V O T O

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS FRANCISCO (Relator):  Antes de adentrar o mérito, cabe analisar questão referente ao interesse de agir para o presente feito. Verifico que a alteração promovida pela Lei nº 13.324/2016 não enseja perda de objeto do presente feito. A indigitada alteração legislativa não garantiu efeitos retroativos, razão pela qual remanesce o interesse de agir sobre todo o tempo anterior à edição do referido diploma.

Cabe reconhecer, entretanto, falta de interesse de agir superveniente com a edição da Lei nº 13.324/2016. Com efeito, seus arts. 38 e 39 já concederam o direito de progressão/promoção considerando o interstício de 12 meses, de forma que, com relação ao período posterior a 31 de dezembro de 2016, a progressão passou a ser contada segundo esse intervalo.

Não obstante, a falta de interesse de agir a partir da data indicada não ilide o fato de que, reconhecendo-se a procedência do pedido em relação aos períodos anteriores, é necessário observar-se a contagem de interstícios da maneira determinada nesta ação naquele intervalo, de modo que incidirão necessários reflexos sobre o estágio da carreira em que se encontrem após o marco da Lei nº 13.324/2016. É dizer, a contagem após 01/01/2017 deve observar continuidade em relação aos períodos anteriores, cuja contagem eventualmente venha a ser corrigida.

Adentrando o mérito, nos termos do art. 7º da Lei 10.855/2004, o desenvolvimento dos servidores nos cargos da Carreira do Seguro Social se dá mediante progressão funcional e promoção. Progressão é a passagem do servidor para o padrão de vencimento imediatamente superior dentro de uma mesma classe, e promoção é a passagem do servidor do último padrão de uma classe para o primeiro padrão da classe imediatamente superior.

As avaliações para progressão funcional e para a promoção são feitas periodicamente, combinando fatores diversos. Embora o interstício para essas avalições tenha variado (oscilando entre 12 meses e 18 meses), em sua atual redação, o art. 7º, I, da Lei 10.855/2004 (com as alterações da Lei 13.324/2016, com efeitos a partir de 1º/08/2015), a progressão funcional deverá ser feita com interstício de 12 meses de efetivo exercício em cada padrão e dependerá de avaliação de desempenho individual correspondente a, no mínimo, 70% do limite máximo da pontuação das avaliações realizadas no interstício considerado para a progressão.

No mesmo sentido, também na redação atual do art. 7º, II, da Lei 10.855 (igualmente dada pela Lei 13.324/2016 com retroatividade a partir de 1º/08/2015), a promoção será feita após cumprimento do interstício de 12 meses de efetivo exercício no último padrão de cada classe, e dependerá de habilitação em avaliação de desempenho individual correspondente a, no mínimo, 70% do limite máximo da pontuação das avaliações realizadas no interstício considerado para a promoção, bem como participação em eventos de capacitação com carga horária mínima estabelecida em regulamento.

O art. 7º, § 2º, da Lei 10.855/2004 estabelece que o interstício de 12 meses de efetivo exercício para a progressão funcional e para a promoção será: I - computado a contar da vigência do regulamento a que se refere o art. 8º dessa lei; II - computado em dias, descontados os afastamentos que não forem legalmente considerados de efetivo exercício; e III - suspenso nos casos em que o servidor se afastar sem remuneração, sendo retomado o cômputo a partir do retorno à atividade.

O interstício já tinha sido de 12 meses (art. da Lei 5.645/1970 e art. 6º e art. 7º do Decreto 84.669/1980), mesmo prazo previsto na redação originária do art. 7º da Lei 10.855/2004, mas foi elevado para 18 meses pela MP 359/2007 (convertida na Lei 11.501/2007), antes de ser reduzido para os 12 meses originários pela Lei 13.324/2016.

Ocorre que desde a redação originária da Lei 10.855/2004, o art. 8º e o art. 9º dessa lei exigiam regulamentação como condição para aplicação dos critérios de progressão funcional e de promoção previstos no art. 7º (incluída a redação da MP 479/2009, convertida na Lei 12.269/2010). Em outras palavras, a previsão do art. 7º da Lei 10.855/2004 sempre dependeu da edição de regulamento, ainda não editado, tanto na redação originária da Lei 10.855/2004 como em múltiplas alterações realizadas por diversos atos normativos (com especial destaque para a Lei 11.501/2007 e, agora, para Lei 13.324/2016, além de várias medidas provisórias), motivo pelo qual o §3º desse mesmo art. 7º menciona que, na contagem do interstício necessário à promoção e à progressão, será aproveitado o tempo computado da data da última promoção ou progressão até a data em que a progressão e a promoção tiverem sido regulamentadas, conforme disposto no art. 8º dessa lei.

