V O T O

                O EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS DELGADO (RELATOR):

Inicialmente, consigno serem incontroversas as questões relativas à competência da Justiça Federal para o processamento da presente demanda, legitimidade ativa do Ministério Público Federal e abrangência territorial, esta última limitada aos municípios compreendidos na circunscrição da Gerência Executiva do INSS em Bauru.

No mais, considerada a inexistência de matéria preliminar, avanço ao meritum causae.

Verifico que a presente Ação Civil Pública se originou do Inquérito Civil autuado sob o nº 1.34.022.000015/2015-71, no âmbito do Ministério Público Federal de Jaú/SP, deflagrado para apurar eventuais irregularidades praticadas pelo INSS, decorrentes de:

a) pagamento, por erro, de valores indevidos de benefícios;

b) cessação administrativa de benefícios concedidos por ordem judicial, enquanto ainda vigentes seus efeitos (sem trânsito em julgado) ou inalterada a situação fática correspondente;

c) omissão sistemática em proceder à revisão periódica dos benefícios por incapacidade concedidos na via administrativa.

O procedimento culminou com a edição, pela Procuradoria da República no Município de Jaú, da “Recomendação nº 10/2015”, de 1º de dezembro de 2015, por meio da qual:

“RECOMENDA-SE, portanto, com fundamento no artigo 6º, XX, da Lei Complementar nº 75/93, ao Gerente Executivo do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, em Bauru, que adote, no âmbito de atribuição desta Procuradoria da República em Jaú/SP, que compreende os municípios de Bariri, Barra Bonita, Bocaina, Dois Córregos, Igaraçu do Tietê, Itaju, Itapuí, Jaú, Mineiros do Tietê e Torrinha, as providências necessárias para que a Autarquia Federal proceda, de ofício, a revisão dos benefícios de aposentadoria por invalidez e de prestação continuada concedidos administrativamente, na forma e nos prazos previstos no artigo 46, parágrafo único, do Decreto nº 3.048/99 e art. 21 da Lei nº 8.742/93.

Na forma do art. 6º, XX, da Lei Complementar nº 75/93, fixa-se o prazo de 30 (trinta) dias, a contar do recebimento, para que seja informado a aceitação da presente recomendação, bem como as medidas adotadas a lhe dar cumprimento. A ausência de resposta nesse prazo será interpretada como negativa do acatamento da recomendação” (ID 7285449 – p. 11/14).

O pedido contido nesta demanda subdivide-se em dois aspectos, a saber:

a) realizar, de ofício, a revisão periódica dos benefícios previdenciários por incapacidade (especialmente aposentadoria por invalidez) e de benefícios de prestação continuada previstos na LOAS, concedidos administrativamente, nos prazos e formas estabelecidos pela legislação.

b) realizar a revisão administrativa dos benefícios previdenciários por incapacidade e assistenciais, concedidos em sede judicial, atentando para a efetiva alteração do quadro fático e/ou jurídico sobre os quais se estabeleceu o juízo acerca do preenchimento, ainda que provisório, dos pressupostos necessários à concessão/reimplantação do respectivo benefício, observando-se rigorosamente as disposições da Portaria Conjunta INSS/PGF 4/2014 (especialmente, os arts. 9º, caput e §2º, 11, IV, 13 e 14, caput I e parágrafo único, I e II); nos casos em que houver a cessação do benefício concedido judicialmente, expor de forma explícita, clara e congruente, nos laudos médicos periciais, nos pareceres sociais e/ou, ainda, nos fundamentos do ato decisório, os motivos que sobrevieram e que alteram concretamente a situação de fato e/ou de direito ensejadora da concessão judicial (Lei nº 9.784/99, art. 50), ainda que tenha havido o trânsito em julgado da sentença; e, nessa mesma linha, para se evitar o esvaziamento do comando judicial retro, caso a cessação do benefício decorra das conclusões do novo laudo médico do INSS, diversas do laudo judicial, que aquele expressamente consigne qual foi a situação apta a evidenciar a cessação ou atenuação da incapacidade, de sorte a indicar as razões pelas quais as conclusões do perito judicial e da sentença não mais prevalecem.

