V O T O

O Exmo. Sr. Desembargador Federal CARLOS FRANCISCO (Relator): De se ressaltar, inicialmente, que nenhuma das partes trouxe aos autos qualquer argumento apto a infirmar o entendimento já manifestado quando da apreciação do pedido de antecipação de tutela, nos termos da decisão por mim lavrada, que transcrevo:

“Decido.

Primeiramente, ao presente caso não é aplicável a vedação à concessão de medidas liminares contida no art. 1º da Lei 9.494/97, segundo o qual “Art. 1º Aplica-se à tutela antecipada prevista nos arts. 273 e 461 do Código de Processo Civil o disposto nos arts. 5º e seu parágrafo único e 7º da Lei nº 4.348, de 26 de junho de 1964, no art. 1º e seu § 4º da Lei nº 5.021, de 9 de junho de 1966, e nos arts. 1º, 3º e 4º da Lei nº 8.437, de 30 de junho de 1992.” Ainda que os dispositivos referidos versem sobre a impossibilidade de concessão de medida liminar para efeito de pagamento de vencimentos e vantagens pecuniárias, o que se observa do presente feito é que não se trata de concessão de aumento sem anterior previsão na legislação de regência (quando então há se cogitar eventual necessidade excepcional de previsão em lei orçamentária ou em desequilíbrio das contas públicas).

O problema posto nos autos cuida do pagamento de verba alimentar decorrente de promoção na carreira, prevista em lei e devidamente regulamentada, ou seja, não se trata de reajuste salarial, concessão de aumento de remuneração por atos administrativos não previstos ou qualquer fator que possa se configurar de alguma maneira surpreendente para a Administração. Pelos mesmos motivos, não se trata da vedação contida na Súmula Vinculante 37, do E.STF, uma vez que a lide cuida do cumprimento de previsão expressamente trazida na estrutura da carreira do servidor público, com a qual a administração federal já contava, daí porque impedir a apreciação de tais pleitos em sede de tutela provisória mostra-se verdadeira negativa de prestação judicial.

Indo adiante, observa-se que a Lei Complementar nº 73/1993 regulamenta o ingresso, progressão e promoção nas carreiras de Advogado da União e Procurador Federal, nestes termos:

Art. 20. As carreiras de Advogado da União, de Procurador da Fazenda Nacional e de Assistente Jurídico compõem-se dos seguintes cargos efetivos:

        I - carreira de Advogado da União:

        a) Advogado da União da 2a. Categoria (inicial);

        b) Advogado da União de 1a. Categoria (intermediária);

        c) Advogado da União de Categoria Especial (final);

        II - carreira de Procurador da Fazenda Nacional:

        a) Procurador da Fazenda Nacional de 2a. Categoria (inicial);

        b) Procurador da Fazenda Nacional de 1a. Categoria (intermediária);

        c) Procurador da Fazenda Nacional de Categoria Especial (final);

        III - carreira de Assistente Jurídico:

        a) Assistente Jurídico de 2a. Categoria (inicial);

        b) Assistente Jurídico de 1a. Categoria (intermediária);

        c) Assistente Jurídico de Categoria Especial (final).

Art. 21. O ingresso nas carreiras da Advocacia-Geral da União ocorre nas categorias iniciais, mediante nomeação, em caráter efetivo, de candidatos habilitados em concursos públicos, de provas e títulos, obedecida a ordem de classificação.

(...)

Art. 24. A promoção de membro efetivo da Advocacia-Geral da União consiste em seu acesso à categoria imediatamente superior àquela em que se encontra.

Parágrafo único. As promoções serão processadas semestralmente pelo Conselho Superior da Advocacia-Geral da União, para vagas ocorridas até 30 de junho e até 31 de dezembro de cada ano, obedecidos, alternadamente, os critérios de antigüidade e merecimento.

Art. 25. A promoção por merecimento deve obedecer a critérios objetivos, fixados pelo Conselho Superior da Advocacia-Geral da União, dentre os quais a presteza e a segurança no desempenho da função, bem como a freqüência e o aproveitamento em cursos de aperfeiçoamento reconhecidos por órgãos oficiais.

