V O T O

Ao analisar o requerimento de antecipação de tutela, foi proferida a seguinte decisão:

O artigo 22 da Lei nº 8.212/91 dispõe que a contribuição previdenciária constitui encargo da empresa, devida à alíquota de 20% (vinte por cento) sobre o total das remunerações pagas ou creditadas, a qualquer título (inciso I), e mais a adicional para o financiamento dos benefícios concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa, decorrente dos riscos ambientais do trabalho, conforme dispuser o regulamento, à alíquota de 1% (um por cento) para as empresas cuja atividade preponderante tenha riscos de acidente considerado leve; à alíquota de 2% (dois por cento) para as com riscos de grau médio e; alíquota de 3% (três por cento) para aquelas que predomine ofício de grave risco de acidente.

O 3º do referido dispositivo estabelece que:

"O Ministério do Trabalho e da Previdência Social poderá alterar, com base nas estatísticas de acidentes do trabalho, apuradas em inspeção, o enquadramento das empresas para efeito da contribuição a que se refere o inciso II deste artigo, a fim de estimular investimentos em prevenção de acidentes".

Portanto, a contribuição a cargo da empresa e incidente sobre a sua folha de salários e demais rendimentos trabalhistas (CF, art.195, I, a) compreende uma parcela de caráter previdenciário e outra de índole infortunística, sendo aquela destinada ao financiamento de benefício da Previdência e, esta, àquele concedido em virtude de acidente laboral, encontrando a sua instituição e cobrança arrimo no mencionado dispositivo constitucional. Não exige lei complementar para tanto, pois imprescindível apenas para a instituição de novas fontes de financiamento da Seguridade Social, além das criadas pelo legislador constituinte.

Por sua vez, o Regulamento da Organização e do Custeio da Seguridade Social, tanto o veiculado pelo Decreto nº 2.173/1997 quanto o aprovado pelo de nº 3.048/1999, considera atividade preponderante aquela que ocupa, na pessoa jurídica, o maior número de segurados empregados, trabalhadores avulsos ou médicos residentes e define os riscos de acidentes do trabalho juntamente com o exercício econômico principal em relação organizada no seu anexo.

Ademais, estabelece que o enquadramento no correspondente grau de risco é de responsabilidade da empresa, observado o seu ramo econômico de domínio e será mensalmente. Cabe à autarquia previdenciária apenas rever o autoenquadramento, a qualquer tempo, e adotar as medidas necessárias à sua correção, orientando a sociedade empresarial na hipótese de recolhimento indevido ou para exigir diferenças eventualmente apuradas.

De fato, o Regulamento fixa os conceitos de atividade preponderante e de graus de riscos de acidentes laborais impondo-se, pois, verificar se o fez somente para viabilizar o fiel cumprimento da lei ou desbordou dos seus estritos limites para atingir a seara exclusiva daquela, em ofensa ao princípio da legalidade da tributação.

Esse tipo de obrigação, tanto quanto o ônus tipicamente tributário, é sempre ex lege, no sentido de que só a legislação poderá instituir o tributo com seus sujeitos, hipótese de incidência, base de cálculo e alíquota. O fato gerador como condição essencial para fazer nascer o direito do Fisco de exigir o seu cumprimento.

Nesta esteira, impende verificar se a lei criadora do Seguro debatido estruturou a obrigação previdenciária em todos os seus elementos essenciais de forma a torná-la plenamente exigível. Na verdade, a questão se coloca apenas quanto aos elementos objetivos, porque, com relação aos subjetivos inexiste objeção deduzida. Ainda assim, quanto àqueles, questiona-se pontualidades.

Ora, o artigo 22 da Lei nº 8.212/91 determina o aspecto objetivo da obrigação em todos os seus caracteres executáveis. Primeiramente, descreve o elemento material com clareza ao estipular que o seguro destina-se ao financiamento dos eventos de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho; em segundo, pormenoriza o componente espacial que, no caso, coincide com o âmbito de validade territorial das normas de direito previdenciário. Após, o quesito temporal, derivado da periodicidade mensal das contribuições e; por último, informa o elemento quantitativo nas alíquotas de 1% (um por cento) a 3% (três por cento), conforme grau de periculosidade do ofício dominante da pessoa jurídica, sendo, então, variável.

