E M E N T A

PROCESSUAL CIVIL. DIREITO ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. FINANCIAMENTO À EXPORTAÇÃO DE BENS E SERVIÇOS. LINHA DE CRÉDITO DO BNDES. NULIDADE DE SENTENÇA. RUPTURA COM A CAUSA DE PEDIR E O PEDIDO. DESCABIMENTO. AUSÊNCIA DE PUBLICIDADE E DE REFERENDO PARLAMENTAR DE ATOS INTERNACIONAIS AUTORIZADORES DAS OPERAÇÕES DE CRÉDITO. VIOLAÇÃO A PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL E AO RITO DE APROVAÇÃO DE TRATADOS. INEXISTÊNCIA. FINANCIAMENTOS BASEADOS EM ATOS INTERNACIONAIS REFERENDADOS E NO EXERCÍCIO DE ATIVIDADE FINALÍSTICA DO BNDES. ATO LESIVO AUSENTE. REMESSA OFICIAL E APELAÇÃO DESPROVIDAS.

I. A sentença proferida não apresenta nulidade, decorrente de ruptura com a causa de pedir e o pedido da ação popular.

II. Os autores pretendem a anulação de contratos de financiamento do BNDES celebrados com Estados estrangeiros pela linha de crédito “Exim Pós-embarque”, sob o fundamento de que os atos internacionais que os teriam autorizado não foram publicados, nem referendados pelo Congresso Nacional, em violação ao princípio constitucional da publicidade e ao rito de aprovação de tratados internacionais. Em análise da petição inicial, verifica-se que a causa de pedir corresponde ao descumprimento dos requisitos da espécie normativa (tratado internacional) e o pedido, à anulação dos atos administrativos praticados para a execução dela (concessão de crédito do BNDES para alguns Estados estrangeiros).

III. A sentença proferida fez justamente essa abordagem, fundamentando que não existem provas de que os financiamentos foram precedidos de tratados internacionais, a ponto de a ausência de publicidade e de referendo parlamentar destes conduzir à anulação daqueles. Ponderou que as operações de crédito decorreram de exploração de atividade econômica concedida legalmente ao BNDES, sem que haja um ato internacional de inspiração imediata.

IV. Não se nota, portanto, julgamento “extra petita”, rompimento com a causa de pedir e o pedido, mas mera interpretação dos elementos da petição inicial da ação popular, compreendida em seu conjunto e segundo o princípio da boa-fé (artigos 492 e 322, §2º, do CPC).

V. A sentença deve ser mantida nos demais aspectos.

VI. A preliminar de perda de interesse de agir como consequência da disponibilização de todas as operações bancárias do BNDES em sítio oficial da internet não se justifica devido ao fato de que o objeto da ação popular é outro. Os autores questionam a ausência de publicidade e de referendo parlamentar de atos internacionais que teriam autorizado a concessão de financiamento a alguns Estados estrangeiros, sem que impugnem especificamente as formalidades dos próprios contratos, em termos de acesso à informação. Tanto que advertem que a anulação das operações de crédito seria mero efeito da inobservância das regras de aprovação de tratados internacionais.

VII. Já a legitimidade passiva de Dilma Vana Rousseff e José Renan Vasconcelos Calheiros não pode ser efetivamente aceita. Como se observará ao longo do voto, as operações do BNDES destinadas a financiar a exportação de bens e serviços aos países descritos na petição inicial (Cuba, Angola, Venezuela, Bolívia, Equador) não provieram de tratados internacionais informais, “clandestinos”, a ponto de implicarem a Presidente da República e o Presidente do Congresso Nacional em exercício no momento da liberação de recursos federais – a primeira por não ter submetido o ato internacional ao referendo do Parlamento, dando exequibilidade imediata a ele, e o segundo por ter se omitido em exercer a atribuição congressual.    

VIII. Os contratos de financiamento à exportação ou se basearam em ato internacional devidamente publicado e referendado ou decorreram da exploração direta de atividade financeira pelo BNDES, segundo os termos de autorização legislativa e o estatuto da empresa pública federal.

