V O T O

O Senhor Desembargador Federal Nelton dos Santos (Relator):

De início, cumpre registrar que a ação de improbidade administrativa, a ação civil pública e a ação popular compõem o microssistema de tutela dos direitos difusos e coletivos.

Desse modo, aplica-se à sentença de improcedência prolatada com fundamento na Lei 7.347/85 o disposto no artigo 19 da Lei 4.717/65 (Lei de Ação Popular), por analogia, a saber:

"Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição".

Nesse sentido, a jurisprudência:

"PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REEXAME NECESSÁRIO. CABIMENTO. APLICAÇÃO, POR ANALOGIA, DO ART. 19 DA LEI 4.717/1965.

1. "Por aplicação analógica da primeira parte do art. 19 da Lei nº 4.717/65, as sentenças de improcedência de ação civil pública sujeitam-se indistintamente ao reexame necessário" (REsp 1.108.542/SC, Rel. Ministro Castro Meira, j. 19.5.2009, Dje 29.5.2009)

2. Agravo Regimental não provido". (STJ, AgRg no REsp 1219033/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/03/2011, DJe 25/04/2011) (grifei)

Desse modo, como a sentença julgou o pedido improcedente, nos termos do artigo 487, I, do Código de Processo Civil, é de rigor submeter o provimento jurisdicional ao reexame necessário.

A questão trazida aos presentes autos refere-se à possibilidade de a Resolução ANTT 1432 ser declarada nula ou ser modificada.

Aduz o autor, em síntese, que a Resolução ANTT 1432 só impõe a obrigação de identificação das bagagens de mão dos ônibus que façam viagens interestaduais ou internacionais em zona de vigilância aduaneira.

Sendo assim, requer que a Resolução seja anulada ou revisada, para que seja excluída a restrição à zona de vigilância aduaneira, ou para que seja ampliada a obrigação de identificação de bagagem de mão para todo o território nacional.

Não obstante, vale lembrar que a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) é uma autarquia federal, criada pela Lei 10.233/01, com a finalidade de fazer a regulação das atividades de exploração e prestação de serviços de transporte terrestre. Por se tratar de autarquia de regime autárquico especial (agência reguladora), a ANTT possui independência administrativa, autonomia financeira e funcional, bem como mandato fixo de seus dirigentes, nos termos do artigo 21, § 2º, da Lei 10.233/01.

A ANTT, por conseguinte, no âmbito de suas competências, possui poder regulamentar e está autorizada a editar normas regulamentadoras, tais como as resoluções, conforme disposto no artigo 24 da Lei 10.233/01. Veja-se:

“Art. 24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais:

(...)

IV – elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição;

(...)

XVIII - dispor sobre as infrações, sanções e medidas administrativas aplicáveis aos serviços de transportes.  (...)” (grifei)

Nesse passo, a ANTT editou a Resolução ANTT n.16/2002, cujo anexo dispõe que são bagagens de mão “volumes devidamente acondicionados em pequenas bolsas, sacolas ou pacotes e transportados no porta-embrulhos do veículo, sob responsabilidade do passageiro".

A questão da identificação das bagagens, por sua vez, foi inicialmente prevista na Resolução ANTT n. 18/2002 e depois passou a ser regulamentada pela Resolução ANTT n. 1432/2006, cujos artigos 9º e 10 dispõem que:

"Art. 9º As empresas permissionárias de serviços regulares e autorizatárias de serviços especiais e de serviços internacionais de temporada turística, obrigatoriamente, devem manter controles de identificação das bagagens despachadas nos bagageiros e de sua vinculação a seus proprietários.

Parágrafo único. No caso dos serviços interestaduais e internacionais que transitam em zona de vigilância aduaneira, a obrigação citada no caput é estendida aos volumes que estão sob a responsabilidade dos passageiros e transportados nos porta-embrulhos.

Art. 10. O controle de identificação de bagagem e volumes atenderá às seguintes determinações:

II - utilização, nos volumes transportados no porta-embrulhos, de tíquete de bagagem, criado pela empresa, em 2 (duas) vias, sendo que:

a) a 1ª via será fixada ao volume;

b) a 2ª via permanecerá com a permissionária. Parágrafo único. As vias dos tíquetes de identificação de bagagem que permanecerão com a empresa deverão estar vinculadas aos passageiros, independentemente do tipo de serviço executado, e ser mantidas no ônibus durante toda a viagem, devendo ser exibidas, pelo motorista, à fiscalização, quando solicitado. " (grifei)

No transporte terrestre efetuado pelas empresas permissionárias e autorizatárias, portanto, verifica-se que há dois tipos de bagagens: as bagagens que são despachadas pelos passageiros e que são transportadas nos bagageiros dos ônibus e as bagagens de mão, que são transportadas nos porta-embrulhos.

