V O T O

Trata-se de remessa necessária e de recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal em face da r. sentença que indeferiu a petição inicial e declarou extinto o processo, sem resolução do mérito, por falta de interesse processual, nos termos do artigo 485, I e VI, do Código de Processo Civil.

Inicialmente, cabe mencionar que o artigo 129, inciso III, da Constituição Federal dispõe que é função institucional do Ministério Público promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

A Carta Maior Maior não esgotou as funções institucionais do "parquet", pois determina, no artigo 129, inciso IX, que cumpre ao Ministério Público exercer outras funções que lhe forem conferidas, desde que compatíveis com a sua finalidade.

Por seu turno, a Lei Complementar n. 75/93, que dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União, prevê que:

Art. 5º São funções institucionais do Ministério Público da União:

I - a defesa da ordem jurídica, do regime democrático, dos interesses sociais e dos interesses individuais indisponíveis, considerados, dentre outros, os seguintes fundamentos e princípios:

(...)

III - a defesa dos seguintes bens e interesses :

(...)

VI - exercer outras funções previstas na Constituição Federal e na lei.

 

Art. 6° Compete ao Ministério Público da União:

(...)

VII - promover o inquérito civil e a ação civil pública para:

a) a proteção dos direitos constitucionais;

(...)

c) a proteção dos interesses individuais indisponíveis, difusos e coletivos, relativos às comunidades indígenas, à família, à criança, ao adolescente, aos idosos, às minorias étnicas e ao consumidor:

d) outros interesses individuais indisponíveis, homogêneos, sociais , difusos e coletivos:

(...)

XIV - promover outras ações necessárias ao exercício de suas funções institucionais, em defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.

Vale mencionar que a jurisprudência dos Tribunais Superiores é pacífica no sentido de que o Ministério Público possui legitimação para defender interesses indisponíveis:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROTEÇÃO DAS PESSOAS COM DEFICIÊNCIA FÍSICA, MENTAL OU SENSORIAL. SUJEITOS HIPERVULNERÁVEIS. FORNECIMENTO DE PRÓTESE AUDITIVA. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDADE ATIVA "AD CAUSAM". LEI 7.347/85 E LEI 7.853/89.

(...)

8. Por força da norma de extensão ("outros interesses difusos e coletivos", consoante o art. 129, III, da Constituição de 1988; "qualquer outro interesse difuso ou coletivo", nos termos do art. 110 do Código de Defesa do Consumidor; e "outros interesses difusos, coletivos e individuais indisponíveis e homogêneos", na fórmula do art. 25, IV, alínea "a", da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público), cabe ao Judiciário, para fins de legitimação ad causam na Ação Civil Pública, incorporar ao rol legal em numerus apertus, importa lembrar novos direitos e interesses , em processo de atualização permanente da legislação.

9. A tutela dos interesses e direitos dos hipervulneráveis é de inafastável e evidente conteúdo social, mesmo quando a Ação Civil Pública, no seu resultado imediato, aparenta amparar uma única pessoa apenas. É que, nesses casos, a ação é pública, não por referência à quantidade dos sujeitos afetados ou beneficiados, em linha direta, pela providência judicial (= critério quantitativo dos beneficiários imediatos), mas em decorrência da própria natureza da relação jurídica-base de inclusão social imperativa. Tal perspectiva que se apóia no pacto jurídico-político da sociedade, apreendido em sua globalidade e nos bens e valores ético-políticos que o abrigam e o legitimam realça a necessidade e a indeclinabilidade de proteção jurídica especial a toda uma categoria de indivíduos (= critério qualitativo dos beneficiários diretos), acomodando um feixe de obrigações vocalizadas como jus cogens.

(...)

