V O T O

O Senhor Desembargador Federal Toru Yamamoto:

A Lei Federal n.º 12.715/2012 autoriza a destruição ou a devolução à origem de embalagens em desconformidade às normas sanitárias:

“Art. 46. O importador de mercadoria estrangeira cuja importação não seja autorizada por órgão anuente com fundamento na legislação relativa a saúde, metrologia, segurança pública, proteção ao meio ambiente, controles sanitários, fitossanitários e zoossanitários fica obrigado a devolver a mercadoria ao exterior, no prazo de até 30 (trinta) dias da ciência da não autorização. (Redação dada pela Lei nº 13.097, de 2015)

(...)

§ 3º As embalagens e as unidades de suporte ou de acondicionamento para transporte que se enquadrem na tipificação de não autorização de importação prevista no caput estão sujeitas à devolução ou à destruição de que trata este artigo, estejam ou não acompanhando mercadorias e independentemente da situação e do tratamento dispensado a essas mercadorias. (Redação dada pela Lei nº 13.097, de 2015)

§ 4º A obrigação de devolver ou de destruir será do transportador internacional na hipótese de mercadoria acobertada por conhecimento de carga à ordem, consignada a pessoa inexistente ou a pessoa com domicílio desconhecido ou não encontrado no País. (Redação dada pela Lei nº 13.097, de 2015)”

No âmbito regulamentar administrativo, a Instrução Normativa MAPA nº 32/2015:

“Art. 25. As embalagens e suportes de madeira em bruto que acondicionem mercadoria de qualquer natureza, oriundos dos países que internalizaram a NIMF 15, devem estar tratados e identificados com a respectiva marca IPPC. Parágrafo único. A marca IPPC a que se refere o caput pode ser substituída pelo Certificado Fitossanitário ou pelo Certificado de Tratamento chancelado pela Organização Nacional de Proteção Fitossanitária - ONPF do país de origem, constando um dos tratamentos fitossanitários reconhecidos pela NIMF 15.

(...)

Art. 33. A mercadoria acondicionada em embalagens e suportes de madeira que apresentam não-conformidade disposta nos incisos III, IV ou V, do art. 31, desde que não associadas à presença de praga quarentenária viva ou sinais de infestação ativa de pragas, pode ter sua importação autorizada se a embalagem ou suporte de madeira puderem ser dissociados da mercadoria e devolvidos ao exterior.

Art. 34. O importador fica obrigado, imediatamente após a ciência de que não será autorizada a importação, a:

I - devolver ao exterior a mercadoria e suas respectivas embalagens e suportes de madeira, conforme o art. 32 desta Instrução Normativa; e

II - devolver ao exterior as embalagens e suportes de madeira, conforme o art. 33 desta Instrução Normativa.

Parágrafo único. A autorização de importação de mercadoria, com fundamento na legislação vigente e em atendimento a controle fitossanitário, conforme o inciso II deste artigo, está condicionada à comprovação, pelo importador ou pelo responsável pela mercadoria, do cumprimento da medida fitossanitária relativa à embalagem ou suporte de madeira que a acondiciona.

Art. 35. É proibida a descarga e permanência no País, de madeiras de estiva, suportes, apeação, lastros, escoras, blocos, calços, madeiras de arrumação, madeiras de aperto ou de separação, cantoneiras, bobinas, carretéis e sarrafos, de madeira em bruto, que apresentam não-conformidade conforme disposto no art. 31 desta Instrução Normativa.”

No caso concreto, parte da mercadoria importada foi acondicionada em “pallets” sem o carimbo de confirmação do tratamento fitossanitário.

Em consequência, foi determinada a dissociação e a devolução da madeira em desconformidade ao exterior/origem (termo de ocorrência 343/2019/TOM/VIGI-SNT - ID 137850251).

A impetrante argumenta com a possibilidade de solução alternativa menos custosa, qual seja, a destruição/incineração das embalagens vazias, nos termos do artigo 46, § 3º, da Lei Federal nº. 12.715/12.

De outro lado, a autoridade impetrada sintetizou (ID 137850273):

“13. A IMPETRANTE não contesta que de fato foram verificadas em ato de fiscalização, a utilização de pallets de madeira bruta sem a marca IPPC, fato que constitui não conformidade prevista nos Arts. 25 e 31, inc III, da IN 32/2015.

14. Destaca-se que a ausência da marca IPPC implica na ausência de comprovação de efetivo tratamento fitossanitário na origem, fato que, em si, faz com que o material desconforme represente risco fitossanitário, uma vez que existe a possibilidade da presença de pragas cujos sintomas não se manifestam macroscopicamente e que, portanto, não são passíveis de detecção por meio da inspeção física.

