PEDIDO DE EFEITO SUSPENSIVO À APELAÇÃO (51012) Nº 5015475-90.2017.4.03.0000

RELATOR: Gab. 08 - DES. FED. CARLOS MUTA

RECORRENTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS

RECORRIDO: MINISTERIO PUBLICO FEDERAL

V O T O

Senhores Desembargadores, o próprio INSS reconhece que há mora da Administração Pública na realização das perícias imprescindíveis para análise de pedidos de benefícios previdenciários substitutivos de remuneração, o que revela a relevância e urgência da medida concedida em sede de sentença.

No caso, embora o direito ao benefício previdenciário seja disponível, já que possível a renúncia pelo beneficiário (RESP 1.235.375, Rel. Min. GILSON DIPP, DJe de 11/05/2011), tratando-se de mora administrativa, prejudicial ao exercício de direitos fundamentais, notadamente pelo caráter alimentar do benefício pleiteado e o contingente de pessoas abrangidas, verifica-se a legitimidade do Ministério Público para o ajuizamento da ação civil pública, em consonância com a jurisprudência consolidada do Superior Tribunal de Justiça:

RE 401.482, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, julgado em 04/06/2013: “PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEFESA DE INTERESSES INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS DISPONÍVEIS. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO. PRECEDENTES. 1. O Ministério Público possui legitimidade para propor ação civil coletiva em defesa de interesses individuais homogêneos de relevante caráter social, ainda que o objeto da demanda seja referente a direitos disponíveis (RE 500.879-A gR, rel. Min. Cármen Lúcia, Primeira Turma, DJe de 26-05-2011; RE 472.489-AgR, rel. Min. Cels o De Mello, Segunda Turma, DJe de 29-08-2008). 2. Agravo regimental a que se nega provimento.”

Cabe ressaltar, ademais, inexistir ofensa ao princípio da Separação dos Poderes, bem como indevida ingerência do Poder Judiciário, quando este determina a concretização de prestações positivas constitucionalmente previstas, ao verificar a omissão da Administração Pública, de acordo com a jurisprudência consolidada da Suprema Corte:

RE 1.010.267, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, julgado em 30/03/2017: “AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLÍTICAS PÚBLICAS. DESCUMPRIMENTO. MULTA. SÚMULA 284. REEXAME DO CONT EXTO FÁTICO-PROBATÓRIO E Da Legislação Infraconstitucional pertinente. SÚMULAS 279 e 280/STF. IMPLEMENTAÇÃO POR DETERMINAÇÃO JUDICIAL. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. VI OLAÇÃO. NÃO OCORRÊNCIA. AGRAVO REGIMENTAL A QUE SE NEGA PROVIMENTO, com APLICAÇ ÃO DE MULTA. I – Recurso extraordinário com alegação que esbarra nos óbices previstos na s Súmulas 279, 280 e 284 do STF, pela deficiência na sua fundamentação e porque a questão posta nos autos está fundamentada na interpretação da legislação infraconstitucional, local e federal, aplicável à espécie (Decreto Estadual 58. 819/SP, CPC e ECA), bem como na análise de fatos e provas. II - É possível ao Poder Judiciário determinar a implementação pelo Estado, quando inadimplente, de políticas públicas constitucionalmente previstas, sem que haja ingerência em questão que envolve o poder discricionário do Poder Executivo. III – Agravo regimental a que se nega provimento, com aplicação da multa prevista no art. 1.021, § 4º do CPC.”