13. O Ministério Público possui legitimidade para defesa dos direitos individuais indisponíveis, mesmo quando a ação vise à tutela de pessoa individualmente considerada. Precedentes do STJ. 14. Deve-se, concluir, por conseguinte, pela legitimidade do Ministério Público para ajuizar, na hipótese dos autos, Ação Civil Pública com o intuito de garantir fornecimento de prótese auditiva a portador de deficiência. 15. Recurso Especial não provido. (REsp 931.513/RS, Rel. Ministro CARLOS FERNANDO MATHIAS (JUIZ FEDERAL CONVOCADO DO TRF 1ª REGIÃO), Rel. p/ Acórdão Ministro HERMAN BENJAMIN, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 25/11/2009, DJe 27/09/2010) (Destacamos)

A natureza dos interesses e direitos pleiteados, a qualidade especial e a dispersão dos sujeitos lesados, bem como a conveniência de se evitar o ajuizamento de inúmeras ações individuais, demonstram a relevância social do direito discutido no caso em tela.

De acordo com o Inquérito Civil Público n. 1.21.002.000268, o Ministério Público Federal constatou que, a partir do ano de 2016, a empresa prestadora de transporte coletivo, ora apelada, passou a oferecer o serviço executivo no trecho Três Lagoas/MS para São Paulo/SP de segunda a sexta-feira e aos domingos, sendo o serviço convencional somente aos sábados.

A Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT informou que o trecho Três Lagoas – São Paulo, nos anos de 2014 e 2015, era operado por meio do prefixo 08-0448-00 (convencional). Já de 2016 em diante, sob a égide do novo regime de autorização, regulado por meio da Resolução n. 4.770/2015, a empresa passou a operar o trecho por meio dos prefixos 190027-00 (convencional) e 19-0027-61 (executivo).

Sustenta o “parquet” que a empresa prestadora de transporte coletivo oferece a gratuidade legal somente no serviço convencional, operado apenas uma vez por semana, restringindo indevidamente a oferta das gratuidades e dos benefícios tarifários aos idosos, deficientes e jovens usuários do sistema de transporte coletivo interestadual.

Convém mencionar que o artigo 230 da Constituição Federal prevê o amparo às pessoas idosas, assegurando sua participação na comunidade, defendendo sua dignidade e bem-estar e garantindo-lhes o direito à vida, bem como garante aos maiores de sessenta e cinco anos a gratuidade dos transportes coletivos urbanos.

Por sua vez, o artigo 40 da Lei n. 10.741/2003 (Estatuto do Idoso) determina a obrigatoriedade do fornecimento de desconto em passagens do sistema de transporte coletivo interestadual:

Art. 40. No sistema de transporte coletivo interestadual observar-se-á, nos termos da legislação específica:       

        I – a reserva de 2 (duas) vagas gratuitas por veículo para idosos com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos;

        II – desconto de 50% (cinqüenta por cento), no mínimo, no valor das passagens, para os idosos que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos.

A Lei n. 10.741/2003, em cumprimento ao comando constitucional inserto no art. 230 da Constituição da República, concedeu os benefícios da reserva de 2 (duas) vagas gratuitas, por veículo, para idosos com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos, bem como do desconto de 50% (cinquenta por cento), no mínimo, no valor das passagens, para os idosos que excederem as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos, no sistema de transporte coletivo interestadual.

Posteriormente, foi editado o Decreto n. 9.921 de 2019, o qual consolidou os atos normativos editados pelo Poder Executivo federal que dispõem sobre a temática da pessoa idosa, nos seguintes termos:

Art. 34.  Este Capítulo dispõe sobre o acesso preferencial ao transporte coletivo pela pessoa idosa, no sistema de transporte coletivo interestadual nos modais rodoviário, ferroviário e aquaviário.

Parágrafo único.  Para fins do disposto neste Capítulo, compete à Agência Nacional de Transportes Terrestres e à Agência Nacional de Transportes Aquaviários, no âmbito de suas competências, editar as normas complementares para dispor sobre o detalhamento das medidas necessárias para conceder o acesso preferencial ao transporte coletivo pela pessoa idosa.

