V O T O

A autora, ora apelante, pretende a anulação dos autos de infração, bem como exercer o mencionado serviço público, na modalidade de fretamento eventual ou turístico, sem sofrer as sanções de autuação e apreensão dos veículos se preencher apenas dois requisitos: quais sejam: (1) a emissão de prévia autorização de viagem e (2) o certificado de registro para fretamento.

Narra a apelante que em 06/11/2010 teve dois de seus veículos contratados para a realização de duas viagens partindo de Passos/MG com embarque de passageiros em Ribeirão Preto/SP e destino ao Rio de Janeiro/RJ.

Afirma que ao chegarem ao Rio de Janeiro, em 09/11/2009, os veículos foram parados pela fiscalização e que, equivocadamente e de forma abusiva, o fiscal alegou irregularidade no transporte apontando a infração prevista no artigo 1°, inciso IV, alínea "a", da Resolução n° 233/2003 da ANTT, relacionada à suposta falta de autorização prévia para a viagem, autuações. Informa, ainda, que os veículos não foram apreendidos em razão de indisponibilidade técnica.

Pois bem. A Lei nº 10233/01 concedeu à Agência Nacional de Transportes Terrestres a prerrogativa de regular e fiscalizar a atividade de prestação de serviços de transportes, o que inclui estabelecer condições e penalidades relacionadas ao exercício do serviço público.

A apelante possui autorização de fretamento eventual ou turístico que não se confunde com o transporte coletivo de passageiros feito de maneira regular (ou contínua).

Extrai-se dos autos de infração n° 799771 e 799769 que a empresa foi penalizada conforme o previsto no artigo 1°. Inciso IV, alínea "a" da Resolução ANTT n° 233/03, por executar serviços de transporte rodoviário interestadual ou internacional de passageiros sem prévia autorização ou permissão. Consta no campo observação do presente auto: "(...) informando por embarque na cidade de Passos/MG e na realidade embarcou na cidade de Ribeirão Preto/SP. NF nº096. Dallas, CNPJ 64196942/000l-70-Res. 1666, 1600 e 2390”

Da leitura dos documentos acostados pela própria recorrente, verifica-se que, efetivamente, a autorização de viagem emitida em favor da empresa não estava de acordo com a situação encontrada pela fiscalização, pois constavam nomes de passageiros que não estavam relacionados na autorização de viagem.

Desse modo, em relação a esses passageiros, a empresa autora, efetivamente, não tinha autorização de transporte, razão pela qual as autuações e consequentes multas aplicadas devem ser mantidas.

Não há que se falar em ilegalidade das autuações, pois a lei delegou à ANTT a edição de atos normativos infracionais, portanto revestidos de legalidade todos os atos infralegais, inclusive a estipulação de multas e o indexador pecuniário.

Com efeito, a prática de serviço regular, diverso do que lhe foi autorizado, implica na violação da característica básica do serviço de fretamento, qual seja, o circuito fechado.

Observe-se que, nos termos do § 1º do art. 1º da Resolução n° 233/2003, quando for constatada a execução de serviços sem prévia autorização ou permissão da ANTT, haverá a necessidade de realização de transbordo, de modo que o agente de fiscalização obedeceu às diretrizes legais quando requisitou a prestação de tal serviço.

Resolução ANTT Nº 233/03:

“Art. 1º Constituem infrações aos serviços de transporte rodoviário de passageiros sob a modalidade interestadual e internacional, sem prejuízo de sanções por infrações às normas legais, regulamentares e contratuais não previstas na presente Resolução, os seguintes procedimentos, classificados em Grupos conforme a natureza da infração, passíveis de aplicação de multa, que será calculada tendo como referência o coeficiente tarifário – CT vigente para o serviço convencional com sanitário, em piso pavimentado.

 (...)