Pessoalmente acredito que a edição do regulamento mencionado no art. 8º e no art. 9º da Lei 10.855/2004 não impedia a aplicação do interstício de 18 meses, primeiro porque a aplicação desse lapso temporal veio claramente previsto desde a redação originária da Lei 10.855/2004 (com seus termos de contagem, inclusive) e, segundo, porque em todas as redações do art. 9º da Lei 10.855/2004 foi determinada a aplicação, “no que couber”, da Lei 5.645/1970 (logo, sendo desnecessária em relação ao interstício, pela clareza da previsão da Lei 10.855/2004). A aplicação do Decreto 84.669/1980 era consequência da menção à Lei 5.645/1970 feita no art. 9º da Lei 10.855/2004.

Em sua redação originária (resultante da conversão da MP 146/2003), o art. 8º e o art. 9º da Lei 10.855/2004 assim estabeleciam a necessidade de regulamentação para aplicação da promoção e progressão funcional do art. 7º:

Art. 8º. A promoção e a progressão funcional ocorrerão mediante avaliação por mérito e participação em cursos de aperfeiçoamento, conforme se dispuser em regulamento.

Art. 9º. Até que seja regulamentado o art. 8º desta Lei, as progressões funcionais e promoções cujas condições tenham sido implementadas até a data de sua vigência serão concedidas observando-se, no que couber, as normas aplicáveis aos servidores do Plano de Classificação de Cargos da Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970.

Já na redação da Lei 11.501/2007 (antes também MP 359/2007), o art. 8º e o art. 9º da Lei 10.855/2004 continuaram impondo a edição de regulamento para aplicação dos critérios de progressão e de promoção do art. 7º, e, da mesma forma, determinaram a aplicação, “no que couber”, da Lei 5.645/1970 até a regulamentação:

Art. 8º Ato do Poder Executivo regulamentará os critérios de concessão de progressão funcional e promoção de que trata o art. 7º desta Lei.

Art. 9º. Até 29 de fevereiro de 2008 ou até que seja editado o regulamento a que se refere o art. 8º desta Lei, o que ocorrer primeiro, as progressões funcionais e promoções cujas condições tenham sido implementadas serão concedidas observando-se, no que couber, as normas aplicáveis aos servidores do plano de classificação de cargos de que trata a Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970.

A redação atual do art. 8º da Lei 10.855/2004, dada pela MP 359/2007 (convertida na Lei 11.501/2007) ainda fala da necessária edição de regulamento para aplicação do art. 7º da Lei 10.855/2004. Mas o art. 9º dessa Lei 10.855/2004, após a alteração da Lei 12.269/2010 (e, antes, a pela MP 479/2009), atualmente vigente, continua determinando a aplicação da Lei 5.645/2004, “no que couber”:

Art. 9^o  Até que seja editado o regulamento a que se refere o art. 8º desta Lei, as progressões funcionais e promoções cujas condições tenham sido implementadas serão concedidas observando-se, no que couber, as normas aplicáveis aos servidores do Plano de Classificação de Cargos de que trata a Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970.

Parágrafo único.  Os efeitos decorrentes do disposto no caput retroagem a 1^o de março de 2008.

Por tudo o que foi visto, é manifesta a aplicação da Lei 5.645/1970 para as progressões funcionais e promoções determinadas pela Lei 10.855/2004, “no que couber”. Considerando que a Lei 10.855/2004 sempre foi muita clara com relação ao interstício (reafirmo, com fixação de termos de contagem etc.), “não cabia” a aplicação da Lei 5.645/2004 nesse particular, de modo que o prazo de 18 meses previsto na MP 359/2007 (convertida na Lei 11.501/2007) foi válido até ser reduzido para 12 meses pela Lei 13.324/2016 (com aplicação retroativa a partir de 1º/08/2015).

Todavia, a despeito de meu entendimento, reconheço que a orientação jurisprudencial se inclina pela procedência do pleito, tal como se nota no E.STJ:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO DA LEI 10.855/2004. APLICAÇÃO DAS REGRAS RELATIVAS AOS SERVIDORES DO PLANO DE CLASSIFICAÇÃO DE CARGOS DE QUE TRATA A LEI 5.645/1970.

1.Cuida-se de, na origem, de ação proposta por servidor público federal vinculado ao INSS, na qual pretende ver reconhecido o direito à progressão funcional de acordo com o interstício de 12 meses.