 

Art. 35.  No sistema de transporte coletivo interestadual serão observados, em conformidade com o disposto neste Capítulo e no art. 40 da Lei nº 10.741, de 2003 - Estatuto do Idoso :

I - a reserva de duas vagas gratuitas por veículo para pessoa idosa com renda igual ou inferior a dois salários-mínimos; e

II - o desconto de cinquenta por cento, no mínimo, no valor das passagens, para a pessoa idosa que exceder as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a dois salários-mínimos.

Parágrafo único.  Caberá aos órgãos competentes definir os mecanismos e os critérios para o exercício dos direitos previstos nos incisos I e II do caput .

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça leciona que o constituinte teve especial atenção ao transporte dos idosos, considerando tratar-se não só de um direito, mas de verdadeira garantia, que tem por escopo, além de facilitar o dever de amparo ao idoso, assegurar sua participação na comunidade, bem-estar e dignidade, conforme o disposto nos arts. 229 e 230 da Constituição Federal.

Vale trazer à baila o seguinte precedente:

ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IDOSO. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL. VAGAS GRATUITAS. ISENÇÃO TARIFÁRIA. DECRETO REGULAMENTAR EIVADO DE ILEGALIDADE. INDEVIDA INOVAÇÃO NO PLANO LEGISLATIVO. EXCESSO NA REGULAMENTAÇÃO. RECURSOS ESPECIAIS AOS QUAIS SE NEGA PROVIMENTO.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal objetivando declarar a nulidade do parágrafo único do art. 8o. do Decreto 5.943/2006, bem como do parágrafo único do art. 6o. da Resolução 1.692 da ANTT, de forma a garantir a gratuidade do transporte interestadual conferida ao idoso, nos termos do art. 40, I da Lei 10.471/2003.

2. A controvérsia apresentada pelos recorrentes cinge-se em saber se o direito do idoso a duas vagas gratuitas, no transporte interestadual, compreende, além do valor das passagens, as tarifas de pedágio e de utilização dos terminais rodoviários. Vale dizer, se a gratuidade abrange tais valores, o disposto no Decreto 5.943/2006 e na Resolução 1.692 da ANTT estão eivados de nulidade, por extrapolar o Poder Regulamentar.

3. A gratuidade do transporte, ao idoso, vale lembrar, não foi estabelecida somente pela Lei 10.741/2003; encontra, antes disso, suporte constitucional. Nota-se, nesse particular, que o constituinte teve especial atenção ao transporte dos idosos, considerando tratar-se não só de um direito, mas de verdadeira garantia, que tem por escopo, além de facilitar o dever de amparo ao idoso, assegurar sua participação na comunidade, bem-estar e dignidade, conforme o disposto nos arts. 229 e 230 da Constituição Federal.

4. Ao reservar 2 vagas gratuitas por veículo para idosos com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos, o Estatuto do Idoso não estabeleceu qualquer condicionante além do critério de renda a ser observado. Desse modo, considerando os fins sociais a que se dirige a norma, o dever de amparo ao idoso, a necessidade de assegurar sua participação na comunidade, seu bem-estar e dignidade, bem como a inviolabilidade da integridade psíquica e moral (art. 10, § 2o. da Lei 10.741/2003), a gratuidade do transporte interestadual prevista no art. 40, I do Estatuto do Idoso, resulta na dispensa de pagamento das tarifas de pedágio e de utilização dos terminais.

5. Com efeito, o Decreto 5.943/2006, fulcrado no art. 84, IV da CF/1988, a pretexto de regulamentar o disposto do art. 40 do Estatuto do Idoso, exorbita o poder regulamentar, apontando ressalvas/condicionantes não previstas na legislação, sendo, portanto, nulo o parágrafo único do art. 8o. do mencionado Decreto.