Por sua vez, em recentes julgados proferidos em casos semelhantes, o Superior Tribunal de Justiça e as Cortes Regionais, diante da manifesta omissão da Administração Pública na realização de perícias médicas essenciais para análise de pedidos de concessão de benefícios previdenciários, vêm decidindo, diante do direito fundamental colocado em risco em face da mora da Administração, pela razoabilidade e possibilidade de fixação de prazo, inclusive inferior àquele concedido pela sentença, para implementação das medidas:

Neste sentido, os seguintes julgados:

RESP 1.586.142, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe de 18/04/2016: “ADMINISTRATIVO. PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AGÊNCIA DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. PRAZO PARA REALIZAÇÃO DA PERÍCIA MÉDICA DOS SEGURADOS. FIXAÇÃO DE PRAZO DE ATÉ 15 DIAS. RAZOABILIDADE. CELEBRAÇÃO DE CONVÊNIO COM O SUS. POSSIBILIDADE. PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA. AMPLA DIVULGAÇÃO DO PRAZO NAS DEPENDÊNCIAS POR INFORMES LEGÍVEIS E VISÍVEIS E POR DISPOSITIVOS DE INFORMAÇÃO FACILITADORES DA INCLUSÃO DA PESSOA COM DEFICIÊNCIA. PRINCÍPIO DA PUBLICIDADE. DIREITO À INFORMAÇÃO. 1. Na origem, o Ministério Público Federal propôs ação civil pública contra o INSS para que, em síntese, a autarquia fosse condenada à realização da perícia médica dos segurados no prazo máximo de 15 (quinze) dias relativamente à Agência da Previdência Social de São Bernardo do Campo, a qual está demorando, em média, 5 (cinco) meses para o atendimento pericial. 2. O STF tem decidido que, ante a demora do Poder competente, o Poder Judiciário poderá determinar, em caráter excepcional, a implementação de políticas públicas de interesse social - principalmente nos casos que visem a resguardar a supremacia da dignidade humana -, sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível. Precedentes. 3. Diante da ausência de previsão legal, coaduna-se com a razoabilidade e a eficiência a fixação do prazo de até 15 (quinze) dias para que a agência realize a perícia médica dos segurados por ela atendidos. O parâmetro baseia-se na Lei 8.213/1991, a qual estabelece o prazo de 15 (quinze) dias para início do recebimento de benefícios previdenciários de aposentadoria por invalidez (art. 43) e auxílio-doença (art. 60), bem como o prazo de 15 (quinze) dias para a empresa que dispor de serviço médico, próprio ou conveniado, realizar a perícia do empregado para fins de abono de falta (art. 60, § 4º). 4. O Decreto 8.691/2016 veio a alterar o Regulamento da Previdência Social - RPS, para prever a possibilidade de o INSS celebrar convênio com órgãos e entidades públicas integrantes do SUS para a realização de perícia médica, além de outras medidas tendentes a agilizar os trabalhos periciais. 5. Em razão do princípio da publicidade, a Administração deve dar a mais ampla divulgação possível de seus atos aos administrados, sendo o sigilo admitido em poucas situações. Ademais, o gênero direito à informação corresponde a uma garantia fundamental da pessoa humana, sendo assegurado "a todos o acesso à informação e resguardado o sigilo da fonte, quando necessário ao exercício profissional" (art. 5º, XIV, da Constituição da República). 6. A Agência da Previdência Social deverá dar publicidade e informar que a perícia médica será realizada em até 15 (quinze) dias, mediante informes com dizeres precisos, a serem fixados em suas dependências, em locais visíveis e com letras de tamanho legível, bem como por dispositivos facilitadores da informação às pessoas com deficiência, a exemplo dos deficientes visuais, nos termos da Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência (Lei 13.146/2015). Recurso especial do INSS improvido.”