2. A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente, não caracteriza ofensa ao art. 1.022 do CPC. 3. A Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento no sentido de que até a edição de regulamento inerente às progressões funcionais, previsto no artigo 9º da Lei 10.855/2004, deverão ser obedecidas as regras aplicáveis aos servidores do Plano de Classificação de Cargos de que trata a Lei 5.645, de 10 de dezembro de 1970.

4. A concessão de progressão funcional aos servidores do Plano de Classificação de Cargos é regida pelo Decreto 84.669, de 29 de abril de 1980, o qual prevê, em seu artigo 7º, que, para efeito de progressão vertical, o interstício será de 12 meses.

5. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido.

(REsp 1696953/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 12/12/2017, DJe 19/12/2017)

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROGRESSÕES FUNCIONAIS. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO DA LEI N. 10.855/2004. LEI N. 5.645/1970. INTERSTÍCIO DE DOZE MESES. DECRETO N. 84.669/80. RECURSO ESPECIAL NÃO PROVIDO. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE.

I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.

II - A teor do disposto no art. 9º da Lei n. 10.855/04, com redação dada pela Lei n. 11.501/07, enquanto não editado regulamento sobre as progressões funcionais, devem ser observadas as regras constantes do Plano de Classificação de Cargos, disciplinado pela Lei n. 5.645/70. Nesse contexto, de rigor respeitar o interstício mínimo de 12 (doze) meses para progressão vertical, conforme o art. 7º do Decreto n. 84.669/80.Precedentes.

III - Honorários recursais. Não cabimento.

IV - Recurso Especial não provido.

(REsp 1683645/RS, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 19/09/2017, DJe 28/09/2017)

ADMINISTRATIVO. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO N. 2/STJ. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO DA LEI Nº 10.855/2004. APLICAÇÃO DAS REGRAS RELATIVAS AOS SERVIDORES DO PLANO DE CLASSIFICAÇÃO DE CARGOS DE QUE TRATA A LEI Nº 5.645/1970.

1. Ação proposta por servidores públicos do INSS pela qual pretendem ver reconhecido os seus direitos à progressão funcional de acordo com o interstício de 12 meses, enquanto não expedido pela Administração Pública regulamento de que trata o artigo 8º da Lei nº 10.855/2004.

2. Dispõe o artigo 9º da Lei nº 10.855/2004, com redação dada pela lei nº 11.501/2007, que, até que seja editado o regulamento sobre as progressões funcionais, deverão ser obedecidas as regras aplicáveis aos servidores do Plano de Classificação de Cargos de que trata a Lei nº 5.645/1970.

3. A concessão de progressão funcional aos servidores do Plano de Classificação de Cargos é regida pelo Decreto nº 84.669/1980, o qual prevê, em seu artigo 7º, que, para efeito de progressão vertical, o interstício será de 12 meses.

4. Recurso especial não provido.

(REsp 1595675/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 01/09/2016, DJe 14/09/2016)

Essa é a mesma orientação do E.TRF da 3ª Região, como se pode notar nos acórdãos que trago à colação:

APELAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROGRESSÃO E PROMOÇÃO FUNCIONAL. RECONHECIMENTO DO REPOSICIONAMENTO. INTERSTÍCIO DE DOZE MESES. EFEITOS PECUNIÁRIOS DEVIDOS. PRESCRIÇÃO DE TRATO SUCESSIVO. JUROS E CORREÇÃO MONETÁRIA. INVERSÃO DOS ÔNUS DE SUCUMBÊNCIA. RECURSO PROVIDO.

1. Conforme jurisprudência do E. STJ, para que se configure a prescrição do fundo do direito de funcionário público pleitear a revisão de seu enquadramento funcional, é necessária a existência de um ato comissivo por parte da administração pública. Contudo, para as situações em que há omissão da Administração quanto ao enquadramento ou reenquadramento, a jurisprudência se posiciona no sentido da prescrição ser de trato sucessivo, não atingindo o fundo do direito, conforme Súmula nº 85, STJ. Prescrição quinquenal ao ajuizamento da ação.