§ 1º Na hipótese das alíneas “a”, “b” e “g” do inciso IV deste artigo e, quando não for possível sanar a irregularidade no local da infração, das alíneas “k” e “l” do inciso I, “i” do inciso II e “c” a “f” e “h” a “k” do inciso IV deste artigo, a continuidade da viagem se dará mediante a realização de transbordo, sem prejuízo das penalidades e medidas administrativas a serem aplicadas pela autoridade de trânsito.  (Redação dada pela Resolução 700/2004/DG/ANTT/MT)

§ 2º O transbordo consiste na apresentação, pelo infrator, de veículo de permissionária ou autorizatária de serviços disciplinados nesta Resolução ou, considerando o número de passageiros transportados, de bilhete (s) de passagem emitido(s) em linha operada por permissionária. (Redação dada pela Resolução 700/2004/DG/ANTT/MT)

§ 3º Caso a empresa infratora não efetive o transbordo no prazo de 2 (duas) horas, contado a partir da autuação do veículo, na forma do § 2º deste artigo, a fiscalização requisitará veículo ou bilhete (s) de passagem para a continuidade da viagem. (Redação dada pela Resolução 700/2004/DG/ANTT/MT)

§ 4º Caberá à empresa infratora o pagamento da despesa de transbordo referida nos §§ 2º e 3º deste artigo, identificada no “Termo de Fiscalização com Transbordo” (Anexo I), expedido pela fiscalização, tomando-se por base a distância a ser percorrida, por passageiro transportado e o coeficiente tarifário vigente para os serviços regulares da mesma categoria do executado pela infratora ou do executado pela permissionária ou autorizatária que presta o transbordo, se esse for de categoria inferior. (Redação dada pela Resolução 700/2004/DG/ANTT/MT)

§ 5º Ocorrendo interrupção ou retardamento da viagem, as despesas de alimentação e pousada dos passageiros correrão às expensas da empresa infratora. (Redação dada pela Resolução 700/2004/DG/ANTT/MT)

§ 6º A fiscalização liberará o veículo da empresa infratora após a comprovação do pagamento das despesas referidas nos §§ 4º e 5º deste artigo, independentemente do pagamento da multa decorrente, sem prejuízo da continuidade da retenção por outros motivos, com base em legislação específica. (Redação dada pela Resolução 1.372/2006/DG/ANTT/MT)

Assim, ao transportar passageiros não relacionados na lista de passageiros, quando da prestação de serviço de transporte sob o regime de fretamento, nessa hipótese, há previsão expressa de que a continuidade da viagem se dê mediante a realização de transbordo, sem prejuízo das penalidades e medidas administrativas a serem aplicadas pela autoridade de trânsito.

Por sua vez, o § 2º do artigo 1º define o que é transbordo e o § 4º determina que o pagamento das despesas do transbordo cabe à empresa infratora, de modo que não há qualquer ilegalidade em tal conduta.

Cumpre analisar se esse fato implica retenção do veículo e responsabilidade da empresa recorrente pelo pagamento das despesas de transbordo.

O C. Superior Tribunal de Justiça assentou entendimento no sentido de que obrigatoriedade de ter que pagar as despesas de transbordo não pode servir de condição para a liberação do veículo retido.

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. TRANSPORTE RODOVIÁRIO DE PASSAGEIROS. CONTROVÉRSIA QUE EXIGE ANÁLISE DE RESOLUÇÃO DA ANTT. ATO NORMATIVO NÃO INSERIDO NO   CONCEITO DE LEI FEDERAL.  RETENÇÃO DE VEÍCULO. LIBERAÇÃO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DAS   DESPESAS DE TRANSBORDO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

I.  Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015.

II. Trata-se, na origem, de ação, ajuizada por Varandas Viagens e Turismo Ltda em desfavor da Agência Nacional de Transportes Terrestres -ANTT, com o objetivo de impedir a autuação e apreensão dos veículos empregados no transporte particular de grupo fechado de organizações privadas de pessoas, ou, eventualmente, a abstenção da apreensão dos veículos usados na apontada atividade, afastando-se, neste  específico caso, a imposição do prévio recolhimento de multas e  despesas, para fins de liberação administrativa do veículo.

III. Na forma da jurisprudência, "o apelo nobre não constitui via adequada para análise de ofensa a resoluções, portarias ou instruções normativas, por não estarem tais atos normativos compreendidos na expressão 'lei federal', constante da alínea 'a' do inciso III  do artigo 105 da Constituição Federal" (STJ, REsp 1.613.147/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 13/09/2016).

IV. A Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp 1.144.810/MG, de relatoria do eminente Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, sob o rito do art. 543-C do CPC/73, firmou entendimento no sentido de que a liberação do  veículo retido por transporte irregular de passageiros não está condicionada ao pagamento de multas e despesas com transbordo. Nesse sentido: STJ, REsp 1.144.810/MG, Rel.  Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe de 18/03/2010; AgInt no AREsp 456.169/DF, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, DJe de 25/11/2016; REsp 1.750.606/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 27/11/2018.