O artigo 9º, parágrafo único, da Resolução n. 1432 ANTT, portanto, nada mais fez do que regulamentar o modo como deveria ser transportada a bagagem de mão, determinando que referida bagagem deveria conter uma etiqueta com o nome de cada passageiro.

O âmbito de incidência dessa determinação – restrita aos serviços interestaduais e internacionais que transitam em zona de vigilância aduaneira – é questão de mérito.

De fato, a ANTT, entendeu que essa exigência deveria ser feita apenas nesses casos, em um juízo de conveniência e oportunidade, não sendo possível vislumbrar nenhuma ilegalidade ou inconstitucionalidade na edição da resolução do modo como foi feita.

Assim, não cabe ao Poder Judiciário determinar a anulação ou a alteração da Resolução, sob pena de se imiscuir no mérito do ato administrativo e de violar o princípio constitucional da Separação dos Poderes.

Nesse sentido, a jurisprudência pacífica do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça. Citem-se, a título exemplificativo:

“AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. INTERPOSIÇÃO EM 23.04.2020. ADMINISTRATIVO. EX-PREFEITO. PRESTAÇÃO DE CONTAS. DESCUMPRIMENTO. PENALIDADE PECUNIÁRIA IMPOSTA. NEGATIVA DE REGISTRO DE APOSENTADORIAS DE SERVIDORES PÚBLICOS. CONTROLE EXTERNO PELO TRIBUNAL DE CONTAS. DISCUSSÃO SOBRE A LEGALIDADE DO ATO. MÉRITO ADMINISTRATIVO. REVISÃO PELO PODER JUDICIÁRIO. ART. 5º, XXXV, DA CF. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. REEXAME DE FATOS E PROVAS E DE LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL. OFENSA REFLEXA. SÚMULA 279 DO STF. 1. O ato de aposentação configura ato complexo e a aposentadoria só se aperfeiçoa com o registro do Tribunal de Contas, que exerce sua função constitucional de controle externo (art. 71 da CF). 2. A atuação do Poder Judiciário no controle do ato administrativo só é permitida quanto tal ato for ilegal ou abusivo, sendo-lhe defeso qualquer incursão no mérito administrativo. Precedentes. 3. Não cabe, no âmbito do recurso extraordinário, corrigir eventual injustiça da decisão dos Tribunais de Contas. 4. Para divergir do entendimento adotado pelo juízo a quo, no que tange à ausência de irregularidade, em razão da edição de novas portarias de aposentadoria com efeito retroativo, após o prazo estipulado pelo TCE, seria necessária análise de normas infraconstitucionais aplicáveis à espécie, além do reexame de fatos e provas, o que impede o trânsito do apelo extremo, por ser reflexa a alegada afronta à Constituição Federal e incidir, na espécie, o óbice da Súmula 279 do STF. 5. Agravo regimental a que se nega provimento. Mantida a decisão agravada quanto aos honorários advocatícios, eis que já majorados nos limites do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC.” (RE 1222222 AgR, Relator(a): EDSON FACHIN, Segunda Turma, julgado em 29/06/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-172  DIVULG 07-07-2020  PUBLIC 08-07-2020) (grifei)

