesmo da entrada em vigor do CPC/2015, aprovou a Súmula 568 com o seguinte teor: "O relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema". Veja-se que a expressão entendimento dominante aponta para a não taxatividade do rol em comento.

Além disso, uma vez que a decisão singular do relator é recorrível por meio de agravo interno (art. 1.021, caput, CPC/15), não fica prejudicado o princípio da colegialidade, pois a Turma pode ser provocada a se manifestar por meio do referido recurso. Nesse sentido:

 

"PREVIDENCIÁRIO. AGRAVO INTERNO (ART. 1.021, DO CPC). APOSENTADORIA ESPECIAL. APLICAÇÃO DO ART. 932 DO CPC PERMITIDA. TERMO INICIAL FIXADO NA DATA DA CITAÇÃO. ATIVIDADE ESPECIAL COMPROVADA COM LAUDO JUDICIAL. INTERPOSIÇÃO CONTRA DECISÃO SINGULAR DO RELATOR. CABIMENTO. - O denominado agravo interno (artigo Art. 1.021 do CPC/15) tem o propósito de impugnar especificadamente os fundamentos da decisão agravada e, em caso de não retratação, possa ter assegurado o direito de ampla defesa, com submissão das suas impugnações ao órgão colegiado, o qual, cumprindo o princípio da colegialidade, fará o controle da extensão dos poderes do relator e, bem assim, a legalidade da decisão monocrática proferida, não se prestando, afora essas circunstâncias, à rediscussão, em si, de matéria já decidida, mediante reiterações de manifestações anteriores ou à mingua de impugnação específica e fundamentada da totalidade ou da parte da decisão agravada, objeto de impugnação. - O termo inicial do benefício foi fixado na data da citação, tendo em vista que a especialidade da atividade foi comprovada através do laudo técnico judicial, não havendo razão para a insurgência da Autarquia Federal. - Na hipótese, a decisão agravada não padece de qualquer ilegalidade ou abuso de poder, estando seus fundamentos em consonância com a jurisprudência pertinente à matéria devolvida a este E. Tribunal. - Agravo improvido."

(ApReeNec 00248207820164039999, DESEMBARGADOR FEDERAL GILBERTO JORDAN, TRF3 - NONA TURMA, e-DJF3 Judicial 1 DATA:02/10/2017).

 

Assim, passo a proferir decisão monocrática, com fulcro no artigo 932, IV e V do Código de Processo Civil de 2015.

Cinge-se a controvérsia à possibilidade de a impetrante Milanca Mendes de Carvalho ter o direito ao processamento de sua regularização migratória (pedido de permanência com base em reunião familiar) independentemente da restrição prevista no §2º do artigo 153 do Decreto nº 9.199/2017.

Verifica-se dos autos que a impetrante ingressou em território nacional, com visto de estudante válido ate 31/10/2015. Nesse mesmo ano (2015), a mesma efetuou pedido de refúgio, o qual se encontra em grau de recurso, apresentado contra a decisão de indeferimento proferida pelo CONARE/MJ, pendente de análise e julgamento pelo referido órgão colegiado, possuindo a postulante autorização de residência provisória nos termos do art. 156, inciso III, § 3º do Decreto nº 9.199/2017.

Ocorre que, em 22/08/2018, a impetrante formalizou pedido de autorização de residência com base em reunião familiar, uma vez que seu companheiro, também natural de Guiné-Bissau, é beneficiário de visto de residência do Brasil, em decorrência de sua regularização migratória fundamentada na existência de filho brasileiro, menor e sob sua guarda legal, pedido esse indeferido, com amparo na vedação legal expressa no artigo 153, §2º, do Decreto nº 9.199/2017.

Na espécie, incontroverso que a demandante adentrou no país, com visto de estudante, sendo certo que, no ajuizamento desta ação, já estava em vigor a Lei nº 13.445/2017 (Lei de Migração), a qual estabelece:

 

“(...).