Disciplinam também a carreira a Lei nº 10.480/2002 e a Lei nº 13.327/2016. O art. 11, §2º, inciso V, da Lei nº 10.480/2002 confere ao Procurador-Geral Federal a competência para disciplinar e efetivar as promoções e remoções dos membros da Carreira de Procurador Federal e, no exercício dela, foi editada a Portaria PGF nº 1.432, de 30/12/2008.

Essa Portaria PGF nº 1.432/2008 traz disposições acerca da promoção na carreira de procurador federal, das quais se destacam:

Art. 1º Nas promoções relativas à carreira de Procurador Federal observar-se-á o disposto nesta Portaria e nos respectivos editais. (Redação dada ao caput pela Portaria PGF nº 1.139, de 29.12.2011, DOU 30.12.2011, com efeitos a partir de 01.01.2012)

§ 1º Para os fins desta Portaria, promoção é a passagem do servidor integrante da carreira de Procurador Federal de uma categoria para outra imediatamente superior.

§ 2º As promoções serão processadas semestralmente para as vagas ocorridas até 30 de junho e 31 de dezembro de cada ano e vigorarão a partir de 1º de julho e 1º de janeiro subseqüentes.

(...)

Art. 2º Poderão integrar as listas de promoção, por antigüidade ou por merecimento, os integrantes da carreira de Procurador Federal, sendo que na promoção da Segunda para Primeira Categoria deverá ser observado interstício mínimo de 3 anos de efetivo exercício na carreira, e que tenham sido confirmados no respectivo cargo.

§ 1º Se não houver candidatos que se enquadrem no requisito estabelecido no caput para a promoção da Segunda para a Primeira Categoria em número suficiente para o preenchimento das vagas oferecidas, os demais membros poderão integrar as listas de antiguidade e merecimento até o limite do número de vagas oferecidas.

§ 2º A promoção efetivada nos termos de § 1º, sem o requisito previsto no caput, deste artigo, não dispensa a posterior confirmação no cargo. (Redação dada ao artigo pela Portaria PGF nº 1.056, de 19.10.2009, DOU 21.10.2009, com efeitos a partir da promoção referente ao período compreendido entre 01.01.2009 a 30.06.2009)

(...)

Art. 4º Será promovido por antigüidade o integrante da carreira de Procurador Federal que for considerado mais antigo nos termos da legislação aplicável.

§ 1º Considera-se o tempo de exercício em quaisquer dos cargos transformados para o cargo de Procurador Federal, nos termos do art. 39 da Medida Provisória nº 2.229-43, de 6 de setembro de 2001.

§ 2º A lista de antigüidade será publicada no sítio eletrônico da Advocacia-Geral da União e permanecerá disponível para consulta até que se proceda à sua atualização periódica.

Art. 5º Será promovido por merecimento o membro da carreira de Procurador Federal que obtiver o maior número de pontos, observada a pontuação obtida em decorrência das atividades desenvolvidas.

§ 1º Participarão das listas de merecimento apenas os Procuradores Federais que tiveram, no período de avaliação, no mínimo 80% (oitenta por cento) de freqüência em unidades da Procuradoria-Geral Federal ou da Advocacia-Geral da União.

§ 2º Não será computada a pontuação que já deu causa a uma anterior promoção por merecimento.

(...)

§ 4º Em caso de empate na pontuação por merecimento, aplica-se o critério de antigüidade.

A Portaria PGF nº 1.432/2008, também disciplina a atribuição de pontos na avaliação de desempenho, a participação em cursos como critério avaliativo, a publicação doutrinária dos servidores, a atribuição de pontos pelo exercício de funções em cargo em comissão e função gratificada, bem como lista atividades consideradas irrelevantes para fins de promoção e progressão.

Em regra, há edição de edital pela autoridade competente dentro da estrutura do órgão, são aferidos os requisitos acima indicados, e é publicada portaria concedendo a promoção na carreira aos procuradores federais que preencham os critérios assinalados. A promoção traz como consequência a passagem para outro nível da carreira e a mudança de patamar salarial, para o nível imediatamente superior.

Ocorre que com a pandemia causada pelo novo coronavírus (que gera a Covid-19) assolou o país e impactou negativamente as contas públicas, razão pela qual foi editada a Lei Complementar nº 173/2020, estabelecendo o Programa Federativo de Enfrentamento ao Coronavírus SARS-CoV-2 (Covid-19). Tal diploma visa ao reequilíbrio das finanças públicas por meio, entre outras medidas, da suspensão do pagamento de dívidas contraídas pelos entes federativos em face da União, da distribuição de recursos públicos para o combate à doença e da restrição ao crescimento das despesas públicas, especialmente as relacionadas à folha de pagamento dos servidores e empregados públicos.