“AGRAVO INTERNO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. DECISÃO AGRAVADA QUE APLICOU O TEMA 485, DAREPERCUSSÃO GERAL. AGRAVO INTERNO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.1. O Plenário desta CORTE, no julgamento do RE 632.853-RG (Rel. Min. GILMAR MENDES, Tema 485), fixou tese no sentido de que ‘não compete ao Poder Judiciário, no controle de legalidade, substituir banca examinadora para avaliar respostas dadas pelos candidatos e notas a elas atribuídas”. 2. O Tribunal de origem, contrariando a jurisprudência desta CORTE, entrou no mérito do ato administrativo e efetivamente substituiu a banca examinadora na correção de questões de concurso público, em evidente violação ao princípio da separação dos Poderes. 3.Decisão agravada que deu   provimento aos Recursos Extraordinários dos ora agravados, aplicando a tese formada no referido precedente paradigma. 4. Agravo Interno a que se nega provimento” (ARE   1.223.091-AgR,   Rel.   Min.   Alexandre   deMoraes, Primeira Turma, DJe 25.10.2019).“(....) 2. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal assentou o entendimento de que o exame de legalidade e abusividade dos atos administrativos pelo Poder Judiciário implica violação ao princípio da separação dos Poderes, porquanto não se trata, nessas hipóteses, de análise das circunstâncias que circunscrevem ao mérito administrativo. Precedentes 3. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC/2015, uma vez que não é cabível, na hipótese, condenação em honorários advocatícios (art. 25 da Lei nº 12.016/2009 e Súmula 512/STF). 4.Agravo interno a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015” (ARE 1.209.757-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe03.09.2019). “Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. 2. Direito Administrativo. 3. Decisão judicial que designa delegado de polícia civil. Mérito administrativo. Impossibilidade de ingerência do Poder Judiciário ante a ausência de ilegalidade ou abuso de poder. Princípio da separação dos poderes. Precedentes. 4. Inexistência de argumentos capazes de infirmar a decisão agravada. 5. Agravo regimental a que se nega provimento” (ARE 737.035-AgR, Rel.Min. Gilmar Mendes, Segunda Turma, DJe 22.05.2013) (grifei)

“ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CREDENCIAMENTO DE CURSO SUPERIOR. ATO ADMINISTRATIVO DE NATUREZA COMPLEXA. NÃO HOMOLOGAÇÃO PELO MINISTRO DE ESTADO DA EDUCAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE ATO OMISSIVO. MÉRITO ADMINISTRATIVO. EXAME PELO PODER JUDICIÁRIO. IMPOSSIBILIDADE.

1. Cuida-se de mandado de segurança impetrado em face de alegado ato ilegal atribuído ao Exmo. Sr. MINISTRO DE ESTADO DA EDUCAÇÃO, consubstanciado em despachos por meio dos quais deixou de homologar o pedido de credenciamento de cursos superiores formulado pela impetrante junto ao Ministério da Educação, a despeito de aprovado pelo Conselho Nacional de Educação - CNE, consoante o Parecer CNE/CES n. 874/2019.

2. Nos termos do art. 6º da Lei 4.024/1961, com a redação conferida pela Lei 9.131/1995, compete ao Ministério da Educação exercer as atribuições do Poder Público Federal em matéria da educação, contando, para o desempenho de suas funções, com a colaboração do Conselho Nacional de Educação - CNE.

3. A autorização para o credenciamento de cursos e habilitações oferecidos pelas instituições de ensino superior é um ato administrativo de natureza complexa, pois exige não apenas a deliberação favorável do Conselho Nacional de Educação, mas também sua aprovação pelo Ministro de Estado da Educação, mediante homologação. Combinada inteligência dos arts. 7º, 8º, 9º, § 2º, e, da Lei 4.024/1961 e 2º, parágrafo único, da Lei 9.131/1995.

4. Caso concreto em que não há falar em omissão da autoridade impetrada quanto ao múnus a que se refere o art. 2º, caput, da Lei 9.131/1995 c/c o art. 48 da Lei 9.784/1999, uma vez que, por meio do Despacho de 13/5/2020, publicado no DOU de 15/5/2020, e no exercício de sua competência legal, o MINISTRO DE ESTADO DA EDUCAÇÃO expressamente manifestou um ato decisório no sentido de não homologar o pedido de credenciamento formulado pela parte impetrante.

5. É inviável ao Poder Judiciário incursionar no exame do mérito administrativo, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos Poderes. Nesse sentido: STJ - MS 22.245/DF, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 29/5/2017; STF - RE 1.222.222-AgR, Rel. EDSON FACHIN, SEGUNDA TURMA, DJe 7/7/2020 e RE 636.686-AgR, Rel. GILMAR MENDES, SEGUNDA TURMA, DJe 15/8/2013.