Art. 3º A política migratória brasileira rege-se pelos seguintes princípios e diretrizes:

I - universalidade, indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos;

II - repúdio e prevenção à xenofobia, ao racismo e a quaisquer formas de discriminação;

III - não criminalização da migração;

IV - não discriminação em razão dos critérios ou dos procedimentos pelos quais a pessoa foi admitida em território nacional;

V - promoção de entrada regular e de regularização documental;

VI - acolhida humanitária;

VII - desenvolvimento econômico, turístico, social, cultural, esportivo, científico e tecnológico do Brasil;

VIII - garantia do direito à reunião familiar;

IX - igualdade de tratamento e de oportunidade ao migrante e a seus familiares;

(...).

Art. 4º Ao migrante é garantida no território nacional, em condição de igualdade com os nacionais, a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, bem como são assegurados:

I - direitos e liberdades civis, sociais, culturais e econômicos;

II - direito à liberdade de circulação em território nacional;

III - direito à reunião familiar do migrante com seu cônjuge ou companheiro e seus filhos, familiares e dependentes;

(...).

Art. 14. O visto temporário poderá ser concedido ao imigrante que venha ao Brasil com o intuito de estabelecer residência por tempo determinado e que se enquadre em pelo menos uma das seguintes hipóteses:

I – o visto temporário tenha como finalidade:

(...);

i) reunião familiar;

(...).

Art. 30. A residência poderá ser autorizada, mediante registro, ao imigrante, ao residente fronteiriço ou ao visitante que se enquadre em uma das seguintes hipóteses:

I - a residência tenha como finalidade:

(...);

i) reunião familiar;

(...).

Art. 31. Os prazos e o procedimento da autorização de residência de que trata o art. 30 serão dispostos em regulamento, observado o disposto nesta Lei.

(...).

Art. 37. O visto ou a autorização de residência para fins de reunião familiar será concedido ao imigrante:

I - cônjuge ou companheiro, sem discriminação alguma;

II - filho de imigrante beneficiário de autorização de residência, ou que tenha filho brasileiro ou imigrante beneficiário de autorização de residência;

III - ascendente, descendente até o segundo grau ou irmão de brasileiro ou de imigrante beneficiário de autorização de residência; ou

IV - que tenha brasileiro sob sua tutela ou guarda.

Parágrafo único. (VETADO).

(...).”(g.n.)

 

Por sua vez, em que pese as diretrizes estabelecidas pela Lei de Migração, o decreto regulamentar nº 9.199/2017 institui, no art. 153, § 2º, que “a autorização de residência por reunião familiar não será concedida na hipótese de o chamante ser beneficiário de autorização de residência por reunião familiar ou de autorização provisória de residência.”

No caso dos autos, a impetrante convive em união estável com Felismino João Fernandes, consoante devidamente declarado em escritura pública (Id: 87802024 - p. 16/17). Consta-se, ainda, que este, o chamante da impetrante, obteve o registro permanente de estrangeiro, conforme Cédula de Identidade de Estrangeiro – RNE: G090965-D (ID: 87802024 – p. 7), por reunião familiar, em razão de ter um filho brasileiro e possuir a guarda judicial definitiva do mesmo (ID: 87802024 – pags. 09 e 18).

 Todavia, conforme acima esposado, o Decreto Regulamentar nº 9.199/2017 proíbe a regularização migratória por reunião familiar quando o chamante também tenha a autorização para residência por reunião familiar.

Ocorre que, na verdade, o limite de um decreto  regulamentar  é dar efetividade ou aplicabilidade  a  uma  norma já existente, não lhe sendo possível, de forma alguma, contrariar a lei, criar direitos não previstos ou restringir direitos legalmente garantidos,  sob  pena de ofensa à ordem constitucional.

Dessa forma, os atos normativos de natureza administrativa que visam  regulamentar normas gerais e abstratas têm como função a complementação  da  disciplina contida em lei 'strictu sensu', sendo vedado  extrapolar  os  limites  da  legislação  em  sede de decreto regulamentar,  sob  pena  de  ofensa  ao princípio da reserva legal.

Como se vê, o decreto regulamentar possui uma finalidade estrita, não podendo inovar na ordem jurídica. Assim, somente a lei pode imprimir obrigações aos administrados.