2. No presente caso, a parte autora pleiteia a progressão e promoção funcional respeitando o interstício de 12 (doze) meses. Acordo de reposição nº 01/2015 entre o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o INSS, a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social e a Federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores em Saúde, Trabalho, Previdência e Assistência Social, que trata da reestruturação da carreira do seguro social, no qual ficou restabelecido o interstício de 12 (doze) meses para progressão e promoção na carreira, bem como ficou determinado o reposicionamento dos funcionários, a partir de 2017, a contar do início da vigência da Lei nº 11.501/2007. Ademais, o assunto do interstício para fins de progressão foi solucionado com o advento da Lei n. 13.324/2016, que determinou a progressão funcional através do interstício de doze meses de efetivo exercício em cada padrão e, no artigo 39, estabeleceu que o reposicionamento dos servidores se daria a partir de 01 de janeiro de 2017, equivalente a um padrão para cada interstício de doze meses desde a data de início de vigência da Lei n. 11.501/2007.

3. A Lei n. 5.645, de 10 de dezembro de 1970, estabeleceu diretrizes para a classificação de cargos do serviço público civil da União e das autarquias federais, tratando sobre a progressão funcional e promoção no seu artigo 6º, dispondo que “A ascensão e a progressão funcionais obedecerão a critérios seletivos, a serem estabelecidos pelo Poder Executivo, associados a um sistema de treinamento e qualificação destinado a assegurar a permanente atualização e elevação do nível de eficiência do funcionalismo.”. E o Decreto n. 84.699/1980 efetuou a aludida regulamentação, prevendo, em seu artigo 6º, que “o interstício para a progressão horizontal será de 12 (doze) meses, para os avaliados com o Conceito 1, e de 18 (dezoito) meses, para os avaliados com o Conceito 2.”. Ademais, no artigo 4º, disciplinou que “A progressão horizontal decorrerá da avaliação de desempenho, expressa em conceitos que determinarão o interstício a ser cumprido pelo servidor.”.

4. Em relação especificamente à carreira previdenciária no âmbito do INSS, a Lei n. 10.355/2001 estabeleceu, em seu artigo 2º, caput, que “o desenvolvimento do servidor na Carreira Previdenciária ocorrerá mediante progressão funcional e promoção”, mediante requisitos e condições a serem fixados em regulamento, conforme prevê o artigo 2º, parágrafo 2º. Todavia, o aludido regulamento não foi editado, tornando aplicável o parágrafo 3º do mesmo dispositivo para determinar a forma de progressão e promoção dos servidores do INSS. Isto é, até 29 de fevereiro de 2008 seria aplicável a progressão de acordo com a Lei n. 5.645/1970 e, por consequência, com o Decreto n. 84.699/1980.

5. A carreira previdenciária foi reestruturada através da Lei n. 10.855/2004, que passou a dispor sobre a progressão e promoção no seu artigo 7º, estabelecendo, para fins de progressão funcional, o interstício mínimo de doze meses de efetivo exercício. Ademais, no artigo 8º, exarou que “Ato do Poder Executivo regulamentará os critérios de concessão de progressão funcional e promoção de que trata o art. 7º desta Lei” e, no artigo 9º, que “Até que seja editado o regulamento a que se refere o art. 8º desta Lei, as progressões funcionais e promoções cujas condições tenham sido implementadas serão concedidas observando-se, no que couber, as normas aplicáveis aos servidores do Plano de Classificação de Cargos de que trata a Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970”. Nesse sentido, tendo em vista que o regulamento que trata sobre a promoção e progressão funcionais não foi editado, aplicável o artigo 9º dessa norma jurídica, que prevê a observância da Lei n. 5.645/1970 e, por consequência, do Decreto n. 84.699/1980.

6. Vale destacar que a MP n. 359/2007, convertida na Lei n. 11.501/2007 majorou o interstício para dezoito meses para fins de progressão e promoção. Não obstante tal fato, a norma não é autoaplicável, pois necessária a regulamentação da matéria pelo Poder Executivo, assegurando-se a aplicação da Lei n. 5.645/1970, regulamentada pelo Decreto n. 84.699/1980, até a sua edição. O próprio texto do artigo 7º, parágrafo 2º, inciso I, com redação dada pela Lei n. 11.501/2007 deixa evidente que o interstício de dezoito meses não se aplica enquanto não editado o regulamento pelo Poder Executivo. Ressalte-se, ainda, que a Lei n. 13.324/2016 determinou a progressão funcional através do interstício de doze meses de efetivo exercício em cada padrão e, no artigo 39, estabeleceu que o reposicionamento dos servidores se daria a partir de 01 de janeiro de 2017, equivalente a um padrão para cada interstício de doze meses desde a data de início de vigência da Lei n. 11.501/2007. E conquanto o parágrafo único desse artigo disponha que o reposicionamento ocorre sem efeitos financeiros retroativos, tem-se que a norma posterior não tem o condão de afastar os efeitos pecuniários pleiteados na presente ação, eis que estes estão fundados em direitos previstos em legislação anterior, qual seja, a Lei n. 5.645/1970, regulamentada pelo Decreto n. 84.699/1980. Destarte, havendo o direito da parte autora à progressão pelo interstício de doze meses de efetivo exercício em cada padrão, é consequência inevitável o seu direito aos efeitos financeiros relativos às diferenças desse reposicionamento. Precedentes do C. STJ e do E. TRF da 3ª Região.