6. Mandado de segurança denegado.”

(MS 26.689/DF, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10/02/2021, DJe 19/02/2021)

A corroborar a argumentação, cite-se, em especial, o seguinte trecho do parecer do e. Dr. Márcio Domene Cabrini, Procurador da República:

“(...) No entanto, ao contrário do que sustenta a inicial da ação civil pública, há fundamento para a distinção posta pela Agência Nacional de Transporte Terrestres. A nota técnica elaborada pela Superintendência de Serviços de Transporte de Passageiros –SUPAS, explica que:

“(...) observe-se que, quando da vigência da Resolução ANTT 18/2002, em seu art. 10, II, havia previsão para a etiquetagem dos volumes transportados no interior do veículo (porta-embrulhos). 7. No entanto, o que se verificava na prática das fiscalizações, era que os usuários, tão logo iniciada a viagem, arrancavam os documentos de

identificação de seus volumes, situação que, durante o decurso do serviço, não era observada pelos prepostos da empresa, resultando, muitas vezes, em autuações decorrentes de culpa exclusiva dos passageiros. 8. Dessa experiência é que se conclui pela ineficácia da identificação dos volumes no porta-embrulhos, por culpa dos passageiros. Tal exigência para a zona de vigilância aduaneira sofre os mesmos problemas que, porém, são minorados devido ao fato de que a fiscalização pela Receita ou Polícia Rodoviária Federal ocorre logo após o embarque, diminuindo o tempo de ação dos passageiros mal-intencionados. 9. Importante observar que, nos termos do art. 3g, 11, da Resolução1.432/2006, os volumes transportados no porta-embrulhos poderão ter, no máximo, cinco quilos de peso total, com dimensões que se adaptem ao compartimento, enquanto que, no bagageiro, o limite é de trinta quilos de peso total e volume máximo de trezentos decímetros cúbicos, limitada a maior dimensão de qualquer volume a um metro.10. Assim, no que tange à preocupação com a sonegação fiscal, observa-se que os volumes transportados no porta-embrulhos possuem uma limitação de peso e tamanho, de modo que o número de mercadorias eventualmente nele transportadas (sem o devido pagamento de impostos) serão de ínfimaquantidade.11. Já no que tange aos bens guardados no bagageiro, cumpre destacar que estes são obrigatoriamente identificados, permanecendo as citadas bagagens, durante o percurso da viagem, sob a custódia da empresa. Dessa forma, no caso da constatação de prática de comércio, contrabando ou descaminho, a própria empresa é quem irá responder pela prática dessas irregularidades, após a apuração dos fatos em processo administrativo ordinário, regido pela Lei n 9.784/1999 e Resolução ANTT n 442/2004.12.Informe-se que, nos termos do art. 73, do Decreto n 2.521/1998, os prepostos da empresa, sempre que desconfiarem que os objetos transportados nos volumes tratem de produtos ilícitos, poderão solicitar sua abertura e, caso seja confirmada a suspeita, ou na hipótese de negativado passageiro, poderão recusar seu embarque. Tal medida deve-se, principalmente, para elidir a responsabilidade penal e administrativa do transportador que, nos termos da legislação vigente, possui a natureza objetiva. 13. Com base nessas informações, esta SUPAS entende que a modificação à Resolução ANTT nº 1.432/2006, proposta por esse Ministério Público Federal, não se mostra producente para os fins que almeja esse douto Parquet, considerada a experiência negativa da disposição do art. 10, 11, da Resolução ANTT flQ 18/2002, e a responsabilidade objetiva do transportador. 10.Cumpre observar que a Resolução ANTT 1.432/2006está em consonância com o disposto na Instrução Normativa n2 366, de12/11/2003 (cópia anexa), da Secretaria da Receita Federal, quando tratada identificação das bagagens dos passageiros nos serviços interestaduais e internacionais que transitam em zona de vigilância aduaneira.”

O pedido deduzido pelo Ministério Público Federal, portanto, não se apresenta como mais eficaz, uma vez que a identificação das bagagens de mão, nas viagens em todo o território nacional, não se traduziria em maior controle penal sobre as condutas ilícitas praticadas pelos passageiros. Como bem anotou a agência reguladora, a previsão de identificação dos volumes transportados no porta-embrulho dos veículos existia na Resolução nº 18/2002 e nem por isso foi suficiente para evitar a prática de crimes pelos usuários dos serviços de transporte rodoviário de passageiros.” (f. 02-04 – ID 103929889) (grifei)

Desse modo, a sentença de improcedência há de ser mantida.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO à remessa necessária.

Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do artigo 18 da Lei 7.347/85.

É como voto.