Por sua vez, o artigo 10 da Lei nº 10.666/2003 dispôs:

Art. 10. A alíquota de contribuição de um, dois ou três por cento, destinada ao financiamento do benefício de aposentadoria especial ou daqueles concedidos em razão do grau de incidência de incapacidade laborativa decorrente dos riscos ambientais do trabalho, poderá ser reduzida, em até cinqüenta por cento, ou aumentada, em até cem por cento, conforme dispuser o regulamento, em razão do desempenho da empresa em relação à respectiva atividade econômica, apurado em conformidade com os resultados obtidos a partir dos índices de freqüência, gravidade e custo, calculados segundo metodologia aprovada pelo Conselho Nacional de Previdência Social.

Dessa feita, resta legalmente caracterizada a obrigação tributária, identificando o sujeito passivo, alíquota, base de cálculo e aspecto temporal, mister consignar a expressa previsão do artigo 10 da Lei nº 10.666/03 no que tange à alteração de alíquotas.

Relativamente à base de cálculo, foi fixada como sendo o total das remunerações pagas ou creditadas, no decorrer do mês, aos segurados empregados, trabalhadores avulsos ou médicos residentes e sobre esta incide uma das alíquotas variáveis previstas na legis.

Portanto, os contornos objetivos do referido encargo foram sim previstos pelo legislador, que regulou de forma suficiente o elemento quantitativo ao estabelecer com clareza a sua base de cálculo, elegendo a grandeza representada pelo total das remunerações pagas ou creditadas e fixando alíquotas progressivas segundo os graus de perigo do ramo das atividades empresariais.

Sem dúvida nenhuma, o escopo do Legislativo ao instituir a progressividade discorrida foi estimular as empresas a investirem em medidas e equipamentos de segurança e proteção de seus trabalhadores, deferindo ao SAT aspectos evidentes de extrafiscalidade com o fim de atingir funções outras que a meramente arrecadatória, com clara função social através de uma política incentivadora à securidade laboral, visando a redução dos acidentes em todos os segmentos da economia.

Resta enfrentar o ponto relativo aos conceitos de atividade preponderante e de riscos leve, médio ou grave, genericamente citados e remetidos para o Regulamento.

A Lei ofereceu o balizamento mínimo a autorizar que a normativa dispusesse detalhadamente sobre tais ideias, vez que na definição de exercício de predomínio empresarial enfrenta-se, na verdade, uma questão metajurídica consistente na identificação do que se faz, como e a que riscos estão submetidos os empregados de determinada unidade econômica, sendo razoável admitir que tais tarefas encontram-se contidas no espaço do desempenho discricionário administrativo, em conjunto e mitigado pelo instituto do autoenquadramento da pessoa jurídica em uma das hipóteses previstas na tabela anexa ao Texto Regulamentar.

Não se verifica aí invasão do campo privativo da lei, mormente porque as variadas atividades de trabalho e as suas multifacetadas divisões melhor comportam definição em regulamento do que no corpo da legis, que, por sua natureza, não se minoriza a detalhes e especificidades técnicas relativas ao exercício preponderante segundo o número de funcionários, riscos de graus leve, médio ou grave, conforme o ramo econômico, ou a maior ou menor eficiência de equipamentos de proteção utilizados pelos empregados de certa unidade fabril, comercial ou de serviços.

Tais acepções somente precisam as hipóteses de exação previstas na legislação e a alíquota a incidir no caso concreto, dentro dos limites da norma jurídica, não se constituindo em inovação ao ordenamento ou imposição de dever ao cidadão sem base legal.