7. No tocante à atualização monetária e juros de mora, o RE 870.947/SE, que teve sua repercussão geral reconhecida, tratou da matéria. Após o julgamento em questão, o Superior Tribunal de Justiça, na mesma esteira, proferiu julgamento do REsp 1.492.221/PR, do REsp 1.495.144/RS e do REsp 1.495.146/MG, pelos regime dos recursos repetitivos previsto no art. 1.036 e seguintes do CPC/2015, e o art. 256-N e seguintes do RISTJ. Assim, os critérios de correção monetária e de juros de mora devem observar os seguintes parâmetros: (a) até julho/2001: juros de mora: 1% ao mês (capitalização simples); correção monetária: índices previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal, com destaque para a incidência do IPCA-E a partir de janeiro/2001; (b) agosto/2001 a junho/2009: juros de mora: 0,5% ao mês; correção monetária: IPCA-E; (c) a partir de julho/2009: juros de mora: remuneração oficial da caderneta de poupança; correção monetária: IPCA-E.

8. Inversão dos ônus de sucumbência.

9. Apelação provida.

(TRF 3ª Região, 1ª Turma,  ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5001117-93.2018.4.03.6141, Rel. Desembargador Federal VALDECI DOS SANTOS, julgado em 19/09/2019, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 27/09/2019)

SERVIDOR. INSS. PROGRESSÃO FUNCIONAL. INTERSTÍCIO. LEI 5.645/1970 E DECRETO 84.669/1980. LEI 13.324/2016.

1. Progressões funcionais e promoções de servidores do INSS que devem seguir os critérios da Lei 5.645/1970, regulamentada pelo Decreto 84.669/1980, até a entrada em vigor da Lei 13.324/2016. Precedentes.

2. Sentença reformada no tocante aos consectários do débito judicial. Inteligência do artigo 1º-F da Lei 9.494/97, na redação da Medida Provisória nº 2180-35/01 e da Lei 11.960/09.

3. Apelação parcialmente provida.

(TRF 3ª Região, 2ª Turma,  ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5003277-73.2017.4.03.6126, Rel. Desembargador Federal OTAVIO PEIXOTO JUNIOR, julgado em 18/09/2019, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 20/09/2019)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. PLEITO DE PROGRESSÃO FUNCIONAL. LEIS Nº 10.855/04 E N. 5.645/70. DECRETO 84.669/80. INTERSTÍCIO DE DOZE MESES. ATUALIZAÇÃO DO DÉBITO. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDAS.

1. Trata-se de Remessa Necessária e Apelação interposta pelo INSS contra sentença que julgou procedente o pedido de servidor público federal de reenquadramento funcional respeitado o interstício de doze meses, em conformidade com o art. 7º da Lei nº 10.855/2004 e Decreto nº 84.669/80, até edição de regulamento, observada a prescrição quinquenal.

2.Consoante o disposto no art. 9º da Lei nº 10.855/2004, enquanto não editado regulamento pertinente às progressões funcionais, devem ser observadas as disposições do Plano de Classificação de Cargos da Lei n. 5.645/70, de sorte que aplicável nesse interregno o interstício de 12 meses para a progressão vertical, conforme o art. 7º do Decreto nº 84.669/1980. Precedentes.

3. Atualização do débito: a partir de 01/07/2009, nos casos de condenação da Fazenda Pública oriunda de relação jurídica não-tributária, adota-se o entendimento do e. Supremo Tribunal Federal, que no julgamento do RE 870.947, recurso em que se reconheceu repercussão geral, declarou a constitucionalidade do art. 1º-F da Lei nº 9.494/97, com redação dada pela Lei nº 11.960/09, no que alude à fixação de juros moratórios segundo o índice de remuneração da caderneta de poupança, porém, na parte em que disciplina a atualização monetária, reconheceu sua inconstitucionalidade por ser inadequada a capturar a variação de preços da economia, aplicando, portanto, o índice IPCA-E, previsto no Manual de Orientação de Cálculos da Justiça Federal e que melhor reflete a inflação acumulada no período.