No tocante à pretensão relativa à letra “a”, a r. sentença de primeiro grau de jurisdição, no ponto irrecorrida, extinguiu parcialmente o processo, sem análise do mérito (art. 485, VI, CPC/15), considerada a superveniência da edição da Medida Provisória nº 767/2017, convertida na Lei nº 13.457/2017 que, ao atribuir nova redação aos artigos 43 e 60 da Lei nº 8.213/91, assim dispôs:

“Art. 43:

§4º: O segurado aposentado por invalidez poderá ser convocado a qualquer momento para avaliação das condições que ensejaram o afastamento ou a aposentadoria, concedida judicial ou administrativamente, observado o disposto no art. 101 desta Lei”.

“Art. 60:

§8º: Sempre que possível, o ato de concessão ou de reativação de auxílio-doença, judicial ou administrativo, deverá fixar o prazo estimado para a duração do benefício.

§9º: Na ausência de fixação do prazo de que trata o § 8º deste artigo, o benefício cessará após o prazo de cento e vinte dias, contado da data de concessão ou de reativação do auxílio-doença, exceto se o segurado requerer a sua prorrogação perante o INSS, na forma do regulamento, observado o disposto no art. 62 desta Lei.

§10: O segurado em gozo de auxílio-doença, concedido judicial ou administrativamente, poderá ser convocado a qualquer momento para avaliação das condições que ensejaram sua concessão ou manutenção, observado o disposto no art. 101 desta Lei”.

Para além disso, a Portaria Conjunta nº 7/INSS/PGF, de 19 de agosto de 2016, estabeleceu procedimentos relacionados à revisão administrativa de benefícios previdenciários por incapacidade, ao passo que a Resolução nº 546/PRES/INSS, de 30 de agosto de 2016, dispôs sobre os procedimentos técnicos referentes ao Programa de Avaliação dos Benefícios por Incapacidade, atos infralegais de natureza eminentemente regulamentar.

A superveniência dos normativos revelou-se, de fato, adequada, e atendeu, ao menos em princípio, o necessário equilíbrio entre a determinação judicial constante do provimento liminar, e a razoabilidade dos meios necessários ao seu implemento.

Isso porque, em resposta à Recomendação nº 10/2015, já referenciada, a Gerência Executiva de Bauru noticiou, em 09 de dezembro de 2015, a impossibilidade de seu atendimento, situação que ensejou, inclusive, a propositura da presente ação. Confira-se o excerto:

“Quanto à recomendação 10/2015, é atribuição dessa SST informar que não é possível o atendimento da mesma por insuficiência de peritos para realizar tal tarefa. Assim, existem duas possibilidades: (1) realocar os peritos para realização dessa tarefa, em prejuízo dos requerentes que aguardam perícias iniciais (PI), e/ou (2) credenciamento/contratação de peritos para realização das revisões judiciais ou das PI” (ID 7285449 – p. 20).

Destarte, a edição da legislação que instituiu o “Programa de Revisão dos Benefícios por Incapacidade – PRBI”, viabilizando a realização de perícias médicas nos segurados em gozo de benefícios por incapacidade mantidos pelo INSS há mais de dois anos, constitui fato superveniente, capaz de influir no julgamento do mérito, razão pela qual deve ser levado em consideração pelo magistrado, ao prestar a jurisdição de acordo com a situação fática no momento da prolação da sentença, na exata compreensão do disposto no art. 493 do Código de Processo Civil.

Escorreita, portanto, a extinção parcial do feito, em relação ao pedido contido no item “a”, em decorrência da ausência superveniente de interesse processual, na modalidade utilidade, tal e qual consignado pela r. sentença de primeiro grau de jurisdição.

