V O T O

Pretende o autor na presente ação popular ajuizada contra a Câmara dos Deputados Federais, União e Presidente da República, verbis:

-DOS PEDIDOS

                        Excelência, diante do apresentado, postula o autor pela suspensão dos efeitos legais e jurídicos da lei 13.846, de 18 de junho de 2019;                     

                        No mérito, postula pela confirmação da tutela de urgência, caso deferida a liminar, e pela declaração de nulidade da Lei nº lei 13.846, de 18 de junho de 2019, eis que a Medida Provisória que a originou padece de ilegalidade e inconstitucionalidade, sendo ineficaz e nula, aplicando efeito ex tunc às normas vergastadas;

                        Requer provar o exposto pela documentação carreada aos autos e pela vestimenta jurídica, legal, principiológica e jurisprudencial que concedem ampla guarida aos reclamos do autor popular;

                        Por fim, postula o autor a benesse da Assistência Judiciária Gratuita, nos moldes da documentação em anexo;

                        Dá-se à Ação Popular o valor de R$ 1.000,00 (mil reais), apenas para efeitos legais.

O juiz a quo extinguiu o processo sem julgamento do mérito, nos termos do artigo 485, incisos I e IV, do Código de Processo Civil, ao fundamento de que a ação popular não é o meio adequado para questionar o objeto desta demanda.

No apelo postula o seu provimento para declarar a nulidade da Lei nº lei 13.846, de 18 de junho de 2019, uma vez que a medida provisória que a originou é ilegal e inconstitucional, de modo a ser ineficaz e nula.

O inciso LXXIII do artigo 5º da Carta Magna estabelece que:

“qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência".

A Lei nº 4.717/65, que regulamenta a ação popular, estabelece que qualquer cidadão tem o direito de pleitear judicialmente a anulação ou declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio dos entes da federação, pessoas jurídicas de direito público ou privado e demais entidades mencionadas no artigo 1º, verbis:

Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos.

§ 1º - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.            (Redação dada pela Lei nº 6.513, de 1977)

§ 2º Em se tratando de instituições ou fundações, para cuja criação ou custeio o tesouro público concorra com menos de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, bem como de pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas, as conseqüências patrimoniais da invalidez dos atos lesivos terão por limite a repercussão deles sobre a contribuição dos cofres públicos.

Referido instrumento é destinado eminentemente à defesa do patrimônio público, bem como da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimônio histórico e cultural.

A jurisprudência tem admitido ação popular contra lei que apresente efeitos concretos, mas não abstratos. Kildare Gonçalves Carvalho, ao discorrer sobre o conceito e finalidade da ação popular, faz a seguinte observação: 

“Dispõe o artigo 2º da Lei n. 4.717/65, que são nulos os atos lesivos ao patrimônio publico, que contenham vicio de competência, forma, ilegalidade de objeto, inexistência de motivos, e desvio de finalidade. Tem-se aceitado ação popular contra ato legislativo, desde que de efeitos concretos” (Direito constitucional: teoria do estado e da constituição e direito constitucional positivo. 19. ed. rev. atual. e ampl.– Belo Horizonte: Del Rey, 2012, p. 791).

Nessa acepção, menciona-se:

"(...) na ação popular, é indispensável que o seu autor descreva, na petição inicial, os fatos e os fundamentos jurídicos do pedido, indicando, assim, um específico fenômeno concreto de incidência da norma. Portanto, não cabe ação popular contra lei em tese. Se além de atacar lei em tese, o fundamento é, simplesmente, o da sua inconstitucionalidade, o descabimento da ação teria um motivo adicional: ela estaria substituindo a ação própria de controle concentrado de constitucionalidade." (ZAVASCKI, Teori Albino. "Processo Coletivo", 1ª edição, São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2006, p. 255). (REsp 441.761/SC, Rel. Ministra DENISE ARRUDA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 05/12/2006, DJ 18/12/2006, p. 306)

"Conforme a jurisprudência, descabe o ajuizamento de ação popular contra lei em tese, caráter que se extrai de dois elementos: abstração e generalidade". (REsp 1325859/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/04/2018, DJe 23/04/2018).