4. Apelação desprovida.

 (TRF 3ª Região, 1ª Turma,  ApReeNec - APELAÇÃO / REEXAME NECESSÁRIO - 5000249-55.2017.4.03.6140, Rel. Desembargador Federal HELIO EGYDIO DE MATOS NOGUEIRA, julgado em 10/07/2019, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 22/07/2019)

A despeito de meu entendimento, curvo-me à orientação dominante em favor da unificação do Direito e da pacificação dos litígios, sendo essa a referência a ser adotada como parâmetro de legalidade e de interpretação do conteúdo da legislação federal, bem como da igualdade.

É de se acrescentar que as controvérsias judiciais sobre a Lei nº 10.855/2004 (tanto em sua redação originária como em múltiplas alterações) gravitam não apenas sobre qual o lapso temporal ou interstício para aplicação das progressões funcionais (se 12 ou 18 meses), mas também sobre o termo inicial para a contagem desses prazos.

Porque essas leis ordinárias referidas determinam que dever ser aplicada a Lei nº 5.645/1970, “no que couber”, até a edição do necessário regulamento, resta saber se o termo inicial para o interstício é o momento no qual o servidor inicia o efetivo exercício da função pública (marco lógico racional em se tratando prestação do serviço público), ou se há outro momento fixado no ordenamento.

A Lei nº 5.645/1970 não previu o termo inicial para a contagem dos prazos visando à progressão funcional, sobre o que o art. 10 e o art. 19 do Decreto nº 84.669/1980 inovaram fixando que o interstício deveria ser contado a partir de janeiro e julho:  

Art. 10 - O interstício decorrente da primeira avaliação, a ser realizada nos termos deste Decreto, será contado a partir de 1º de julho de 1980.

§ 1º - Nos casos de progressão funcional, o interstício será contado a partir do primeiro dia dos meses de janeiro e julho.

§ 2º - Nos casos de nomeação, admissão, redistribuição, ascensão funcional ou, ainda, de transferência de funcionário ou movimentação de empregado, realizadas a pedido, o interstício será contado a partir do primeiro dia do mês de julho após a entrada em exercício.

(...)

Art. 19 - Os atos de efetivação da progressão funcional observado o cumprimento dos correspondentes interstícios, deverão ser publicados até o último dia de julho e de janeiro, vigorando seus efeitos a partir, respectivamente, de setembro e março.

Por certo a função regulamentar pode inovar no sistema jurídico desde que não invada os temas confiados à reserva absoluta lei, ou não contrarie as determinações do legislador ordinário em matérias sujeitas à reserva relativa de lei (nas quais a lei tem precedência em relação ao regulamento). Mas, sobretudo, os atos normativos primários (leis) e secundários (regulamentos) não podem desafiar os primados do sistema constitucional, dentre os quais está a igualdade (afirmada como elemento essencial do Estado de Direito e dos direitos fundamentais).

Conferindo interpretação conforme a Constituição ao art. 6º e ao art. 7º, ambos da Lei nº 5.645/1970 (notadamente em vista do primado da igualdade), o art. 10 e o art. 19 do Decreto nº 84.669/1980 são manifestamente ilegais quando determinam que o termo inicial do interstício sejam janeiro e julho, porque trata de modo desigual todos os servidores que ingressarem em meses distintos desses referidos nesse ato regulamentar. Está claro que o servidor que inicia efetivo serviço público em meses diversos de janeiro e julho será prejudicado em comparação àqueles que justamente iniciaram o serviço público justamente nesses mesmos meses, tornando o interstício desigual para servidores que atuam no mesmo ente estatal. Porque a progressão funcional depende do efetivo serviço público pelo prazo integral previsto na legislação de regência (vale dizer, afastamentos e equivalentes não podem ser considerados para esse fim), por certo o termo inicial somente pode ser o início do exercício da função pública, e não os meses de janeiro e julho, sob pena de indevida ampliação do período de tempo previsto na lei ordinária e também de violação da igualdade. 

As necessidades de fixação de uma data-base para os efeitos financeiros da progressão funcional para dar previsibilidade no gasto público (sob o pretexto de uniformizar datas de progressão dentro do mesmo órgão, ensejando a racionalidade administrativa) não são motivos juridicamente consistentes para a violação da igualdade, primados do sistema constitucional (nesta e em ordens jurídicas pretéritas).