AC 0003044-80.2006.4.01.3903, Rel. Des. Fed. JAMIL ROSA DE JESUS OLIVEIRA, DJe de 28/06/2017: “PROCESSUAL CIVIL. PREVIDENCIÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PERÍCIAS MÉDICAS DO INSS. MORA DA ADMINISTRAÇÃO. FIXAÇÃO DE PRAZO RAZOÁVEL PARA ANÁLISE DOS PEDIDOS. DIREITO INDIVIDUAL HOMOGÊNEO. LEGITIMIDADE DO MPF. SENTENÇA MANTIDA. [...] 7. Na presente ação civil pública pretende o Ministério Público Federal seja o INSS compelido à realização das perícias médicas necessárias à concessão de benefícios previdenciários pela Agência da Previdência Social de Altamira/PA, tendo em vista a mora da Administração em face da escassez de médicos peritos na localidade. 8. É inaceitável que o segurado seja penalizado pelo mau funcionamento do serviço público, sabendo-se que a concessão e o pagamento de benefício previdenciário envolvem a própria sobrevivência das pessoas que dele necessitam, eis que se tornam imprescindíveis ao seu sustento e de suas famílias, tudo pela falta de médicos para a realização de perícias na área de Altamira, ou mesmo pela ausência de um plano emergencial nas áreas em que ocorra problemas dessa espécie. 9. No caso dos autos, o próprio INSS admitiu a escassez tanto de médicos peritos quanto de servidores da área administrativa, o que vem inviabilizando a realização de perícias médicas e o atendimento do segurado em tempo razoável. 10. Apelação do réu e remessa oficial desprovidas.”

AC 0000819-67.2013.4.01.3701, Rel. Des. Fed. GILDA SIGMARINGA SEIXAS, DJe de 31/05/2017: “CONSTITUCIONAL. PREVIDENCIÁRIO. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS/ASSISTENCIAIS POR INCAPACIDADE. PERÍCIA. MARCAÇÃO. PRAZO RAZOÁVEL. CONCESSÃO PROVISÓRIA MEDIANTE APRESENTAÇÃO DE ATESTADO SUBSCRITO POR MÉDICO DO SUS. PRELIMINARES AFASTADAS. 1. Trata-se de apelação cível interposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS contra sentença proferida em ação civil pública, pelo Juízo Federal da 2ª Vara da Seção Judiciária do Maranhão, que julgou parcialmente procedente o pedido do Ministério Público Federal, para condenar a autarquia previdenciária a adotar medidas, no âmbito do Estado do Maranhão, de modo que as perícias médicas necessárias à concessão de benefícios previdenciários e assistenciais sejam realizadas em um prazo máximo de 45 (quarenta e cinco) dias a contar da data do requerimento administrativo, ou, caso não seja observado tal prazo, os benefícios sejam concedidos ou mantidos, provisoriamente, com base em atestado de médico do SUS, desde que presentes os demais requisitos legais, e até que o beneficiário seja submetido à perícia médica a cargo do INSS. 2. Ilegitimidade do MPF: O direito discutido nos autos é individual homogêneo, indisponível (relacionado à vida, à dignidade e à saúde) e socialmente relevante, o que legitima o Ministério Público a propor a presente ação civil pública. 3. Ilegitimidade do INSS: o INSS goza de autonomia jurídica e administrativa, além de estrutura própria destinada à análise dos pedidos de concessão de benefícios previdenciários e assistenciais, que são de sua responsabilidade. Tal assertiva restou comprovada com as medidas adotadas pela Autarquia para atendimento da decisão que antecipou os efeitos da tutela, nestes autos. 4. Inadequação da via eleita, Violação do juiz natural e impossibilidade jurídica do pedido: Não se cuida aqui de pretensão a ser veiculada por meio de mandado de injunção, dada a ausência de um de seus requisitos (ausência de norma regulamentadora (lacuna técnica), que impede o exercício de um direito fundamental). 