V. Agravo interno improvido.”

(STJ, Segunda Turma, AgInt no AREsp 1.371.903/SP, Relatora Ministra Assusete Magalhães, j. 07.05.2019, DJe 13.05.2019)

No mesmo sentido, já decidiu esta Corte Regional em caso similar:

ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. EXECUÇÃO DE SERVIÇO SEM AUTORIZAÇÃO/PERMISSÃO. RETENÇÃO DE VEÍCULO. LIBERAÇÃO CONDICIONADA AO PAGAMENTO DE DESPESAS COM TRANSBORDO.

1 - À luz do artigo 21, inciso XII, alínea "e", da Constituição Federal, compete à União explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão, os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.

2 - Conquanto a Lei nº 8.987/95 tenha disciplinado o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no artigo 175 da Constituição da República, não tipificou, em abstrato, atos ilícitos dos concessionários, permissionários e autorizatários, tampouco cominou sanções administrativas.

3 - Assim, com o propósito de disciplinar seu cumprimento, quanto a exploração, mediante permissão e autorização, de serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, foi editado o Decreto nº 2.521/98, que estabeleceu penalidades em seus artigos 79 e 85, § 3º.

4 - Sobreveio, então, a Lei nº 10.233/2001, que dispôs sobre a reestruturação dos transportes aquaviário e terrestre, criou o Conselho Nacional de Integração de Políticas de Transporte (CONIT), a Agência Nacional de Transportes Terrestres ( ANTT ), a Agência Nacional de Transportes Aquaviários (ANTAQ) e o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DENIT).

5 - A Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, entidade integrante da administração federal indireta, submetida ao regime autárquico especial e vinculada ao Ministério dos Transportes, atua na esfera do transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (art. 22, III, Lei 10.233/01), entre outras.

6 - Compete à ANTT , a elaboração e edição de normas e regulamentos relativos à prestação de serviços de transporte, a outorga e extinção de direito de prestação de serviços de transporte terrestre, além da fiscalização de seu cumprimento. Para tanto, a lei confere à Agência poder de polícia administrativo.

7 - No uso das atribuições que lhe foram conferidas pela Lei nº 10.233/2001, a Agência Nacional de Transportes Terrestres editou a resolução ANTT nº 233/2003 , que regulamentou a imposição de penalidades por parte da Agência, no que tange ao transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.

8 - À luz do artigo 1º, inciso IV, alínea "a", "executar serviços de transporte rodoviário interestadual ou internacional de passageiros sem prévia autorização ou permissão" constitui infração aos serviços de transporte rodoviário de passageiros sob a modalidade interestadual e internacional, passível de aplicação de multa de 40.000 vezes o coeficiente tarifário - CT.

9 - A resolução ANTT nº 839/2005, que estabeleceu procedimentos para que as empresas permissionárias atualizassem os dados referentes à frota de ônibus utilizada na prestação de serviços regulares de transporte interestadual e internacional de passageiros, no § 2º do seu artigo 3º, dispôs que o cadastramento de veículo de propriedade de outra empresa, a ser utilizado por permissionária, somente poderá ser feito pela Superintendência de Serviços de Transporte de Passageiros - SUPAS, mediante documentação que comprove a responsabilidade da permissionária sobre o veículo , devidamente averbada no DETRAN onde está registrado.

10 - Por seu turno, a resolução ANTT nº 1.417/2006, que fixou procedimentos para a utilização de ônibus de terceiros por empresas permissionárias dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional coletivo de passageiros, no caput do seu artigo 4º, condicionou a integração de ônibus de outra empresa à frota da permissionária, à sua averbação no órgão de trânsito em que cadastrado o veículo, com a observação, no CRLV, de que se encontra a serviço da empresa cessionária ou, na sua impossibilidade, de portar cópia autenticada do contrato averbado no órgão de trânsito anexado ao referido documento, nos termos do § 1º do mesmo dispositivo.