Note-se que o art. 7º, §1º Lei nº 10.855/2004 (agora art. 7º, §1º, I, “a”, na redação dada pela Lei nº 11.501/2007 e pela Lei nº 13.324/2016), e demais aplicáveis, mencionam expressamente que o termo inicial do interstício para a progressão funcional é o “efetivo exercício” da função pública. Ao dispor de tal forma, o Decreto nº 84.669/1980 violou a isonomia obrigatoriamente a ser observada entre todos os servidores, pois a depender de sua data de ingresso no serviço público, para alguns, meses trabalhados seriam desconsiderados, ao passo que para outros eles seriam contados.

No âmbito da Turma Nacional de Uniformização já foi proferido entendimento nesse sentido:

PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. TEMA 206. DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. PROGRESSÃO FUNCIONAL. EFEITOS FINANCEIROS. TERMO INICIAL. ARTIGOS 10 E 19 DO DECRETO 84.669/80. ILEGALIDADE. DATA DA ENTRADA EM EFETIVO EXERCÍCIO NA CARREIRA. INCIDENTE DA UNIÃO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. 1. Os artigos 10 e 19 do Decreto 84.669/80 estabelecem a seguinte dinâmica para a progressão funcional e sua produção de efeitos financeiros:  (a) o interstício para a progressão funcional tem o termo inicial no primeiro dia de janeiro ou julho; (b) o ato de efetivação da progressão deve ser publicado até o último dia de janeiro ou julho; (c) os efeitos financeiros da progressão vigoram a partir de março ou setembro. 2. Os argumentos utilizados nas discussões sobre a validade dos critérios de contagem do termo inicial dos interstícios são aproveitados, também, no debate sobre os efeitos financeiros da progressão. Os temas estão intrinsecamente relacionados, motivo pelo qual o debate sobre os efeitos financeiros abrange a problemática do interstício. 3. A jurisprudência da TNU afirma que o marco inicial para a contagem dos interstícios das progressões funcionais deve ser fixado na data da entrada em efetivo exercício nas carreiras (temas 189 e 190). 4. O critério estabelecido pelos artigos 10 e 19 do Decreto 84.669/80 é ilegal, pois além de ofender a isonomia, acarreta o descarte de tempo de serviço, elemento que, por determinação legal, é um dos parâmetros da progressão. 5. Tese: em razão da ilegalidade dos artigos 10 e 19, do Decreto nº 84.669/80, o termo inicial dos efeitos financeiros das progressões funcionais de servidores pertencentes a carreiras abrangidas pelo referido regulamento deve ser fixado com base na data da entrada em efetivo exercício na carreira, tanto para fins de contagem dos interstícios, quanto para o início de pagamento do novo patamar remuneratório. (TNU, Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei, Processo nº 5012743-46.2017.4.04.7102, Relator Juiz Federal Fábio de Souza Silva, DJ 06.11.2019)

Reconheço que o E. STJ tem entendimento consolidado no sentido de que, para a carreira de polícia federal, a contagem de interstícios para progressão é feita em datas fixas, entendimento do qual guardo reservas pelo mesmo fundamento da igualdade acima apontada. Contudo, conforme já esclarecido pela própria Corte Superior, a carreira de policial federal possui lei e decreto específicos (Lei nº 9.266/1996 e Decreto nº 7.014/2009) estabelecendo que os efeitos financeiros das progressões se dão a partir de março do ano subsequente ao das últimas avaliações, razão pela qual, para essa carreira, há especial previsão já feita em lei e, portanto, não se verifica desbordamento dos limites pela regulamentação inferior feita pelo decreto. Nesse sentido (grifei):

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI. PROMOÇÃO E PROGRESSÃO DE AUDITOR FISCAL DO TRABALHO. ARESTO PARADIGMA. CARREIRA DA POLÍCIA FEDERAL. AUSÊNCIA DE SIMILITUDE FÁTICA. INVIABILIDADE.

I - Trata-se de pedido de uniformização de interpretação de lei em face de acórdão da 5ª Turma Recursal dos Juizados Especiais Federais, da Seção Judiciária do Estado do Rio Grande do Sul, que manteve a sentença que julgou procedente o pedido inicial, para declarar como marco inicial para contagem dos interstícios de progressão e promoção funcionais do autor a data de seu ingresso no respectivo órgão.

II - A Turma Nacional de Uniformização decidiu por negar provimento ao incidente de uniformização interposto pela União, nos termos do voto do Juiz Relator, firmando a tese no sentido da ilegalidade dos arts. 10 e 19 do Decreto n. 84.669/80. Nesta Corte, não se conheceu do pedido de uniformização de interpretação de lei.