IX. A eventual fiscalização deve recair sobre o próprio mérito dos contratos internacionais, cuja concepção e execução naturalmente não são de responsabilidade da Presidente da República e do Presidente do Congresso Nacional em exercício no momento de repasse dos recursos ao exportador. O BNDES exerce a atividade financeira sob personalidade jurídica própria e autorização legislativa, com imputação de eventuais irregularidades aos administradores da empresa estatal (artigos 1º e 5º da Lei nº 5.662/1971).  

X. Nessas circunstâncias, pela análise abstrata dos fundamentos da ação popular e dos financiamentos destinados aos Estados estrangeiros descritos na petição inicial (Cuba, Angola, Venezuela, Equador, Bolívia), Dilma Vana Rousseff e José Renan Vasconcelos Calheiros não possuem legitimidade de parte (artigo 17 do CPC e artigo 6º, caput, da Lei nº 4.717/1965).

XI. No mérito, como já se adiantou, a pretensão dos cidadãos não procede.

XII. A base do pedido dos autores foi a publicação de reportagens jornalísticas do ano de 2013 que teriam denunciado a classificação como sigilosa de negociações internacionais entre o Brasil e alguns Estados estrangeiros, notadamente Cuba e Angola, com vistas ao financiamento à exportação de obras e serviços de engenharia (artigos 23, II, e 24, §1º, II, da Lei nº 12.527/2011). O senador Álvaro Fernando Dias chegou a exigir o acesso ao conteúdo dos atos internacionais à autoridade classificadora (Ministro do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior), impetrando, inclusive, mandado de segurança no Supremo Tribunal Federal em fevereiro de 2014 (autos nº 32.812/DF).

XIII. Ocorre que, antes do julgamento da ação mandamental, o Ministro de Estado promoveu a desclassificação da informação sobre as negociações internacionais de Cuba e Angola (artigo 29 da Lei nº 12.527/2011), assim como o BNDES disponibilizou em sítio oficial na internet todos os contratos de financiamento à exportação, discriminando-os por exportador, importador e país de origem do beneficiário dos recursos (artigo 8º). O STF, diante do acesso às negociações internacionais e às operações bancárias, julgou prejudicado o mandado de segurança, por perda de objeto.

XIV. Com a disponibilização de todos os contratos internacionais do BNDES (bndes.gov.br/transparência/consulta a operações do BNDES/exportações brasileiras para obras no exterior/veja contratos), observa-se que eles ou provieram de negociações internacionais ou de iniciativa direta da empresa pública federal, no exercício de atividade de financiamento à exportação. No primeiro caso, todos os instrumentos contratuais fazem introdução a memorandos ou protocolos de entendimento firmados entre o Brasil e o país de origem do importador, identificando-os expressamente no ordenamento jurídico nacional. Não se trata de atos internacionais informais ou “clandestinos”, mas de atos devidamente publicados e referendados em decreto legislativo, como base de um contrato internacional celebrado com Estado estrangeiro ou importador por ele autorizado (artigos 84, VIII, e 49, I, da CF).

XV. Assim, não apenas as negociações internacionais com Cuba e Angola ficaram disponíveis para informação pública, como também as que embasaram outras operações de crédito destinadas a financiar a exportação de obras e serviços. Em consulta ao site oficial do BNDES, nota-se a discriminação dos empréstimos por exportador, importador e país de origem do beneficiário dos recursos, com a menção dos outros países que constaram da petição inicial – Equador, Venezuela, Bolívia.

XVI. Há, inclusive, operações de crédito destinadas a financiar a exportação de obras e serviços nos mesmos países e que não procederam de atos internacionais. Nesse caso, não se pode naturalmente cogitar de referendo do Congresso Nacional, já que os financiamentos dizem respeito à atividade finalística do BNDES, enquanto empresa pública de natureza financeira criada por lei federal  para a realização do desenvolvimento nacional, inclusive para o financiamento à exportação de bens e serviços de reconhecida inserção internacional (artigos 1º e 5º da Lei nº 5.662/1971 e artigo 5º da Lei nº 9.365/1996).   

XVII. As operações de crédito caracterizam, nessas condições, contratos internacionais e não atos internacionais, demandando apenas negociação direta com o Estado estrangeiro ou o importador por ele autorizado para o recebimento dos recursos (artigo 5º, parágrafo único, parte final, da Lei nº 5.662/1971).  

