DECLARAÇÃO DE VOTO

Senhores Desembargadores, a Lei 10.522/2002 estabeleceu normas de parcelamento "ordinário", em oposição aos ditos "especiais" (PAES, PAEX, REFIS, etc.): há possibilidade de adesão a qualquer tempo e, via de regra, independentemente da data de vencimento da dívida. Esta assertiva, conquanto válida, é imprecisa, se desprovida do devido desenvolvimento.

De início, é pertinente aclarar a estrutura do benefício fiscal em foco. A Lei 10.522/2002 originou-se da conversão da Medida Provisória 2.176-79/2001, após reiteradas reedições da Medida Provisória 1.110/1995. A possibilidade de concessão de parcelamento simplificado surgiu no texto presidencial em 1997, com advento da Medida Provisória 1.621-30, e manteve-se até a promulgação da lei, em 2002.

Esta abordagem da origem do parcelamento simplificado é relevante para amparar a observação inicial de que a Lei 10.522/2002 instituiu, em verdade, não modalidade de parcelamento, mas sistema específico desta benesse. Assim, já em sua promulgação, o gênero de parcelamento "ordinário" (melhor seria a denominação "convencional", para fim de evitar confusão com suas modalidades) compreendia duas espécies: o parcelamento ordinário em sentido estrito - previsto desde a origem do texto que veio a ser promulgado - e o parcelamento simplificado - modalidade do benefício incorporada à estrutura do benefício em um segundo momento, como visto acima.

É sobremaneira importante à presente exposição assentar tratar-se de espécies dentro de um mesmo gênero do benefício fiscal. De fato, a corroborar esta afirmação, observem-se os termos originais do § 6º artigo 11 da Lei 10.522/2002, que, até o advento da Lei 11.941/2009, dispunha sobre o parcelamento simplificado (grifos nossos):
 
 

"Art. 10. Os débitos de qualquer natureza para com a Fazenda Nacional poderão ser parcelados em até 30 (trinta) parcelas mensais, a exclusivo critério da autoridade fazendária, na forma e condições previstas nesta Lei.
Parágrafo único. O Ministro de Estado da Fazenda poderá delegar, com ou sem o estabelecimento de alçadas de valor, a competência para autorizar o parcelamento.
Art. 11. Ao formular o pedido de parcelamento, o devedor deverá comprovar o recolhimento de valor correspondente à primeira parcela, conforme o montante do débito e o prazo solicitado.
§ 1º Observados os limites e as condições estabelecidos em portaria do Ministro de Estado da Fazenda, em se tratando de débitos inscritos em Dívida Ativa, a concessão do parcelamento fica condicionada à apresentação, pelo devedor, de garantia real ou fidejussória, inclusive fiança bancária, idônea e suficiente para o pagamento do débito, exceto quando se tratar de microempresas e empresas de pequeno porte optantes pela inscrição no Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte - Simples, de que trata a Lei no 9.317, de 5 de dezembro de 1996.
§ 2º Enquanto não deferido o pedido, o devedor fica obrigado a recolher, a cada mês, como antecipação, valor correspondente a uma parcela.§ 3o O não-cumprimento do disposto neste artigo implicará o indeferimento do pedido.
(...)
§ 6º Atendendo ao princípio da economicidade, observados os termos, os limites e as condições estabelecidos em ato do Ministro de Estado da Fazenda, poderá ser concedido, de ofício, parcelamento simplificado, importando o pagamento da primeira parcela confissão irretratável da dívida e adesão ao sistema de parcelamentos de que trata esta Lei.
§ 7º Ao parcelamento de que trata o § 6o não se aplicam as vedações estabelecidas no art. 14.
(...)"
 
 

A lei expressamente previu o parcelamento simplificado como uma das espécies de parcelamento inserta no sistema previsto pela lei, e, delegou ao Executivo, na pessoa do Ministro do Estado da Fazenda, a definição dos termos, limitações e condicionamentos para deferimento do benefício.