Controvertem as partes, no entanto, acerca do pedido inserido no item “b” da exordial, cujo decreto de procedência – que deu azo à interposição do apelo por parte do ente previdenciário – se encontra assim redigido:

“na hipótese de benefícios concedidos na via judicial:

b.1) atente para a efetiva alteração do quadro fático sobre o qual se assentou o juízo acerca do preenchimento, ainda que provisório, dos requisitos necessários ao deferimento da prestação previdenciária ou assistencial, observando-se as disposições da Portaria Conjunta INSS/PGF nº 4/2014;

b.2) exponha - de forma explícita, clara e congruente - nos laudos médicos periciais, nos pareceres sociais e/ou ainda nos fundamentos do ato decisório, os motivos supervenientes que alteraram concretamente a situação de fato e/ou de direito ensejadora da concessão judicial, ainda que tenha havido trânsito em julgado da sentença; b.3) caso a cessação do benefício decorra das conclusões do novo laudo médico do INSS, diversas do laudo judicial, consigne qual foi a situação apta a evidenciar a cessação ou atenuação da incapacidade, de sorte a indicar as razões pelas quais as conclusões do perito judicial e da sentença não mais prevalecem”.

No ponto, o Instituto Autárquico alega a ausência de interesse processual do órgão ministerial, tendo em vista a existência, desde 2014, de norma administrativa que disciplina todo o procedimento de revisão dos benefícios concedidos judicialmente.

O argumento, contudo, não prospera.

A despeito da edição de normativo administrativo acerca da questão (Portaria Conjunta INSS/PGF nº 4/2014), as diligências efetivadas durante a tramitação do Inquérito Civil revelaram que o INSS não vem cumprindo com as atribuições que, como se vê, a própria legislação determina.

Em resposta ao Ofício nº 495/2015/PRM/JAÚ/SP, a Gerência Executiva de Bauru, ao tempo em que informa a existência de referido normativo interno (Portaria Conjunta nº 4/2014), consigna, de maneira peremptória, com destaques meus:

“Não existe norma que adote um fluxo que regulamente a revisão bienal das aposentadorias por invalidez, prevista no Decreto nº 3048/1999, art. 46, parágrafo único (...).

Mesmo a Instrução Normativa PRES/INSS nº 77/2015, em seu art. 222, apenas cita a revisão bienal, sem remeter a qualquer orientação operacional.

(...)

Realizamos pesquisas buscando levantar como eram feitas essas perícias no passado, na Gerência Bauru. Descobrimos que foram abandonadas, progressivamente, com o esvaziamento do quadro pericial próprio do INSS, que aconteceu, no seu auge, no final dos anos 1990 e início dos anos 2000.

Hoje, essas revisões de aposentadoria por invalidez, não concedidas pela via judicial, na GEX Bauru são poucas e não são prioridades, visto que o número de servidores peritos médicos e administrativos é insuficiente para a revisão das aposentadorias por invalidez concedidas de uma forma geral. Por questão de gestão, optamos pela realização das Revisões Administrativas dos benefícios concedidos pela via judicial, uma vez que esses benefícios não foram chancelados pelas vias administrativas do INSS.

Ademais, nossos sistemas carecem de melhorias para conseguirmos extrair informações como essas, que não é comum em nossa rotina.

Portanto, acreditamos que essas Revisões sejam Administrativas e, tendo em vista outras prioridades em nossa Gerência Executiva, entendemos que essas revisões possam ser minimizadas ou até mesmo sobrestadas, até que consigamos um efetivo de servidores suficiente para executarem tal atividade, bem como, até que o contingenciamento dos recursos orçamentários possam ser restabelecidos” (ID 7285449 – p. 5/8).

Em relação aos benefícios assistenciais previstos na Lei nº 8.742/93, a situação revela-se ainda mais crítica.