A propósito, Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, Malheiros, São Paulo, 8ª. ed., 1996, p. 195), ao tratar sobre os limites do regulamento no direito brasileiro, assevera que: "Há inovação proibida sempre que seja impossível afirmar-se que aquele específico direito, dever, obrigação, limitação ou restrição já estavam estatuídos e identificados na lei regulamentada. Ou, reversamente: há inovação proibida quando se possa afirmar que aquele específico direito, dever, obrigação, limitação ou restrição incidentes sobre alguém não estavam já estatuídos e identificados na lei regulamentada. A identificação não necessita ser absoluta, mas deve ser suficiente para que se reconheçam as condições básicas de sua existência em vista de seus pressupostos, estabelecidos na lei e nas finalidades que ela protege."

Veja-se, a específica obrigação relativa ao SAT está estatuída em lei, os elementos do fato gerador estão suficientemente identificados e os conceitos de atividade preponderante e risco de acidente e seus de graus que, após menção breve, foram remetidos para o regulamento na sua função de aclaramento ou detalhamento da norma legal.

Bem verdade que a Lei poderia ter esgotado tais pontos, posto que nela identificados, porém, de fato dita identificação não necessita mesmo ser absoluta, principalmente à consideração de que envolve conceitos cambiantes segundo a natureza da atividade e são órgãos de fiscalização da Previdência Social.

Razão porquê a Lex optou pelo autoenquadramento, afinal, ninguém melhor do que o empresário para saber o grau de risco da atividade de sua empresa, remanescendo à autoridade administrativa o direito de revisão.

Em resumo, o fato de o regulamento ter disposto sobre os conceitos de atividade preponderante e grau de risco não quer significar violação do princípio da legalidade estrita da tributação, pois as normas regulamentares não instituíram imposição nova, conquanto a estrutura da obrigação tributária foi, na sua essência, definida por lei.

Por outro lado, nem se alegue que permitir ao Chefe do Poder Executivo a definição dos referidos conceitos por meio de decreto implica admitir violação ao princípio da segurança jurídica, porquanto as empresas ficariam sujeitas ao talante do administrador que poderá sempre majorar a alíquota de umas e reduzir a de outras.

Ora, tal não ocorre porque a normativa não gera incerteza quanto à incidência da contribuição social e nem sequer estabelece desigualdades insuportáveis a violar a isonomia. Quanto àquela, o que dispõe é que as alíquotas são progressivas de acordo com o grau de periculosidade do exercício empresarial dominante a contar do seu número de empregados, não existindo aí alguma dúvida insuperável. No que tange à isonomia, a gradação do risco funciona como elemento indutor de igualdade entre pessoas jurídicas em identidade de situação e desigualador naquelas colhidas em condição diversa.

Contudo, todas têm condições de conhecer com antecipação o encargo que deverão suportar em face da contribuição, isto sim exigência que decorre do princípio da segurança jurídica. Ademais, ainda como decorrência do referido princípio, se vierem a ser desclassificadas do grau de risco em que efetuaram o autoenquadramento, poderão discutir a revisão efetuada pelo Fisco na esfera administrativa e/ou judicial.

Em resumo, a legislação conferiu ao Poder Executivo o mister de alterar, periodicamente, o enquadramento da empresa, com base nas estatísticas de acidente de trabalho, tarefa que, na esteira do entendimento pacificado pelas Egrégias Cortes Superiores, não ofende os princípios contidos nos artigos 5º, inciso II, e 150, inciso I, da Constituição Federal e no artigo 97 do Código Tributário Nacional - CTN. Confira-se:

"CONSTITUCIONAL - TRIBUTÁRIO - CONTRIBUIÇÃO: SEGURO ACIDENTE DE TRABALHO – SAT - LEI 7787/89, ARTS. 3º E 4º; LEI 8212/91, ART. 22, II, REDAÇÃO DA LEI 9732/98 - DECRETOS 612/92, 2173/97 E 3048/99 - CF, ARTIGO 195, § 4º; ART. 154, II; ART. 5º, II; ART. 150, I.

1. Contribuição para o custeio do Seguro Acidente de Trabalho - SAT: Lei 7787/89, art. 3º, II; Lei 8212/91, art. 22, II: alegação no sentido de que são ofensivos ao art. 195, § 4º, c.c. art. 154, I, da Constituição Federal: improcedência. Desnecessidade de observância da técnica da competência residual da União, CF, art. 154, I. Desnecessidade de lei complementar para a instituição da contribuição ao SAT.