5. Extensão dos efeitos da sentença: A situação peculiar descrita nos autos, que atinge não apenas as localidades sob jurisdição da Seção Judiciária de Imperatriz/MA, mas, difusamente, todo o Estado do Maranhão, impõe a extensão dos efeitos da sentença, sob risco de ocasionar migração de segurados para as APS abarcadas pela jurisdição da referida Seção Judiciária, que, inicialmente, seria a única favorecida com as medidas a serem adotadas pelo INSS, conforme conclusão baseada em informações e dados estatísticos extraídos dos sistemas internos da própria autarquia. Destaque-se que a realidade descrita na sentença, de forma detalhada, revela hipótese que autoriza exceção à regra prevista no art. 16 da Lei nº 7.347/85, com a redação dada pela Lei nº 9.494/97, com arrimo nos precedentes jurisprudenciais ali citados, que incluem, inclusive, acórdão do STJ, sob o regime dos recursos repetitivos (REsp nº 1243887/PR. 6. In casu, restou demonstrada a precariedade da prestação de serviço pelo INSS, com afronta aos princípios que devem nortear a atuação da administração pública, em especial os da razoabilidade e da eficiência, tomando contornos por demais graves, se considerarmos que está em jogo a concessão de benefício (assistencial ou previdenciário) de natureza alimentar, destinado àqueles que se encontram incapacitados para o trabalho, e, na maioria dos casos, desprovidos de meios para a própria subsistência. 7. Inegável a obrigatoriedade da realização de perícia, em prazo razoável, acertadamente, fixado pelo magistrado de primeiro grau, em 45 (quarenta e cinco) dias, considerando-se todo o cenário descrito nos autos, e, mais uma vez, o princípio da razoabilidade, que não depende de previsão legal específica quanto ao prazo para a realização da perícia. 8. Destaque-se que a sentença afigura-se adequada, também, na parte que determinou a aceitação de atestado emitido por médicos do SUS, quando não for atendido o prazo de 45 (quarenta e cinco) dias para a realização da perícia. Ora, acolher a tese defendida pelo INSS seria admitir como melhor alternativa deixar à míngua os necessitados, por ineficiência da máquina pública, ao invés de aceitar como prova de sua incapacidade atestado emitido por médico do SUS, que é agente público, e, portanto, deveria gozar de fé pública. As dificuldades administrativas do INSS não podem ensejar a sobreposição de seu interesse (interesse público secundário) sobre o dos segurados (interesse público primário). 9. O Poder Judiciário tem atendido, em todo o País, a demandas de segurados da Previdência Social, que têm que se valer da via judicial para terem abreviado o prazo de espera para a realização de perícia médica imprescindível à análise de seus pedidos administrativos. E, segundo entendimento jurisprudencial do STF e do STJ, o Poder Judiciário pode determinar a implementação de política pública, sem que isso configure invasão da discricionariedade ou afronta à reserva do possível, ante à ineficiência do Poder competente no atendimento do interesse social, principalmente nos casos em que se vise a resguardar a supremacia da dignidade humana. 10. A situação de ineficiência do INSS ante à crescente demanda por benefícios previdenciários/assistenciais ensejou a recente edição do Decreto nº 8.691/2016, que autoriza a celebração de convênio entre a autarquia previdenciária e entidades integrantes do SUS, para a realização de perícia médica, o que se assemelha ao que foi determinado, com clarividência, pelo juízo a quo. 11. Remessa tida por interposta e apelação do INSS não providas.”

A fixação de multa diária, bem como a estipulação do valor de R$ 1.500,00 (mil e quinhentos reais), não se revelam destituídos de razoabilidade, pois em consonância com o bem jurídico tutelado e com os objetivos do instituto das “astreintes”, como forma indireta de compelir o devedor ao adimplemento da prestação imposta.

Deve ser considerado, no caso, que as perícias médicas condicionam a análise dos pedidos de benefícios previdenciários substitutivos de remuneração, o que já demonstra sua relevância e o enorme prejuízo advindo da mora, dado seu caráter alimentar e o grande contingente de beneficiários prejudicados, a tornar, pois, necessário o estrito cumprimento dos prazos pela autarquia.

Neste sentido, a exclusão da multa diária, ou sua redução, nos termos propostos pela autarquia, ao afastar seu caráter coercitivo, configuraria permissão para a prática de atos danosos em relação aos segurados e a seus dependentes, medida contrária aos objetivos da jurisdição.

Ante o exposto, nego provimento ao pedido de efeito suspensivo e ao agravo interno.

É como voto.