11 - In casu, foi lavrado Auto de Infração (nº 1.472.334) pela ANTT , em nome do proprietário do veículo retido (ônibus Scania K113 CL, placa GKW3243, RENAVAM 602836433), sr. Sivirino Barbosa da Silva Filho, por execução de serviços de transporte rodoviário interestadual remunerado de passageiros sem a autorização ou permissão da Agência Reguladora, com fundamento no artigo 1º, inciso IV, alínea "a", da resolução ANTT nº 233/2003 . (fls. 32 e 36)

12 - Compulsando os autos, verifico que o veículo supracitado foi objeto de contrato de arrendamento para a impetrante, responsável pelo serviço de transporte de passageiros. (fl. 35)

13 - Constato, ainda, que não obstante a impetrante/arrendatária (antiga Viação Transacreana Ltda) tenha sido autorizada judicialmente, nos autos do Agravo de Instrumento nº 2008.04.00.046236-5/PR, a operar a linha interestadual "Osasco/SP - Natal/RN", restou consignado na STA 357, que não se exime a empresa prestadora do serviço público de transporte rodoviário interestadual de passageiros de se submeter à fiscalização e às exigências da autarquia especial responsável pela regulação do setor. (fls. 40/60 e 123/134)

14 - Consta da Nota nº 552/2011/SUPAS/ ANTT , fls. 215/222, que o veículo de placa GKW-3243 não foi autorizado a prestar serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiros, por se tratar de arrendamento de veículo de pessoa física para empresa, hipótese não prevista nas Resoluções ANTT ns. 839/2005 e 1.417/2006.

15 - Não há que se falar, portanto, em ilegalidade do auto de infração, uma vez que a impetrante, ora apelada, não cumpriu as exigências da agência responsável pela regulação do setor.

16 - Todavia, afigura-se ilegal o condicionamento da liberação do veículo à quitação do valor relativo às despesas com transbordo.

17 - Com efeito, o § 3º, do artigo 85, do Decreto nº 2.521/98, ao prever a liberação do veículo após a comprovação do pagamento de multa s e despesas, transpôs os limites impostos pela Lei nº 8.987/95, que não previa a punição estabelecida no mencionado dispositivo.

18 - Ademais, ao condicionar a liberação do veículo ao pagamento de despesas de transbordo (art. 1º, § 6º), a resolução ANTT nº 233/2003 extrapolou seu poder regulamentar, uma vez que o artigo 78-A da Lei nº 10.233/2001 elenca tão somente as penalidades de advertência (I), multa (II), suspensão (III), cassação (IV) e declaração de inidoneidade (V) como sanções pelo descumprimento dos deveres estabelecidos no contrato de concessão, no termo de permissão e na autorização.

19 - Assim, o artigo 85 § 3º do Decreto nº 2.521/98 e o artigo 1º, § 6º, da resolução ANTT nº 233/2003 desbordaram de suas funções regulamentadoras, violando os princípios da legalidade e da separação de poderes.

20 - A pá de cal sobre a matéria ora em discussão foi colocada com a edição da Súmula STJ nº 510, que dispôs que "A liberação de veículo retido apenas por transporte irregular de passageiros não está condicionada ao pagamento de multa s e despesas".

21 - Apelação e remessa oficial não providas.

(TRF 3ª Região, TERCEIRA TURMA, Ap - APELAÇÃO CÍVEL - 341126 - 0015794-89.2011.4.03.6100, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL NERY JUNIOR, julgado em 05/05/2016, e-DJF3 Judicial 1 DATA:13/05/2016)

Desta forma, condicionar a liberação do veículo à quitação da taxa imposta revela-se meio coercitivo indireto de cobrança de valores, o que é incabível, já que a administração pública possui os meios adequados e legais para o recebimento de seus créditos.

Destarte, deve ser confirmada a liberação dos ônibus turísticos de propriedade da autora, autorizada pelo deferimento da tutela em sede de agravo de instrumento, independentemente do pagamento de multa ou despesas de transbordo, preservada, no entanto, a validade do auto de infração.

Por fim, o pedido de abstenção da ré em reter veículos da autora, com base na Resolução 233/2003, não pode ser atendido, uma vez que apenas o exame de cada situação fática poderá demonstrar quais as infrações perpetradas e as penalidades cabíveis, sendo incabível provimento jurisdicional a restringir previamente de forma genérica e abstrata o exercício do poder de fiscalização.

Em razão da sucumbência mínima da ré, mantenho a verba honorária conforme fixada em sentença.

Ante o exposto, dou parcial provimento à apelação da autora apenas para confirmar a liberação do ônibus turístico de sua propriedade placas LNR 9985 e KOH 5896, mantida, no mais, a sentença recorrida.

É como voto.