2. O art. 3º, II, da Lei 7787/89 não é ofensivo ao princípio da igualdade, por isso que o art. 4º da mencionada Lei 7787/89 cuidou de tratar desigualmente aos desiguais.

3. As Leis 7787/89, art. 3º, II, e 8212/91, art. 22, II, definem, satisfatoriamente, todos os elementos capazes de fazer nascer a obrigação tributária válida. O fato de a lei deixar para o regulamento a complementação dos conceitos de "atividade preponderante" e "grau de risco leve, médio e grave" não implica ofensa ao princípio da legalidade genérica, CF, art. 5º, II, e da legalidade tributária, CF, art. 150, I.

4. Se o regulamento vai além do conteúdo da lei, a questão não é de inconstitucionalidade, mas de ilegalidade, matéria que não integra o contencioso constitucional".

(STF, RE nº 343446, Tribunal Pleno, Relator Ministro Carlos Velloso, DJ 04/04/2003, pág. 01388)

"TRIBUTÁRIO - CONTRIBUIÇÃO AO SAT - DEFINIÇÃO POR DECRETO DO GRAU DE PERICULOSIDADE DAS ATIVIDADES DESENVOLVIDAS PELAS EMPRESAS - OFENSA AO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE NÃO CARACTERIZADA.

1. A definição do grau de periculosidade das atividades envolvidas pelas empresas, pelo Decreto nº 2173/97 e pela Instrução Normativa nº 02/97, não extrapolou os limites insertos no artigo 22, inciso II, da Lei nº 8212/91, com sua atual redação constante na Lei nº 9732/98, porquanto tenha tão somente detalhado o seu conteúdo, sem, contudo, alterar qualquer dos elementos essenciais da hipótese de incidência. Não há, portanto, ofensa ao princípio da legalidade, posto no art. 97 do CTN, pela legislação que institui o SAT - Seguro Acidente de Trabalho.

2. Embargos de divergência parcialmente conhecidos e não providos".

(STJ, EREsp nº 297215 / PR, Relator Ministro Teori Albino Zavascki, DJ 12/09/2005, pág. 196)

O Decreto nº 6.957, de 09/09/2009, atualizou a Relação de Atividades Preponderantes e Correspondentes Graus de Risco, constante do Anexo V ao Decreto nº 3048/99, com base na Frequência, Gravidade e Custo da acidentalidade, em conformidade com os parâmetros contidos nas Resoluções números 1.308 e 1.309 ambas de 2009, do Conselho Nacional de Previdência Social, e com estatísticas e registros junto ao Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, cujos números médios foram divulgados na Portaria Interministerial nº 254/2009, do Ministério da Fazenda e do Ministério da Previdência Social.

Neste diapasão, v. aresto proferido por esta Egrégia Corte Regional:

"PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO - CONTRIBUIÇÕES AO SAT - ENQUADRAMENTO DA EMPRESA NA ATIVIDADE PREPONDERANTE - DEC. 6957 /2009, QUE ATUALIZOU A RELAÇÃO DAS ATIVIDADES PREPONDERANTES E CORRESPONDENTES GRAUS DE RISCO - LEGALIDADE - AGRAVO IMPROVIDO.

1. O Dec. 6957 /2009, observando o disposto no art. 22, § 3º, da Lei 8212/91, atualizou a Relação de Atividades Preponderantes e Correspondentes Graus de Risco, constante do Anexo V ao Dec. 3048/99, em conformidade com a Classificação Nacional de Atividades Econômicas.

2. Como se vê, o decreto nada mais fez, ao indicar as atividades econômicas relacionadas com o grau de risco, do que explicitar e concretizar o comando da lei, para propiciar a sua aplicação, sem extrapolar o seu contorno, não havendo violação ao princípio da legalidade, contido no art. 97 do CTN.