Em manifestação preliminar nos autos (ID 7284225 – p. 47/55), o INSS, em capítulo intitulado “DA REALIDADE DOS FATOS”, pretende esquivar-se do ônus revisional, ao fundamento de que o benefício assistencial é de competência da União, “sendo que o INSS é apenas responsável pela execução e manutenção, não havendo previsão legal para que responda pela revisão deste benefício”.

E mais. Argumenta ser “totalmente temerário incluir os benefícios assistenciais com obrigação de revisá-los, sejam os concedidos administrativamente, sejam os judiciais”, até que a União Federal, através do Ministério de Desenvolvimento Social, promova a adequação das regras legislativas de concessão e manutenção, aos critérios definidos pelo STF em relação à aferição da situação de miserabilidade.

Assim, a intenção deliberada concorre com a patente incapacidade autárquica de viabilizar, operacionalmente, a consecução dos procedimentos administrativos tendentes à revisão dos benefícios no prazo estipulado pela legislação, sejam eles concedidos em sede administrativa ou judicial, conforme reconhecido pela Gerência Executiva, em tom absolutamente confessional.

Daí que exsurge, a meu sentir e de forma inequívoca, o interesse processual do Ministério Público Federal no ajuizamento da presente Ação Civil Pública, sobretudo no que tange à conduta omissiva da Autarquia Previdenciária em relação ao procedimento de revisão dos benefícios por incapacidade concedidos judicialmente.

Observo, ainda, que, em sua peça defensiva, o ente previdenciário invoca os princípios da discricionariedade administrativa e separação dos poderes, como justificativa na alocação de recursos para determinadas áreas, em detrimento de outras.

No particular, consigno que ser demasiadamente cômoda a ideia de se perpetuar o atual estado de coisas, sob o pálido argumento da tripartição de funções estatais, aliada à necessidade de respeito ao espaço de manejo conferida pela discricionariedade administrativa. Fosse assim, não poderia o Poder Judiciário combater eventuais e hipotéticas ilegalidades ou arbitrariedades adotadas no seio da Administração Pública.

Aliás, a clássica tripartição do exercício dessas funções estatais – legislativa, administrativa e jurisdicional – vem se demonstrando insuficiente ao atingimento da sua finalidade social, eis que o Executivo, cada vez mais, não consegue levar a efeito as necessárias políticas públicas a que está constitucionalmente obrigado, o Legislativo, ora refém, ora algoz do primeiro, legisla mal e em desfavor de seus representados, e o Judiciário, diante da babilônia do sistema e do enorme abismo existente entre as obrigações estatais e a cruel realidade fática, afigura-se impotente para solucionar os conflitos coletivos surgidos em sociedade, e acaba funcionando apenas como órgão de repressão daquelas condutas identificadas pelo próprio Estado como ameaçadoras de seu status quo.

As demandas e realidade social hodiernas exigem do Poder Judiciário que sopese, na solução dos conflitos coletivos originados pelo próprio Estado, os prejuízos causados à sociedade, a necessidade de fazer com que a Administração cumpra minimamente as suas obrigações sociais e a razoabilidade das medidas e sanções que serão impostas para forçá-la a retornar ao eixo da legalidade.

Dito isso, sigo convicto de que, em se tratando de benefício previdenciário por incapacidade, ou mesmo de benefício assistencial devido ao idoso ou deficiente portador de impedimento de longo prazo, o julgado exarado se reveste de característica rebus sic stantibus, ou seja, mantem-se íntegro enquanto perdurarem as condições aferidas ao tempo da sua prolação. A revisão periódica destas condições, inclusive, é obrigação imputada à autarquia por disposição legal, razões pelas quais não necessita de autorização do Poder Judiciário para cumprir aquilo que a própria lei lhe determina.