Quando da edição da Lei 10.522/2002, esta ampla competência regulamentar restava delegada (nos termos do acima transcrito artigo 10, parágrafo único), de antemão, à (então) SRF e à PGFN, por força da Portaria MF 290/1997 (cuja edição fora fundamentada, justamente, nos artigos 10 a 14 da Medida Provisória 1.542-27, umas das reedições da Medida Provisória 1.110/1995).

Por tal razão, vigia, à época, a Portaria Conjunta PGFN/SRF 663/1998, que previa concessão de parcelamento simplificado para débitos cujo montante somado não ultrapassasse o valor mínimo para inscrição em dívida ativa ou ajuizamento de executivo fiscal (artigo 1º, §§ 2º e 4º). Havia, portanto, a fixação de teto de valor para  concessão do benefício, na espécie simplificada.

Posteriormente, a regência legal do parcelamento convencional (abrangendo as modalidades ordinária e simplificada), na forma da Lei 10.522/2002, foi objeto de sensíveis mudanças organizacionais, especialmente com o advento da Lei 11.941/2009. Com efeito, esta a redação atual dos dispositivos da Lei 10.522/2002 pertinentes ao caso em exame, após as múltiplas alterações a que submetidos (grifos nossos):
 
 

"Art. 10. Os débitos de qualquer natureza para com a Fazenda Nacional poderão ser parcelados em até sessenta parcelas mensais, a exclusivo critério da autoridade fazendária, na forma e condições previstas nesta Lei.
(...)
Art. 11. O parcelamento terá sua formalização condicionada ao prévio pagamento da primeira prestação, conforme o montante do débito e o prazo solicitado, observado o disposto no § 1o do art. 13 desta Lei.
§ 1o Observados os limites e as condições estabelecidos em portaria do Ministro de Estado da Fazenda, em se tratando de débitos inscritos em Dívida Ativa, a concessão do parcelamento fica condicionada à apresentação, pelo devedor, de garantia real ou fidejussória, inclusive fiança bancária, idônea e suficiente para o pagamento do débito, exceto quando se tratar de microempresas e empresas de pequeno porte optantes pela inscrição no Sistema Integrado de Pagamento de Impostos e Contribuições das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte - Simples, de que trata a Lei no 9.317, de 5 de dezembro de 1996.
§ 2o Enquanto não deferido o pedido, o devedor fica obrigado a recolher, a cada mês, como antecipação, valor correspondente a uma parcela.
§ 3o O não-cumprimento do disposto neste artigo implicará o indeferimento do pedido.
Art. 12. O pedido de parcelamento deferido constitui confissão de dívida e instrumento hábil e suficiente para a exigência do crédito tributário, podendo a exatidão dos valores parcelados ser objeto de verificação. § 1o Cumpridas as condições estabelecidas no art. 11 desta Lei, o parcelamento será:
I - consolidado na data do pedido; e
II - considerado automaticamente deferido quando decorrido o prazo de 90 (noventa) dias, contado da data do pedido de parcelamento sem que a Fazenda Nacional tenha se pronunciado.
§ 2o Enquanto não deferido o pedido, o devedor fica obrigado a recolher, a cada mês, como antecipação, valor correspondente a uma parcela.
Art. 13. O valor de cada prestação mensal, por ocasião do pagamento, será acrescido de juros equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia - SELIC para títulos federais, acumulada mensalmente, calculados a partir do mês subsequente ao da consolidação até o mês anterior ao do pagamento, e de 1% (um por cento) relativamente ao mês em que o pagamento estiver sendo efetuado
§ 1º O valor mínimo de cada prestação será fixado em ato conjunto do Secretário da Receita Federal do Brasil e do Procurador-Geral da Fazenda Nacional.
§ 2o No caso de parcelamento de débito inscrito em Dívida Ativa da União, o devedor pagará custas, emolumentos e demais encargos legais.
(...)
Art. 14. É vedada a concessão de parcelamento de débitos relativos a:
I - tributos passíveis de retenção na fonte, de desconto de terceiros ou de sub-rogação;
II - Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguro e sobre Operações relativas a Títulos e Valores Mobiliários - IOF, retido e não recolhido ao Tesouro Nacional;
III - valores recebidos pelos agentes arrecadadores não recolhidos aos cofres públicos.
IV - tributos devidos no registro da Declaração de Importação;
V - incentivos fiscais devidos ao Fundo de Investimento do Nordeste - FINOR, Fundo de Investimento da Amazônia - FINAM e Fundo de Recuperação do Estado do Espírito Santo - FUNRES;
VI - pagamento mensal por estimativa do Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurídica - IRPJ e da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido - CSLL, na forma do art. 2o da Lei no 9.430, de 27 de dezembro de 1996;
VII - recolhimento mensal obrigatório da pessoa física relativo a rendimentos de que trata o art. 8o da Lei no 7.713, de 22 de dezembro de 1988;
VIII - tributo ou outra exação qualquer, enquanto não integralmente pago parcelamento anterior relativo ao mesmo tributo ou exação, salvo nas hipóteses previstas no art. 14-A desta Lei;
IX - tributos devidos por pessoa jurídica com falência decretada ou por pessoa física com insolvência civil decretada; e
X - créditos tributários devidos na forma do art. 4o da Lei no 10.931, de 2 de agosto de 2004, pela incorporadora optante do Regime Especial Tributário do Patrimônio de Afetação.
Art. 14-A. Observadas as condições previstas neste artigo, será admitido reparcelamento de débitos constantes de parcelamento em andamento ou que tenha sido rescindido.
§ 1o No reparcelamento de que trata o caput deste artigo poderão ser incluídos novos débitos.
§ 2o A formalização do pedido de reparcelamento previsto neste artigo fica condicionada ao recolhimento da primeira parcela em valor correspondente a:
I - 10% (dez por cento) do total dos débitos consolidados; ou
II - 20% (vinte por cento) do total dos débitos consolidados, caso haja débito com histórico de reparcelamento anterior.
§ 3o Aplicam-se subsidiariamente aos pedidos de que trata este artigo as demais disposições relativas ao parcelamento previstas nesta Lei.
Art. 14-B. Implicará imediata rescisão do parcelamento e remessa do débito para inscrição em Dívida Ativa da União ou prosseguimento da execução, conforme o caso, a falta de pagamento:
I - de 3 (três) parcelas, consecutivas ou não; ou
II - de 1 (uma) parcela, estando pagas todas as demais
Art. 14-C. Poderá ser concedido, de ofício ou a pedido, parcelamento simplificado, importando o pagamento da primeira prestação em confissão de dívida e instrumento hábil e suficiente para a exigência do crédito tributário.
Parágrafo único. Ao parcelamento de que trata o caput deste artigo não se aplicam as vedações estabelecidas no art. 14 desta Lei.
Art. 14-D. Os parcelamentos concedidos a Estados, Distrito Federal ou Municípios conterão cláusulas em que estes autorizem a retenção do Fundo de Participação dos Estados - FPE ou do Fundo de Participação dos Municípios - FP
Parágrafo único. O valor mensal das obrigações previdenciárias correntes, para efeito deste artigo, será apurado com base na respectiva Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e de Informações à Previdência Social - GFIP ou, no caso de sua não-apresentação no prazo legal, estimado, utilizando-se a média das últimas 12 (doze) competências recolhidas anteriores ao mês da retenção prevista no caput deste artigo, sem prejuízo da cobrança ou restituição ou compensação de eventuais diferenças.
Art. 14-E. Mensalmente, a Secretaria da Receita Federal do Brasil e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional divulgarão, em seus sítios na internet, demonstrativos dos parcelamentos concedidos no âmbito de suas competências."
Art. 14-F. A Secretaria da Receita Federal do Brasil e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, no âmbito de suas competências, editarão atos necessários à execução do parcelamento de que trata esta Lei."