No caso em tela, não é da alçada do Decreto Regulamentar nº 9.199/2017 estabelecer restrição ao direito de permanência no Brasil com fundamento em reunião familiar que não está prevista na Lei nº 13.445/2017.

Além disso, consoante o disposto no art. 5ª, inciso II da Constituição Federal resta assegurado que “Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei”.

Nesse sentido, por analogia, destaco a seguinte jurisprudência:

 

ADMINISTRATIVO.  AGRAVO  INTERNO  NO  RECURSO ESPECIAL. ATIVIDADE DE PRATICAGEM.  LIMITES  DA  INTERVENÇÃO  DO ESTADO NA ORDEM ECONÔMICA. FIXAÇÃO DE PREÇOS MÁXIMOS PELA AUTORIDADE MARÍTIMA.

1.  Cinge-se  a questão à possibilidade de intervenção da autoridade pública   na  atividade  de  praticagem,  para  promover,  de  forma ordinária  e  permanente, a fixação dos preços máximos a serem pagos na contratação dos serviços em cada zona portuária.

2.  Tomando  de  empréstimo  a  precisa  definição  entabulada  pela eminente  Ministra  Eliana  Calmon no julgamento do REsp 752.175/RJ, observa-se que o exercício do trabalho de praticagem é regulamentado pela  Lei  n.  9.537/1997, que, em seu art. 3º, outorga à autoridade marítima  a  sua  implantação  e  execução,  com vista a assegurar a salvaguarda da vida humana e a segurança da navegação, no mar aberto e nas hidrovias, justificando, dessa forma, a intervenção estatal em todas as atividades que digam respeito à navegação.

3.  Denota-se, da própria letra dos arts. 12, 13, 14, e 15 da Lei n. 9.537/1997, que se trata de serviço de natureza privada, confiada a particular que preencher os requisitos estabelecidos pela autoridade pública   para  sua  seleção  e  habilitação,  e  entregue  à  livre iniciativa e concorrência.

4.  A partir do advento da Lei n. 9.537/1997, foi editado o Decreto n. 2.596/1998, que dispõe sobre a segurança do tráfego aquaviário em águas sob jurisdição nacional e regulamenta a questão dos preços dos serviços  de praticagem, salientando a livre concorrência para a sua formação,   bem   como  o  caráter  excepcional  da  intervenção  da autoridade  marítima para os casos em que ameaçada a continuidade do serviço.

5. Posteriormente, editou-se o Decreto n. 7.860/2012, que criou nova hipótese de intervenção da autoridade pública na formação dos preços dos serviços, agora de forma permanente e ordinária.

6.   A  interpretação   sistemática  dos  dispositivos  da  Lei  n. 9.537/1997, consoante entendimento desta relatoria, só pode conduzir à  conclusão de que, apenas na excepcionalidade, é dada à autoridade marítima  a  interferência  na  fixação  dos  preços dos serviços de praticagem,  para que não se cesse ou interrompa o regular andamento das atividades, como bem definiu a lei.

7.  A doutrina e a jurisprudência são uníssonas no sentido de que a interferência  do  Estado  na  formação  do  preço  somente pode ser admitida  em situações excepcionais de total desordem de um setor de mercado  e  por  prazo  limitado,  sob  o  risco de macular o modelo concebido pela CF/1988, com exceção dos casos em que a própria Carta Constitucional  instituiu  o  regime  de  exploração  por  monopólio público.

8.   É inconcebível,   no   modelo  constitucional  brasileiro,  a intervenção  do  Estado  no  controle de preços de forma permanente, como   política   pública  ordinária,  em  atividade  manifestamente entregue  à livre iniciativa e concorrência, ainda que definida como essencial.

9.  O limite de  um  decreto  regulamentar  é  dar  efetividade ou aplicabilidade  a  uma  norma já existente, não lhe sendo possível a ampliação  ou  restrição  de  conteúdo,  sob  pena de ofensa à ordem constitucional.