6. Ressalte-se, por fim, que não tem lugar a almejada interpretação do inciso I do art. 40, com a previsão do respectivo inciso II, que garante o desconto, de forma expressa, no valor da passagem. A reserva de 2 (duas) vagas gratuitas por veículo para idosos com renda igual ou inferior a 2 (dois) salários-mínimos, conforme já consignado, não se limita ao valor das passagens, abrangendo eventuais custos relacionados diretamente com o transporte, onde se incluem as tarifas de pedágio e de utilização dos terminais. Desse modo, deve-se garantir ao idoso com reduzido poder aquisitivo (renda igual ou inferior a 2 salários-mínimos) a dispensa do pagamento de valor que importe em obstáculo ao transporte interestadual, de forma a conferir a completa efetividade à norma.

7. Recursos Especiais aos quais se nega provimento, em conformidade com o parecer do Ministério Público Federal.

(REsp 1543465/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 13/12/2018, DJe 04/02/2019) (Destacamos)

No mesmo sentido, o artigo 32 da Lei n. 12.852/2013 (Estatuto da Juventude) prevê a reserva de 2 (duas) vagas gratuitas por veículo para jovens de baixa renda, assim como a reserva de 2 (duas) vagas por veículo com desconto de 50% (cinquenta por cento), no mínimo, no valor das passagens, para os jovens de baixa renda, a serem utilizadas após esgotadas as 2 (duas) vagas gratuitas, “verbis”:

Art. 32. No sistema de transporte coletivo interestadual, observar-se-á, nos termos da legislação específica: 

I - a reserva de 2 (duas) vagas gratuitas por veículo para jovens de baixa renda;

II - a reserva de 2 (duas) vagas por veículo com desconto de 50% (cinquenta por cento), no mínimo, no valor das passagens, para os jovens de baixa renda, a serem utilizadas após esgotadas as vagas previstas no inciso I.

Parágrafo único. Os procedimentos e os critérios para o exercício dos direitos previstos nos incisos I e II serão definidos em regulamento.

Por sua vez, o artigo 244 da Constituição Federal determina que a lei deve dispor sobre a adaptação dos logradouros, dos edifícios de uso público e dos veículos de transporte coletivo, a fim de garantir acesso adequado às pessoas portadoras de deficiência.

Consoante o artigo 1º da Lei n. 8.899/1994, é concedido passe livre às pessoas portadoras de deficiência, comprovadamente carentes, no sistema de transporte coletivo interestadual.

Nesse panorama, a negativa da empresa apelada em conceder a gratuidade e os benefícios tarifários, nas demais linhas e horários do serviço de transporte interestadual de passageiros, representa efetiva restrição de direitos.

O objetivo da Carta Maior e da legislação em comento foi garantir a gratuidade e os benefícios tarifários aos idosos, deficientes e jovens de baixa renda, independentemente do dia da semana ou da categoria do veículo utilizado no transporte coletivo interestadual.

Cumpre salientar que foi efetuada diligência no Terminal Rodoviário de Três Lagoas/MS, por servidor do Ministério Público Federal, que relatou que o direito à gratuidade e ao desconto na passagem é previsto apenas nos veículos convencionais e que a empresa disponibiliza tal categoria somente aos sábados.  

Oportuno transcrever o relatório da diligência externa, elaborado pelo servidor do Ministério Público Federal (ID 145984495):

1. A empresa alega que o direito é previsto apenas nos carros convencionais e disponibiliza esses carros convencionais apenas nos sábados;

2. Nos outros dias da semana a empresa diz operar apenas com os carros executivos e que esses não dão direito a gratuidade.

3. A empresa negou-se a dar por escrito o motivo de recusa da emissão da passagem.

4. Que no sábado são destinadas 2 vagas para descontos de 50% e as outras 2 vagas gratuitas, mas que o estudante tem que pagar a taxa de embarque e os pedágios.