O art. 8º Lei Complementar nº 173/2020 traz disposições relevantes no que concerne à remuneração de servidores públicos:

Art. 8º Na hipótese de que trata o art. 65 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios afetados pela calamidade pública decorrente da pandemia da Covid-19 ficam proibidos, até 31 de dezembro de 2021, de:

I - conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a membros de Poder ou de órgão, servidores e empregados públicos e militares, exceto quando derivado de sentença judicial transitada em julgado ou de determinação legal anterior à calamidade pública;

(...)

IX - contar esse tempo como de período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins.

A constitucionalidade da Lei Complementar nº 173/2020 vem sendo questionada em diversas ações diretas de controle de constitucionalidade (p. ex., ADI 6.447-DF), diante da incerteza de que seus dispositivos estejam adequados a garantias constitucionais dos servidores públicos, como irredutibilidade de vencimentos. 

No intuito de orientar e uniformizar os procedimentos que devem ser adotados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública, o Ministério da Economia editou a Nota Técnica SEI n. 20581/2020/ME, na qual destaco os seguintes excertos (grifei):

“5. Em relação às proibições estabelecidas no inciso I (conceder, a qualquer título, vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração), são excepcionalizadas duas situações:

a. quando derivado de sentença judicial transitada em julgado; ou

b. quando derivado de determinação legal anterior à calamidade pública.

6. As duas exceções acima são também previstas no Inciso VI (criar ou majorar auxílios, vantagens, bônus, abonos, verbas de representação ou benefícios de qualquer natureza, inclusive os de cunho indenizatório).

7. Nesse sentido, entende-se, em relação ao item “a”, que a determinação para concessão de direitos e vantagens referidas nos incisos I e VI do art. 8º por meio de mandados de segurança concedidos nesse período ficarão suspensos até 31 de dezembro de 2021, sendo implementados a partir de 1º de janeiro de 2022.

8. Em relação ao item “b” acima, entende-se que qualquer concessão derivada de determinação legal anterior à calamidade pública, desde que não seja alcançada pelos demais incisos do art. 8º, podem ser implantadas, ainda que impliquem aumento de despesa com pessoal. Encontra-se no rol dessas concessões, por exemplo, a concessão de retribuição por titulação, o incentivo à qualificação e a gratificação por qualificação, visto que os critérios para a sua concessão estão relacionados à comprovação de certificação ou titulação ou, ainda, ao cumprimento de requisitos técnico-funcionais, acadêmicos e organizacionais. Entende-se, ainda, que essas concessões não se enquadram no inciso VII do art. 8º (criar despesa obrigatória de caráter continuado), pois trata-se apenas da implantação de despesa prevista em Lei anterior à calamidade, e não de sua criação, e, também, não se enquadram no inciso VIII (adotar medida que implique reajuste de despesa obrigatória acima da variação da inflação), ainda que o valor individual a ser percebido supere a inflação do período, considerando que a despesa global não alcançará esse limite.

9. Em relação ao inciso IX do art. 8º (proibição de contar o período até 31 de dezembro de 2021, como período aquisitivo necessário exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço, sem qualquer prejuízo para o tempo de efetivo exercício, aposentadoria, e quaisquer outros fins), tornam-se necessários maiores esclarecimentos.

10. Da redação desse inciso depreende-se que os servidores que tenham completado o período aquisitivo exclusivamente para a concessão de anuênios, triênios, quinquênios, licenças-prêmio e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal até 27 de maio de 2020, terão os seus efeitos financeiros implementados. Os demais, que não tenham completado o respectivo período aquisitivo até essa data, independentemente de faltar um dia ou mais, terão a contagem suspensa até 31 de dezembro de 2021 e retomada a partir de 1º de janeiro de 2022.

(...)