Refiro-me, especificamente, aos seguintes diplomas legais:

Lei nº 8.212/91 (Lei de Custeio da Previdência Social):

“Art. 70: Os beneficiários da Previdência Social, aposentados por invalidez, ficam obrigados, sob pena de sustação do pagamento do benefício, a submeterem-se a exames médico-periciais, estabelecidos na forma do regulamento, que definirá sua periodicidade e os mecanismos de fiscalização e auditoria”.

Lei nº 8.213/91 (Lei de Benefícios da Previdência Social):

“Art. 101: O segurado em gozo de auxílio-doença, aposentadoria por invalidez e o pensionista inválido estão obrigados, sob pena de suspensão do benefício, a submeter-se a exame médico a cargo da Previdência Social, processo de reabilitação profissional por ela prescrito e custeado, e tratamento dispensado gratuitamente, exceto o cirúrgico e a transfusão de sangue, que são facultativos”.

Decreto nº 3.048/99 (Regulamento da Previdência Social):

“Art. 46: O segurado aposentado por incapacidade permanente poderá ser convocado a qualquer momento para avaliação das condições que ensejaram o afastamento ou a aposentadoria, concedida judicial ou administrativamente, sem prejuízo do disposto no § 1º e sob pena de suspensão do benefício”.

“Art. 77: O segurado em gozo de auxílio por incapacidade temporária concedido judicial ou administrativamente está obrigado, independentemente de sua idade e sob pena de suspensão do benefício, a submeter-se a exame médico a cargo da Perícia Médica Federal, processo de reabilitação profissional a cargo do INSS e tratamento dispensado gratuitamente, exceto o cirúrgico e a transfusão de sangue, que são facultativos”.

“Art. 77-A: O segurado em gozo de auxílio por incapacidade temporária concedido judicial ou administrativamente poderá ser convocado a qualquer tempo para avaliação das condições que ensejaram sua concessão ou manutenção”.

E, no que diz com o benefício assistencial de prestação continuada:

Lei nº 8.742/93 (Lei da Assistência Social):

“Art. 21: O benefício de prestação continuada deve ser revisto a cada 2 (dois) anos para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem”.

Decreto nº 6.214/07 (Regulamento do benefício assistencial de prestação continuada):

“Art. 42: O Benefício de Prestação Continuada deverá ser revisto a cada dois anos, para avaliação da continuidade das condições que lhe deram origem, conforme dispõe o art. 21 da Lei nº 8.742, de 1993, passando o processo de reavaliação a integrar o Programa Nacional de Monitoramento e Avaliação do Benefício de Prestação Continuada”.

Assim, determinada a implantação do benefício por ordem judicial, resta evidente não competir à autarquia a revisão daquela situação, sem que haja alteração da situação fática constatada em juízo, sob pena de completa subversão do sistema e de indevida invasão administrativa no juízo de valor realizado na seara jurisdicional. E, para que não reste caracterizada tal violação, essencial se afigura a necessidade de explicitação das razões que levaram à Administração a concluir pela possibilidade dessa revisão, sem violação da ordem emitida pelo órgão constitucionalmente encarregado de pacificar e solucionar os conflitos surgidos em sociedade.

Em princípio, inclusive, cada suposta violação dessas deveria ser informada e combatida em cada um dos processos nos quais a autarquia estivesse descumprindo as determinações judiciais, quando revisa os benefícios cuja implantação lhe foi comandada, segundo seus próprios e específicos critérios e sem demonstrar e respeitar as alterações fáticas necessárias a lhe autorizar a assim proceder.

Por oportuno, e pela clareza da fundamentação, transcrevo excerto da sentença, no ponto:

“No caso de benefícios resultantes de provimentos jurisdicionais, observam-se os ditames da Portaria Conjunta INSS/PGF nº 4/2014, transcrita na petição inicial do Ministério Público Federal e na manifestação preliminar do Instituto Nacional do Seguro Social.