15. Além da ausência da marca IPPC, não foram apresentados Certificados de Tratamento da madeira chancelados pela Organização Nacional de Proteção Fitossanitária (ONPF) ou Certificado Fitossanitário emitido pela ONPF, que seriam os outros meios previstos pela IN 32/15 para se comprovar o obrigatório tratamento fitossanitário na origem.

16. Desta maneira, para o caso concreto, nos parece sedimentado e incontroverso o risco fitossanitário devido ausência de marca IPPC ou de Certificação Fitossanitária, bem como o enquadramento do fato em não-conformidade.

17. Após a constatação da não-conformidade, o Auditor Fiscal Federal Agropecuário (AFFA), emitiu o Termo de Ocorrência Nº 434/2019/TOM/VIGI-SNT, lavrado em 31/10/2019, assinalando a não-conformidade e prescrevendo a devolução do material não-conforme, como assim determina a legislação em vigor. Importante ressaltar que faculta-se ao importador promover a dissociação da mercadoria e material não conforme para fins de desembaraço aduaneiro dos bens importados.

(...)

23. Observa-se que embalagens ou suportes de madeira cuja internalização não seja autorizada, ficam sujeitas a aplicação do Art. 46 da Lei 12.715/2012, com redação dada pela Lei 13.097/2015.

24. Embora esteja prevista a possibilidade de destruição de embalagens e suportes de madeira na Lei, a norma específica, no caso a IN MAPA Nº 32/2015, seja por razões de ordem técnica ou mesmo ambiental, não regulamentou critérios para aplicação da medida de destruição, tampouco os procedimentos cabíveis, que se iniciariam com segregação do material, armazenamento no recinto alfandegado, transporte do material de risco até a área específica, eventual armazenamento temporário na empresa incineradora e culminariam sua efetiva incineração ou outro método de destruição. Este procedimento não está devidamente regulamentado. No âmbito do Porto de Santos, também desconhecemos a existência de equipes de trabalho e incineradores ou equipamento similar instalados em área primária, que permitissem executar tais procedimentos de maneira adequada sob os aspectos fitossanitário, ambiental e de segurança do trabalhador.

25. Além das limitações de ordem técnica, entendemos que a decisão do Auditor Fiscal Federal Agropecuário, enquanto servidor do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, exceto em caso de manifesta ilegalidade, é vinculada pelo princípio da hierarquia à determinação do dirigente máximo do órgão, que no presente caso é representada pela IN 32/15. Assim, não é possível determinação de medida fitossanitária diversa da devolução, entretanto, ainda que houvesse regulamentação sobre a destruição prevista no § 3º acima exposto, a conversão da medida de devolução para destruição deveria observar, por analogia, ao previsto no § 2º do mesmo artigo. Ou seja, a destruição deveria ser determinada apenas quando julgada necessária.

26. Apenas como referência, a devolução de embalagens de madeira com detecção de não conformidades, é medida fitossanitária aplicada por outros países no comércio internacional. Os Estados Unidos, por exemplo, realiza este procedimento há muitos anos. Não raro, este Serviço recebe embalagens e suportes de madeira brasileiros sob devolução daquele país.

27. Embora o senso comum possa equivocadamente conceber o processo de incineração como algo simples e trivial, na prática não é bem assim. A Lei Municipal de Santos Nº 3438 de 24/07/2018 estabelece:

"Art. 10. O Município assegurará em seu orçamento anual, percentuais da receita destinados a: (...) CCXXI - Investir em fontes sustentáveis de energia e destinação de resíduos, proibindo a utilização de incineradores para o processo de destinação dos resíduos sólidos urbanos no município de Santos;" (grifo nosso) 28. Verifica-se, portanto, que o município de Santos/SP, local atual de depósito da carga, proíbe a instalação de incinerador na abrangência de seu território.”

A decisão administrativa é presumivelmente legítima. A ordem de devolução à origem tem previsão legal.

A impetrante não afastou, com argumentos consistentes, a presunção de legitimidade.

Há dúvida razoável quanto aos riscos fitossanitários de permanência dos “pallets” no País, em especial pela ausência de regulamentação quanto ao pretendido procedimento de incineração.

Nessa linha, o ato não viola o princípio da razoabilidade.

Acolhido o pleito recursal, fica prejudicada a análise da preliminar de nulidade, por ausência de intimação.

No mandado de segurança não são devidos honorários advocatícios (artigo 25, da Lei Federal nº. 12.016/09).

Por tais fundamentos, dou provimento à apelação e à remessa necessária.

É o voto.