17. Ao analisar conjuntamente o disposto no inciso I e no inciso IX do art. 8º da Lei Complementar nº 173, de 2020, entende-se que as progressões e promoções, por exemplo, não se enquadram na vedação apresentada em tais dispositivos, uma vez que tratam-se de formas de desenvolvimento nas diversas carreiras amparadas em leis anteriores e que são concedidas a partir de critérios estabelecidos em regulamentos específicos que envolvem, além do transcurso de tempo, resultado satisfatório em processo de avaliação de desempenho e em obtenção de títulos acadêmicos. Conclui-se, portanto, que para essa situação, tal vedação não se aplica.”

Observa-se que a Nota Técnica SEI n. 20581/2020/ME expressa o entendimento da área fazendária do Poder Executivo Federal de que as consequências remuneratórias de promoções e progressões de servidores públicos não estariam vedadas pelas disposições da Lei Complementar nº 173/2020, pois se enquadrariam como determinação legal anterior à calamidade pública (art. 8º I, in fine, dessa lei complementar).

Posto o problema, há que se considerar que a regra geral é a aplicação da legislação vigente acerca de vencimentos do servidor, de tal maneira que o conteúdo da Lei Complementar nº 173/2020 corresponde a exceções transitórias em vista da crise gerada pelo estado de calamidade associado à pandemia. E, como exceção, os preceitos da Lei Complementar nº 173/2020 devem ser interpretados restritivamente, e não há menção expressa a progressões ou promoções.

 Ponderando as necessidades metajurídicas que movem a Lei Complementar nº 173/2020 com os primados do Estado de Direito, vejo claro que foram vedadas novas legislações que aumentem, de modo até então imprevisto, gastos públicos com a remuneração de servidores, durante o período de extraordinário previsto pelo legislador, tanto que foram asseguradas as modalidades não só garantidas por coisas julgadas mas por legislações antecedentes ao estado de calamidade (art. 8º, I, dessa lei). Quando quis impedir crescimento salarial por critérios já previstos na legislação, a Lei Complementar nº 173/2020 o fez expressamente (art. 8º, IX), sem incluir progressões e promoções.

É verdade que o art. 8º, I, da Lei Complementar nº 173/2020, se serviu de conceito jurídico indeterminado para ampliar seu alcance ("e demais mecanismos equivalentes que aumentem a despesa com pessoal em decorrência da aquisição de determinado tempo de serviço"), mas essa vedação está atrelada a medidas de tempo de serviço (triênios, etc.), e não a progressões ou promoções, aliás, desejadas em razão da eficiência no serviço público. Portanto, critérios e requisitos já disciplinados e regulamentados antes da Lei Complementar nº 173/2020 não podem ser por ela alcançados, sobretudo quando pautados por aferição contínua e técnica do desempenho funcional dos agentes públicos, e não apenas pelo mero transcorrer de tempo.

No caso dos autos, os autores participaram do processo seletivo interno promovido pelo Edital nº 12 de 27/04/2020, tendo sido contemplados com a promoção disciplinada pelas leis que regem a carreira de procurador federal e pela Portaria PGF nº 1.432 de 30/12/2008. Como se nota, todos são diplomas normativos anteriores à vigência da Lei Complementar nº 173 de 27/05/2020.

Por meio da Portaria nº 510 de 18/09/2020, foi publicada a concessão da promoção dos autores para a Categoria Especial da carreira. Contudo, em 24/09/2020, a Portaria nº 514/2020 suspendeu seus efeitos (id 158952655 - Pág. 23):

“Com fulcro no poder geral de cautela da Administração, e por razões de conveniência e oportunidade, SUSPENDO os efeitos da Portaria PGF nº 510, de 18 de setembro de 2020. Ressalto que todos os atos praticados neste procedimento revestiram-se de legalidade, praticados nos estritos termos da Lei Complementar nº 73/1993, da Lei nº 10.480/2002 e da Portaria AGU 460, de 14 de dezembro de 2014.”

Dessa forma, ao menos nesse momento processual, tenho que a Portaria nº 514/2020 equivocadamente suspendeu ato legítimo, violando direito dos agentes públicos por ela abarcados.

Assim sendo, DEFIRO o pedido de tutela recursal, determinando imediata suspensão dos efeitos da Portaria/PGF nº 514/2020, e consequente restabelecimento dos efeitos da Portaria/PGF 510/2020.”

Destarte, com fulcro nesses fundamentos, os quais adoto como razões de decidir, há que se prover o presente recurso.

Ante o exposto, dou provimento ao agravo de instrumento, prejudicado o agravo interno.

É o voto.