Como se observa, presentemente, o parcelamento simplificado resta não mais que enunciado, genericamente, no artigo 14-C da lei; a previsão da competência regulamentar das instâncias executivas, por sua vez, consta, agora, de dispositivos esparsos: artigo 11, §1º, artigo 13, §1º, e artigo 14-F (frise-se que esta exposição exclui as modalidades definidas nos artigos 13-A - reservada às contribuições sociais previstas na Lei Complementar 110/2001 - e 10-A - restrita às empresas em recuperação judicial -, em razão de ser despiciendo seu exame no caso dos autos).

A relação de gênero e espécie e a estrutura sistêmica da benesse, contudo, remanescem. É o que se constata a partir da observação de que o artigo 14-F menciona "o parcelamento", no singular, a referi-lo, assim, como sistema (tal qual a redação original do §6º do artigo 11 previa).

Não só, tem-se que a modalidade simplificada, dado que prevista de forma inespecífica no artigo 14-C, vincula-se, a princípio, ao regramento geral previsto nos comandos anteriores (aplicado igualmente ao reparcelamento, nos termos do artigo 14-A, § 3º, que também menciona "parcelamento" no singular), no que concerne ao número máximo de parcelas, critérios para efetivação da opção pelo benefício e causas de exclusão - ressalvada, evidentemente, a regra do parágrafo único do artigo 14-C, que prevê inaplicáveis ao parcelamento simplificado as restrições de gênero de débitos parceláveis pela modalidade ordinária estrita (como dispunha o §7º do artigo 11, revogado pela Lei 11.941/2009).

Há, na lei, assim, estrutura geral de parcelamento (que consubstancia o parcelamento ordinário em sentido estrito) e múltiplas espécies de benefício que se utilizam, subsidiariamente, de suas regras - dentre elas, o parcelamento simplificado.

Diante destes apontamentos, o entendimento de que resta vedado aos órgãos fazendários estabelecerem termos, limites e condições ao parcelamento simplificado (culminando na declaração de ilegalidade do artigo 29 da Portaria Conjunta PGFN/RFB 15/2009) perde consistência.

Explica-se.

Primeiramente, por imperativo lógico, pode-se assumir que a exclusão das vedações impostas ao parcelamento ordinário estrito não fora concebida como a única nota característica do parcelamento simplificado - e, assim, a única diferenciação possível entre as espécies do benefício, seja ao momento em que criado o parcelamento simplificado ou quando da alteração do texto da Lei 10.522/2002 pela Lei 11.941/2009.

Isto porque, assim fosse, a via simplificada exauriria a eficácia e utilidade do parcelamento ordinário, já que permitiria, a qualquer tempo, parcelar os mesmos débitos e, adicionalmente, aqueles cujo parcelamento pela via ordinária é vedado, em plena burla às previsões do artigo 14 da Lei 10.522/2002. Nem se cogite ter sido esta a intenção do legislador ordinário em 2009, já que bastaria a revogação do mencionado artigo 14 para atingir tal fim, ao invés de adicionar novo dispositivo à lei - inclusive referenciando o regime ordinário original -, como ocorreu.

Afigura-se seguro, portanto, descartar a hipótese de redundância e inutilidade do parcelamento ordinário em sentido estrito, na sistemática prevista com o advento da Lei 11.941/2009. Por consequência, há que se reconhecer, no mesmo passo, que a individualização de regras para as vias ordinária e simplificada de parcelamento convencional resta ausente do texto legal.

Ocorre que não se trata de erro do legislador.

Retomem-se os termos da Lei 11.522/2002. O artigo 14-C dispõe que "poderá ser concedido, de ofício ou a pedido, parcelamento simplificado", enquanto o artigo 14-F prevê que "a Secretaria da Receita Federal do Brasil e a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, no âmbito de suas competências, editarão atos necessários à execução do parcelamento de que trata esta Lei".