3. Cabe à impetrante, nos termos do art. 202, § 5º, do Dec. 3048/99, realizar o seu enquadramento na atividade preponderante, mas observando, como bem decidiu o MM. Juiz "a quo", o disposto na Súmula nº 351 do Egrégio STJ.

4. Agravo improvido”.

(AG nº 2010.03.00.006982-9 / SP, 5ª Turma, Relatora Desembargadora Federal Ramza Tartuce, DE 18/08/2010)

E ainda: Primeira Seção, AC 1999.61.05.014086-0, Rel. Des. Fed. Cecilia Mello, DJU 17/11/2006, p.274; Primeira Turma, AC 2001.61.00.030466-3, Rel. Des. Fed. Johonsom Di Salvo, DJU 20/04/2006, p. 859; Segunda Turma, AC 2000.61.00.036520-9, Rel. Des. Fed. Nelton dos Santos, DJU 24/11/2006, p. 411; Quinta Turma, AC 2005.03.99.052786-0, Rel. Des. Fed. Ramza Tartuce, DJU 22/11/2006, p. 160. Por sua vez, não há que se falar em ilegalidade ou inconstitucionalidade da cobrança instituída pelo art. 10 da Lei 10.666/03, regulamentada pelo Decreto nº 6.957/09.

A jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça - STJ direciona à legalidade do enquadramento por decreto das atividades perigosas desenvolvidas por sociedade empresária, com os respectivos escalonamentos, para o fim de instituir contribuição social para o RAT, antigo SAT. Veja-se:

PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. SUPOSTA VIOLAÇÃO DO ART. 557 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. CONTRIBUIÇÃO PARA O RAT/SAT. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ALÍQUOTA DE 2%. LEGALIDADE. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.

1. É possível o julgamento monocrático quando houver precedentes da Turma da qual o relator integra. Visa com isso efetivar o princípio da celeridade e razoável duração do processo. Dessa decisão cabe agravo regimental para o órgão colegiado competente. Eventual nulidade de decisão singular ficaria superada com a reapreciação do recurso pelo colegiado. Precedentes.

2. O Decreto 6.042/2007 reenquadrou a Administração Pública (em geral) no grau de periculosidade médio, majorando a alíquota correspondente ao SAT para 2%.

3. A orientação da Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido da legalidade do enquadramento, por decreto, das atividades perigosas desenvolvidas pela empresa, com os respectivos escalonamentos, para fins de fixação da contribuição para o RAT (Risco Ambiental de Trabalho) - antigo SAT (Seguro contra Acidentes de Trabalho) - sendo que o grau de risco médio, deve ser atribuído à Administração Pública em geral.

Precedentes: AgRg no REsp 1451021/PE, 2ª Turma, Rel. Min. Og Fernandes, DJe 20/11/2014; AgRg no REsp 1453308/PE, 2ª Turma, Rel. Min. Assusete Magalhães, DJe 03/09/2014; AgRg no REsp 1444187/RN, 2ª Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 14/08/2014; AgRg no REsp 1434549/PE, 2ª Turma, Rel.

Min. Mauro Campbell Marques, DJe 21/05/2014; REsp 1.338.611/PE, 2ª Turma, Rel. Min. Eliana Calmon, DJe 24/9/2013; AgRg no REsp 1.345.447/PE, 2ª Turma, Rel. Min. Humberto Martins, DJe 14/8/2013; AgRg no AgRg no Resp 1.356.579/PE, 2ª Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, DJe 9/5/2013.

4. Agravo regimental não provido.

(AgRg no REsp 1490485/AL, Rel. Min. MAURO CAMPBELL, 2ª Turma, j. 18/12/2014, DJe 19/12/2014)

Portanto, não se vislumbra a fumaça do bom direito no pleito formulado pelo recorrente.

Assim sendo, em nova análise, este Relator confirma o acerto da r. decisão monocrática, que apreciou o mérito do agravo de instrumento, devendo, portanto, ser mantida integralmente.

Diante do exposto, mantenho a decisão acima transcrita e, por isto, nego provimento ao agravo de instrumento.

É como voto.