10. Agravo interno a que se nega provimento. (STJ, AgResp: 2017/0256529-6, Ministro OG FERNANDES - SEGUNDA TURMA, J. 21/06/2018).(g.n.)

 

AGRAVO REGIMENTAL   NO   AGRAVO   EM   RECURSO  ESPECIAL.  DIREITO ADMINISTRATIVO   E   CONSTITUCIONAL.   ATO  ADMINISTRATIVO.  DECRETO REGULAMENTAR. ESTIPULAÇÃO DE EXIGÊNCIA NÃO PREVISTA EM LEI. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA RESERVA LEGAL. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.

1.   Os   atos  normativos  de  natureza  administrativa  que  visam regulamentar   normas   gerais   e   abstratas  têm  como  função  a complementação  da  disciplina  contida  em lei strictu sensu, sendo vedado  extrapolar  os  limites  da  legislação  em  sede de decreto regulamentar, sob pena de ofensa ao princípio da reserva legal. Precedentes do STF: AgRg no RE. 583.785, Rel. Min. DIAS TOFFOLI, DJe de  22.2.2013;  AgRg  no  RE. 458.735, Rel. Min. ELLEN GRACIE, DJ de 3.2.2006.

2. Na hipótese, o Decreto regulamentador impõe condição não prevista em lei para o cadastramento de associações no SIAPE, restrigindo por meio  de  ato  administrativo a atuação de órgão representativo, que tem  legitimidade  atribuída no art. 5o., XXI da CF/88 (as entidades associativas,  quando  expressamente  autorizadas,  têm legitimidade para representar seus filiados judicial ou extrajudicialmente).

3.  A imposição pelo art. 10, II, b do Decreto 6.386/08 de exigência não  prevista  no diploma legal para fins de cadastramento no SIAPE, qual seja, número mínimo de quinhentos associados ou o equivalente a 80%  da  categoria,  carreira, quadro de pessoal ou base territorial que  representam,  extrapola  o  poder  regulamentador  conferido  à Presidência  da  República pelo art. 84, IV da CF/88, não servindo o apontado art. 45 da Lei 8.112/90 como norma autorizativa.

4.   Agravo Regimental da UNIÃO a que se nega provimento. . (STJ, AgResp: 2012/0196057-6, Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO – PRIMEIRA TURMA, DJe. 21/03/2017).(g.n.)

 

AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. APOSENTADORIA. COMPLEMENTAÇÃO. EX-EMPREGADO DA ECT. LEI N. 8.529/92. DECRETO N. 882/93. FUNÇÃO REGULAMENTADORA. EXTRAPOLAÇÃO.

1. O Decreto n. 882/93, ao estabelecer restrição à complementação do benefício de aposentadoria não prevista na norma que objetiva explicitar, extrapola sua função regulamentadora.

2. Nesse sentido, "(...) não vinga disposição de regulamento que extrapola a sua função de apenas explicitar a norma a ser aplicada" (REsp 139.085/SP, Rel. para acórdão Min. José Delgado, Primeira Turma, DJ 25/5/1998).

3. Agravo regimental a que se nega provimento. (STJ, AgResp: 2010/0050900-0, Ministro OG FERNANDES – SEXTA TURMA, DJe. 28/05/2037).(g.n.)

 

Com efeito, considerando-se que, em atenção ao princípio da hierarquia das normas jurídicas, o decreto regulamentar não pode restringir os direitos previstos em lei, entendo que, para o processamento do pedido de regularização migratória da impetrante, há de ser afastada a restrição prevista no artigo 153, §2º, do Decreto nº 9.199/2017.

Destarte, de rigor a manutenção da r. sentença.      

Por fim, anoto que eventuais outros argumentos trazidos nos autos ficam superados e não são suficientes para modificar a conclusão baseada nos fundamentos ora expostos.

 

Posto isso, nos termos do art. 932, do CPC, NEGO PROVIMENTO à apelação e à remessa oficial, nos termos da fundamentação.

Intimem-se. Publique-se.

Decorrido o prazo legal, baixem os autos à vara de Origem.

 

Com contrarrazões ao recurso.

É o relatório do essencial.