5. Para viajar é necessário fazer a reserva com antecedência e portar o aplicativo do ID Jovem e RG.

Verificou-se, ainda, na diligência no Terminal Rodoviário de Três Lagoas/MS que a empresa apelada utiliza ônibus com as mesmas características, tanto para prestar o serviço convencional como o executivo, não se observando nenhuma identificação na parte externa dos veículos que especifique a respeito do serviço convencional ou executivo (ID 145984494).

Noutro dizer, a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, na qualidade de agência reguladora, é dotada de competência administrativa para autorizar a exploração do serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiros e proceder à respectiva fiscalização, de acordo com a Lei n. 10.233/2001.

Segundo o artigo 26, VII e VIII, da Lei n. 10.233/2001, cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Rodoviário, fiscalizar diretamente, com o apoio de suas unidades regionais, ou por meio de convênios de cooperação, o cumprimento das condições de outorga de autorização e das cláusulas contratuais de permissão para prestação de serviços, bem como autorizar a prestação de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual.

Convém transcrever o artigo 26, VII e VIII, da Lei n. 10.233/2001:

Art. 26. Cabe à ANTT, como atribuições específicas pertinentes ao Transporte Rodoviário:

(...)

VII – fiscalizar diretamente, com o apoio de suas unidades regionais, ou por meio de convênios de cooperação, o cumprimento das condições de outorga de autorização e das cláusulas contratuais de permissão para prestação de serviços ou de concessão para exploração da infra-estrutura.

VIII - autorizar a prestação de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros. 

A esse respeito, oportuno transcrever as alegações do Ministério Público Federal (ID 145984494):

Daí por que também se espera a condenação da AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES – ANTT a fiscalizar a concessão, pela codemandada, em todas as linhas e horários do serviço de transporte interestadual de passageiros, dos benefícios tarifários garantidos pelo art. 40 do Estatuto do Idoso, artigo 32 do Estatuto da Juventude e artigo 1º da Lei do Passe Livre, independentemente da categoria do veículo utilizado.

(...)

A cada minuto em que a empresa demandada, com o consentimento da ANTT, continua restringindo a concessão dos benefícios tarifários apenas ao serviço convencional, mais e mais idosos, jovens e portadores de deficiência deixam de ter facilitado o seu acesso ao transporte coletivo interestadual de passageiros. Mais e mais idosos, jovens e portadores de deficiência têm restringido um direito que lhes foi assegurado pela lei. (Destacamos)

Comprova-se que a conduta da empresa apelada de limitar a gratuidade e os benefícios tarifários, apenas a um dia da semana e a uma categoria de veículo, viola a Constituição Federal, a Lei n. 8.899/1994, a Lei n 10.741/2003 e a Lei  n. 12.852/2013.

Por sua vez, cabe à Agência Nacional de Transportes Terrestres fiscalizar o cumprimento, por parte da empresa apelada, do artigo 40 da Lei n. 10.741/2003 (Estatuto do Idoso), do artigo 32 da Lei n. 12.852/2013 (Estatuto da Juventude) e do artigo 1º da Lei n. 8.899/1994 (Lei do Passe Livre).

Com efeito, cumpre dar parcial provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação do Ministério Público Federal para:

a) determinar à EMPRESAS REUNIDAS PAULISTA DE TRANSPORTES LTDA. que:

a.1) conceda, em todo transporte rodoviário que realizar tendo como origem e/ou destino município situado na área da circunscrição da Subseção Judiciária de Três Lagoas/MS (Municípios de Água Clara, Aparecida do Taboado, Bataguassu, Brasilândia, Cassilândia, Chapadão do Sul, Inocência, Paranaíba, Santa Rita do Pardo, Selvíria e Três Lagoas), os benefícios da gratuidade e do desconto tarifários previstos no art. 40 da Lei n. 10.741/03 (Estatuto do Idoso), art. 32 da Lei n. 12.852/2013 (Estatuto da Juventude) e art. 1º da Lei n. 8.899/1994 (Lei do Passe Livre) a todos os idosos, jovens e portadores de deficiência de baixa renda, que atendam aos critérios estabelecidos nas respectivas legislações, independentemente da categoria do veículo utilizado na prestação do serviço;