Ora, se o parcelamento simplificado pode ser concedido, tem-se que, por um lado, o contribuinte não está obrigado a requerê-lo; de outro, tampouco está o órgão fiscal obrigado a concedê-lo de forma incondicional. Deriva, portanto, que, conforme os termos legais, a concessão de parcelamento simplificado fica a critério do órgão administrativo (como, aliás, expressamente prevê o artigo 10 da lei, para todo o sistema de parcelamento convencional), que poderá concedê-lo. A já destacada estrutura frasal genérica do artigo 14-C denota que o parcelamento simplificado deve ser tido por via excepcional (como corrobora, para além da denominação "simplificado", o fato de que a tal via não se aplicam as restrições de tipos de débito parceláveis previstas na lei) - e, assim, cujo deferimento não deve sujeitar-se às exatas mesmas condições aplicáveis ao parcelamento ordinário estrito - em consonância com a conclusão de linhas atrás.

Nesta medida, considerando que, por definição, toda a regulamentação e estabelecimento de critérios significa a seleção de parâmetros limitativos dentro de um dado espectro de possibilidades, é possível concluir, desde logo, que RFB e PGFN possuem autorização legal para estabelecer restrições infralegais à concessão de parcelamento simplificado.

Em verdade, pode-se, inclusive, ir além, de modo a sedimentar o quanto exposto: vez que a atividade da Administração é pautada pelos princípios constitucionais de legalidade, isonomia, impessoalidade e publicidade, e a Lei 10.522/2002 restringe-se a enunciar a mera possibilidade de concessão de parcelamento simplificado, é necessário que os critérios dos órgãos fiscais estabeleçam critérios objetivos e de conhecimento geral para concessão do parcelamento simplificado, o que ocorre por via de ato infralegal. Neste tocante, não obstante os termos do artigo 14-C, por si, importem autorização para tanto, o artigo 14-F expressa e literalmente defere aos órgãos fazendários a edição dos atos necessários à execução do parcelamento (gênero) previsto na lei.

Por outro prisma, na medida em que o parcelamento ordinário em sentido estrito e o parcelamento simplificado foram concebidos enquanto espécies distintas, e não há diferenciação de seu regramento no texto da Lei 10.522/2002, pode-se dizer, por igual, que é necessário que ato infralegal dos órgãos fazendários o faça.

Constata-se, nesta medida, que a tese de ilegalidade do artigo 16 da IN/RFB 1.891/2019 encerra uma contradição: ao passo em que se nega a possibilidade regulamentação infralegal, haveria que se assumir que a autoridade fiscal, adstrita aos termos legais, poderia negar, a qualquer tempo, a concessão do parcelamento simplificado ao contribuinte, em decisão discricionária e sob juízo de conveniência (segundo o disposto no artigo 10 da lei - "(...) parcelados em até sessenta parcelas mensais, a exclusivo critério da autoridade fazendária, na forma e condições previstas esta Lei" -, combinado com a previsão do artigo 14-C - "Poderá ser concedido, de ofício ou a pedido, parcelamento simplificado (...)"), sem elencar qualquer critério objetivo prévio para tanto - cuja positivação restaria vedada.

Note-se que a restrição quanto ao valor-limite de dívidas parceláveis pela via simplificada, é prevista de maneira regulamentar desde a instituição do parcelamento simplificado, e constitui, historicamente, o critério diferenciador entre as modalidades de parcelamento convencional: sendo expressiva a dívida, é prudente que apliquem-se mais restrições à concessão de benefício, na medida em que ocasiona a suspensão de exigibilidade do débito e retarda a execução dos valores; se de menor monta o inadimplemento, é razoável que seu pagamento seja facilitado, a permitir a rápida regularização da situação fiscal do contribuinte.

Adicionalmente, convém apontar que, além de não se tratar de vedação desproporcional ou irrazoável, como evidenciado, a restrição em comento é consentânea com a regulamentação da exigibilidade de garantia para parcelamento de débitos: nos termos da Portaria 520/2009 (frise-se que a Lei 10.522/2002 continua a conferir ao Ministro da Fazenda a competência para estabelecer os termos e limites do condicionamento da concessão de parcelamento à apresentação de garantia real ou fidejussória), os débitos inferiores a R$ 1.000.000,00 – abaixo do valor limite para parcelamento simplificado, atualmente em R$ 5.000.000,00, nos termos do contestado artigo 16 da IN/RFB 1.891/2019 - podem ser parcelados sem caução. Significa, portanto, que toda a estrutura regulamentar do parcelamento simplificado orbita em função da conjugação do valor da dívida frente à necessidade de seu caucionamento, por meio de uma única restrição infralegal ao benefício, consubstanciada no valor-limite para seu deferimento.