XVIII. Pela mesma ponderação, nem dependeriam de autorização do Senado Federal, exigível para as operações de créditos contraídas pelas entidades federativas e respectivas descentralizações administrativas e não para a outorga de financiamento no exercício de atividade específica, sob o regime de contrato externo (artigo 52, V, da CF e artigo 5º, parágrafo único, da Lei nº 5.662/1971).

XIX. Ademais, a publicidade – outro princípio violado segundo a causa de pedir da petição inicial - se faz presente, muito além da descrição dos protocolos de entendimento entre os países e da garantia de acesso à informação dos financiamentos à exportação.

XX. As cláusulas dos contratos estão minuciosamente redigidas, com a exposição de todos os requisitos da linha de crédito “Exim Pós-embarque”, especificamente: a entrega de recursos em reais no Brasil ao exportador e não ao importador, sem que se possa cogitar de qualquer remessa de dinheiro ao exterior; a adoção de taxa de juros internacional, como garantia de competitividade do produto e serviço do país no mercado internacional e da remuneração dos recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador, na vertente correspondente ao FAT – Cambial (atrelado aos juros do mercado internacional e à cotação do euro ou dólar norte-americano, nos termos dos artigos 5º e 6º da Lei nº 9.365/1996); e vinculação do empréstimo ao Seguro de Crédito à Exportação, lastreado no Fundo de Garantia à Exportação (artigos 1º e 4º, §3º, da Lei nº 6.704/1979).  

XXI. Portanto, não se verificam irregularidades nas operações de crédito à exportação do BNDES, sob o ponto de vista da publicidade e do rito aplicável à aprovação de tratados, convenções e atos internacionais (artigo 5º, LXXIII, da CF e artigo 2º da Lei nº 4.717/1965).

XXII. Se os financiamentos privilegiaram exportadores específicos ou alguns países, alinhados em tese política e ideologicamente ao governo da ocasião, a abordagem da questão extravasa os limites da lide, marcados pela ausência de publicidade e de referendo parlamentar das operações de crédito à exportação. O Ministério Público Federal que atuou em primeira instância cogitou dessa possibilidade em brilhante parecer, formulando quesitos a serem respondidos pelo BNDES como forma de fiscalizar a atuação técnica da agência de fomento nas contratações externas.

XXIII. Ocorre que a inclusão dos pontos levaria à deformação da causa de pedir e do pedido da ação popular. A controvérsia versa sobre a publicidade e aval parlamentar dos financiamentos à exportação e não sobre o direcionamento das operações, fundado na alinhamento político-ideológico das empresas exportadoras, sobretudo de construção e engenharia civil, e dos Estados financiados. A questão constitui desdobramento da operação Lava Jato, sendo objeto de procedimento específico, como informou o MPF.

XXIV. Embora, como constou do parecer, a ação popular não deva ser submetida a maior rigor processual, em função do acesso restrito dos cidadãos às informações necessárias – tanto que o artigo 1º, §7º, da Lei nº 4.717/1965 permite a requisição posterior dos documentos para instrução da petição inicial -, a alteração da causa de pedir e do pedido, quando já se encontra estabilizada a lide, não justifica tamanha flexibilização (artigo 329 do CPC). O processo ficaria sem foco, deixando de apresentar o conflito de interesses, em prejuízo da segurança jurídica e da própria essência de jurisdição coletiva.

XXV. O Ministério Público Federal, assim, não poderia ter trazido outras questões à ação popular; diferentemente da ação penal proposta pelo ofendido, em que ele pode aditar a acusação (artigo 45 do CPP), a ação popular deve manter o perfil inicial da causa de pedir e do pedido, tanto que, em caso de desistência ou absolvição de instância, o representante do órgão ministerial apenas poderá prosseguir na demanda, sem previsão de aditamento (artigo 9º da Lei nº 4.717/1965).

XXVI. Por fim, com a decretação de improcedência do pedido, os autores realmente não devem ser condenados ao pagamento de despesas processuais e de honorários de advogado. A CF, no artigo 5º, LXXIII, prevê a isenção, excepcionando-a somente na hipótese de comprovada litigância de má-fé, o que não corresponde ao caso.

XXVII. Remessa oficial e apelação a que se nega provimento.