a.2) no prazo de 30 (trinta) dias, informe em sua página na internet (www.  reunidaspaulista.com.br), na página inicial e nas subpáginas, preferencialmente na parte superior, de tamanho não inferior a 10 cm de largura por 3 cm de altura, que, em virtude de decisão proferida nesta ação civil pública, os benefícios tarifários previstos no art. 40 da Lei n. 10.741/03 (Estatuto do Idoso), art. 32 da Lei n. 12.852/2013 (Estatuto da Juventude) e art. 1º da Lei n. 8.899/1994 (Lei do Passe Livre) serão concedidos em todas as categorias de ônibus;

a.3) no prazo de 30 (trinta) dias, fixe em todos os seus guichês de atendimento localizados nos municípios situados na área da circunscrição da Subseção Judiciária de Três Lagoas/MS (Municípios de Água Clara, Aparecida do Taboado, Bataguassu, Brasilândia, Cassilândia, Chapadão do Sul, Inocência, Paranaíba, Santa Rita do Pardo, Selvíria e Três Lagoas), em local de fácil visualização, comunicado, em fonte de tamanho não inferior a 40, informando que, em virtude de decisão proferida nesta ação civil pública, os benefícios tarifários previstos no art. 40 da Lei n. 10.741/03 (Estatuto do Idoso), art. 32 da Lei n. 12.852/2013 (Estatuto da Juventude) e art. 1º da Lei n. 8.899/1994 (Lei do Passe Livre) serão concedidos em todas as categorias de ônibus;

b) determinar à AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES – ANTT que, mensalmente, fiscalize o cumprimento das medidas determinadas nos subitens “a.1” e “a.3”;

 c) a cominação de multa, em desfavor da empresa requerida, no valor de R$ 1.000,00 (mil reais) por dia de descumprimento das determinações voltadas à divulgação da decisão proferida nesta ação civil pública; e da ANTT, naquele mesmo valor, por dia de descumprimento da obrigação a ela imposta, montantes esses a serem revertidos ao Fundo previsto no artigo 13 da Lei n. 7.347/85;

d) a cominação de multa, em desfavor da empresa requerida, no valor de R$ 500,00 (quinhentos reais) por viagem em que deixem de ser assegurados os benefícios tarifários previstos no art. 40 da Lei n. 10.741/03 (Estatuto do Idoso), art. 32 da Lei n. 12.852/2013 (Estatuto da Juventude) e art. 1º da Lei n. 8.899/1994 (Lei do Passe Livre), a ser revertido ao Fundo previsto no artigo 13 da Lei n. 7.347/85.

II. DOS HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS E DAS CUSTAS PROCESSUAIS

Deve-se excluir da condenação o pagamento de honorários advocatícios, em face da vedação constitucional prevista no artigo 128, §5°, II, "a", da Lei Maior, que obsta o recebimento de tal verba pelo "parquet".

Em homenagem ao princípio da simetria, não pode haver condenação em honorários advocatícios, pois autores de ações civis públicas, com exceção da hipótese de má-fé comprovada, não são condenados ao pagamento dessa verba, nos termos do artigo 18 da Lei n. 7.347/85.

Por outro lado, cumpre condenar a parte apelada ao pagamento das custas processuais, pois o Superior Tribunal de Justiça determina que o benefício processual da isenção do pagamento das custas, constante do art. 18 da Lei n. 7.347/85, é restrito à parte autora da ação civil pública. 

III. DO DISPOSITIVO

Ante todo o exposto, dou parcial provimento à remessa necessária e ao recurso de apelação do Ministério Público Federal para condenar as apeladas EMPRESAS REUNIDAS PAULISTA DE TRANSPORTES LTDA. e AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES – ANTT, nos termos do voto.

É o voto.