Deste modo, o entendimento que afasta as disposições da Portaria Conjunta PGFN/RFB, além de restringir a eficácia e alcance próprios dos dispositivos constantes da Lei 10.522/2002, compromete de maneira irreversível o arcabouço sistêmico divisado pelo legislador ordinário de 2002 e 2009, distorcendo o funcionamento da benesse fiscal instituída.

Desta feita, não se verifica, a teor do arrazoado, violação ao princípio da legalidade pelos termos do artigo 16 da IN/RFB 1.891/2019. Nestes termos, ausente coação ilegal pelo indeferimento de parcelamento simplificado de valores superiores a R$ 5.000.000,00, inexiste, por qualquer prisma que se adote, direito líquido e certo a ser tutelado no presente mandamus.

Ante o exposto, dou provimento à apelação e à remessa oficial.

É como voto.

E M E N T A

MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO. PARCELAMENTO SIMPLIFICADO. PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. DIREITO LÍQUIDO E CERTO VIOLADO. VIA ADEQUADA. REMESSA OFICIAL E APELAÇÃO IMPROVIDAS.

1. Na hipótese dos autos, a impetrante objetiva incluir débitos tributários no parcelamento simplificado de que trata o art. 14-C da Lei nº 10.522/02. Aduz que é ilegal o art. 16 da Instrução Normativa RFB nº 1891/2019, que limita a possibilidade de inclusão em parcelamento, prevendo que “poderá ser concedido parcelamento simplificado para pagamento de débitos cujo valor seja igual ou inferior a R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais) ”.

2. A Portaria Conjunta PGFN/RFB nº 15/2009, que dispunha sobre o parcelamento de débitos perante a Receita Federal e a Fazenda Nacional, foi revogada pela Portaria Conjunta PGFN/RFB nº 895/2019, que remeteu à regulamentação a matéria referente aos parcelamentos de que tratam os arts. 10 a 13, e 14 a 14-F da Lei nº 10.522/2002, por meio de atos próprios da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil e da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, no âmbito de suas atribuições.

3. Apesar de a Lei nº 10.522/02 não ter estabelecido limites de valores para a concessão do parcelamento simplificado, atos emanados do Poder Executivo limitaram a concessão de parcelamento simplificado, que inicialmente só poderia englobar débitos de até R$ 1.000.000,00 (um milhão de reais), e, posteriormente, pôde passar a englobar débitos de até R$ 5.000.000,00 (cinco milhões de reais).

4. Ocorre que, a pretexto de regulamentar o parcelamento , a portaria extrapolou seu poder, inovando a ordem jurídica ao impor limite máximo não previsto em lei para a concessão do parcelamento simplificado, violando, diretamente, princípio da legalidade vigente na matéria tributária, conforme assentado no art. 155-A do CTN

5. Preenchidos os requisitos para a concessão do parcelamento , não pode vedação não prevista em lei representar qualquer tipo de óbice à adesão do contribuinte. O mero ato administrativo regulamentador deve ficar adstrito às questões administrativas e burocráticas para o trâmite e o exame do favor legal.

6. Em conclusão, a adesão a parcelamento de débitos tributários é uma faculdade conferida ao contribuinte nos termos e condições estabelecidas na lei correspondente (art. 155-A do CTN), de modo que a limitação de valor para a adesão ao parcelamento simplificado, ao inovar o ordenamento jurídico, é ilegal.

7. Remessa necessária e apelação da União Federal não providas, para afastar o limite estabelecido no artigo 16 da Instrução Normativa RFB nº 1891/2009 para a concessão de parcelamento simplificado de débitos tributários, nos termos da fundamentação.