E disso não advém nenhuma lesão à autoridade da coisa julgada, pois, segundo doutrina e jurisprudência sedimentadas, as supramencionadas prestações pecuniárias da seguridade social submetem-se à cláusula rebus sic stantibus, de modo que, alterado o suporte fático autorizador da cobertura social, desaparece a tríplice identidade que inicialmente justificou a imutabilidade do preceito sentencial” (ID 7284225 – p. 92).

Especificamente no que diz com a verificação da alteração da situação fática que ensejou a concessão judicial de benefício por incapacidade, de natureza previdenciária ou assistencial, o Juízo de origem bem enfrentou a questão:

“Além de se limitar à revisão dos benefícios previdenciários concedidos na via judicial, não raro agrava ilegitimamente a situação do beneficiário da seguridade social mediante a repristinação da perícia administrativa, superada pelo laudo judicial.

Em outras palavras, em vez de partir da situação fática consolidada em juízo ao tempo da perícia médica ou do estudo social para, a partir daí, aferir a melhora ou o agravamento do quadro incapacitante, indicativo de deficiência ou então revelador de miserabilidade, a autarquia ré simplesmente faz nova análise do caso concreto segundo suas próprias balizas” (idem, p. 94).

O Ministério Público Federal neste 2º grau de jurisdição, assim se pronunciou:

“Nesses termos, os procedimentos de revisão administrativa para verificação da manutenção da situação fática e jurídica devem ocorrer, por determinação legal, porém, o que se comprovou no presente caso é que o INSS não se atentava para a efetiva alteração do quadro fático/jurídico que ensejou a concessão judicial do benefício, tampouco motivava de forma explícita, clara e congruente o ato de cessação desse benefício.

Vale dizer, foi necessário o ajuizamento da presente ação para salvaguardar os interesses dos beneficiários na manutenção dos benefícios nas hipóteses em que a situação fática/jurídica que ensejou sua concessão judicial perdura.

E nisso reside o interesse de agir no julgamento de mérito da questão.

Vê-se que a mera existência de ato normativo administrativo, qual seja a Portaria Conjunta INSS/PGF n. 4/2014, não foi suficiente para fazer a autarquia cumprir as determinações a que se acha vinculada.

Aliás, na inicial desta ação, o Ministério Público Federal fez menção expressa acerca da normativa invocada pelo INSS, conforme segue:

Consoante se depreende a partir de uma leitura rápida dos dispositivos acima listados, o que se busca, na presente sede, não é nada mais que, em último grau, dar efetividade integral às normatizações da Portaria Conjunta INSS/PGFn. 4/2014, a fim de que os títulos judiciais não sejam submetidos, no plano administrativo, a ataques ilegítimos por parte da Autarquia Previdenciária, com sensível impacto na previsibilidade e estabilidade por que devem se pautar as relações sociais. (grifos do texto) (Id. 7284225 – p. 35)

O provimento jurisdicional, portanto, continua sendo imprescindível para que se obrigue a Autarquia atuar de forma efetiva, respeitando as normas administrativas a que se acha vinculada, de forma a verificar a existência de efetiva alteração da situação fática que ensejou a concessão judicial dos benefícios, e nos casos de cessação do benefício concedido judicialmente, expor de maneira explícita, clara e congruente os motivos que sobrevieram e alteraram a situação de fato ou de direito que ensejou a concessão do benefício”.

Tudo somado, verifico que, do próprio teor de suas razões, o INSS deixou claro seu proceder, razão pela qual, em vista da antijuricidade de sua conduta, o comando emanado da r. sentença de primeiro grau, neste aspecto, é providência que se justifica e que há de ser mantida.

No tocante às custas processuais, o órgão do parquet federal delas está isento, conforme previsão do art. 4º, III, da Lei nº 9.289/96.

Sem condenação em verba honorária, na forma fundamentada pelo decisum.

Ante o exposto, nego provimento ao reexame necessário e ao recurso de apelação interposto pelo Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, mantendo hígida a r. sentença proferida em primeiro grau de jurisdição.

É como voto.