III - A Lei n. 12.153/2009 prevê a uniformização de interpretação de lei para os Juizados Especiais da Fazenda Pública, no âmbito dos Estados, Distrito Federal e Municípios, nos arts. 18 e 19 do referido diploma legal. De outro giro, a Lei n. 10.259/2001 também previu a utilização do instrumento de uniformização de interpretação de Lei Federal nos juizados especiais federais direcionado ao Superior Tribunal de Justiça. Por sua vez, o Regimento Interno do Superior Tribunal de Justiça também dispõe sobre o presente pedido, em seu art. 67.

IV - Da legislação acima transcrita, decorre que o pedido de uniformização de interpretação de lei somente é cognoscível quando a decisão hostilizada versar sobre questão de direito material, nas seguintes hipóteses: a) divergência entre turmas recursais dos Juizados Especiais da Fazenda Pública no âmbito dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, de diferentes estados da Federação, acerca da interpretação de Lei Federal; b) quando a decisão proferida por turma recursal dos Juizados Especiais da Fazenda Pública contrarie súmula do Superior Tribunal de Justiça;

c) contrariedade à decisão da Turma Nacional de Uniformização no âmbito da Justiça Federal que contrarie súmula ou jurisprudência dominante no Superior Tribunal de Justiça; d) quando a decisão proferida pelas Turmas de Uniformização dos Juizados Especiais da Fazenda Pública contrariar súmula do Superior Tribunal de Justiça.

V - No caso em comento, a requerente aponta divergência entre decisão proferida pela Turma Nacional de Uniformização de Jurisprudência dos Juizados Especiais Federais - TNU e a jurisprudência consolidada no Superior Tribunal de Justiça, em relação ao marco inicial para contagem dos interstícios das progressões e promoções funcionais dos servidores da carreira de Auditores Fiscais do Trabalho.

VI - Os arestos paradigmas desta Corte, trazidos aos autos pela requerente como supostamente contrariados, todavia, versam sobre a carreira de policial federal, carreira esta que possui decreto específico, demonstrando situações distintas.

VII - A posição do STJ em relação às carreiras da polícia federal, considerando a existência do Decreto n. 7.014/2009 - que estabelece regras para a carreira da polícia federal - não se aplica ao caso em tela, o qual possui decreto específico disciplinando o instituto da progressão da carreira de Auditores Fiscais do Trabalho, qual seja, o Decreto n. 84.669/80.

VIII - Observa-se, portanto, ausência de similitude fática entre a situação dos autos e o paradigma trazido pela União. Inviável, assim, o presente incidente.

IX - Agravo interno improvido.

(AgInt no PUIL 1.669/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 01/09/2020, DJe 03/09/2020)

Nesse sentido, deve-se reconhecer que o termo inicial do interstício para a progressão funcional é a data de início do efetivo exercício pelo servidor público.

Com relação à alegação feita em recurso adesivo quanto à condenação em honorários advocatícios, assiste razão à parte-autora. Nos termos do art. 86, parágrafo único, se um litigante sucumbir em parte mínima do pedido, o outro responderá, por inteiro, pelas despesas e pelos honorários, o que se aplica ao caso dos autos, em que houve falta de interesse superveniente apenas a partir de 2017. No mesmo sentido, tendo a demanda valor certo e determinado, de rigor a aplicação dos percentuais determinados legalmente.

Por fim, anoto que eventuais outros argumentos trazidos nos autos ficam superados e não são suficientes para modificar a conclusão baseada nos fundamentos ora expostos.

Diante do exposto, DOU PARCIAL PROVIMENTO à apelação do INSS, reconhecendo a falta de interesse de agir superveniente após 01/01/2017, consignando que o direito à progressão funcional com interstícios de 12 meses tem como como marco inicial o ingresso e efetivo exercício no cargo público e estabelecendo o dia 31/12/2016 como marco final da condenação imposta à apelante, nos termos da fundamentação supra; e DOU PROVIMENTO à apelação da parte-autora, para alterar a sentença no que se refere o ônus sucumbencial, e, nos termos do art. 85 do CPC, condeno a parte-ré ao pagamento da verba honorária, fixada mediante aplicação do percentual mínimo das faixas previstas sobre o montante que for apurado na fase de cumprimento de sentença (correspondente ao proveito econômico tratado nos autos). Custas e demais ônus processuais têm os mesmos parâmetros.

É como voto.