Denota-se que o autor busca a invalidação de norma em abstrato, porquanto requer a anulação da Lei nº 13.846/2019 por violação direta ao artigo 62, §§ 3º e 4º da Carta Magna por suposto vício na conversão da Medida Provisória 871/2019, sem a indicação qualquer ato lesivo determinado, o que não é admitido. Nesse sentido, cabe destacar:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. FUNDO DE FINANCIAMENTO AO ESTUDANTE DO ENSINO SUPERIOR (FIES). MEDIDA PROVISÓRIA Nº 1.827/99. DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. ATOS LESIVOS. INEXISTÊNCIA DE INDICAÇÃO.

1. A ação popular foi proposta pelo recorrido, objetivando, em síntese, a declaração de extinção do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior - FIES; a nulidade de artigos da Medida Provisória 1.827/99 e de todos os atos administrativos correspondentes aos repasses ao Fundo, a partir de outubro de 1988 e a devolução dos recursos indevidamente repassados.

2. Prequestionamento. Verifica-se a ausência do requisito indispensável do prequestionamento, viabilizador do acesso às instâncias especiais, acerca dos artigos 1º, 2º, 3º, 22, 23, 24 e 27 da Lei 9.868/99 (que dispõe sobre o processo e julgamento da ADI e ADC); 1º, 2º, 8º, 10, § 3º, 11 da Lei 9.882/99 (que dispõe sobre o processo e julgamento da ADPF).

2.1. Não houve discussão sobre a tese segundo a qual a prescrição poderia ter sido reconhecida de ofício por não se tratar de ação que envolva direitos patrimoniais, mas difusos ? artigo 219, § 5º, do CPC ?, bem como acerca da necessidade de haver prova da lesividade para a declaração de nulidade do ato objeto da demanda (ofensa ao art. 1º da Lei 4.717/65).

2.2. A recorrente deveria ter oposto embargos de declaração para que a Corte de origem emitisse juízo de valor a respeito de tais teses e dispositivos. Essa circunstância atrai a aplicação das Súmulas 282 e 356 do STF.

3. Mérito - da impossibilidade jurídica do pedido da ação popular.

Sob pena de usurpação de competência do Supremo Tribunal Federal, a ação popular não se mostra a via adequada para a obtenção de declaração de inconstitucionalidade de lei federal, devendo haver a comprovação da prática de atos administrativos concretos que violem o erário público. Precedentes.

4. Na hipótese, o objetivo da ação popular não se relaciona a atos específicos, mas contra todo o sistema de repasse previsto nas normas pertinentes ao FIES, sem a especificação de um ato concreto lesivo ao patrimônio público, requisito exigido e necessário para se autorizar a sua impugnação por meio deste tipo de ação. Esse fato, por si só, afasta a possibilidade do cabimento da ação popular por equivaler à declaração de inconstitucionalidade de lei em tese, em flagrante usurpação de competência do Pretório Excelso para efetuar o controle em abstrato da constitucionalidade das leis.

5. Ação popular extinta, sem resolução do mérito, com fundamento no art. 267, inciso VI, do Código de Processo Civil, ficando prejudicado o exame da prescrição (ofensa aos artigos 21 c/c 22 da Lei nº 4.717/65 e 295, inciso IV, do CPC).

6. Recurso especial conhecido em parte e provido.

(REsp 1081968/SC, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/10/2009, DJe 15/10/2009)

RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI FEDERAL. ART 36 DO ADCT. ART. 165, § 9º, II, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. EXTINÇÃO DO PROCESSO SEM ANÁLISE DO MÉRITO.

1. O STJ vem firmando o entendimento de que é possível a declaração de inconstitucionalidade incidenter tantum de lei ou ato normativo federal ou local em sede ação coletiva. Todavia, in casu, a dita imoralidade perpetrada pelos réus equivale à inconstitucionalidade formal da Lei n. 8.173/91, sendo certo que a ação popular é via imprópria para o controle da constitucionalidade de leis.

2. A causa de pedir na ação popular está assentada no seguinte: o Fundo do Estado Maior das Forças Armadas é lesivo à moralidade administrativa porque foi extinto pela Constituição Federal (art. 36 do ADCT), não tendo havido ratificação do Congresso Nacional. Por sua vez, este somente poderia ratificar a existência do fundo por meio de lei complementar, na forma que dispõe o inciso II do § 9º do artigo 165 da CF. Como a lei que recriou os fundos em 1991 (Lei n. 8.173) é lei ordinária, ela fere, formalmente, os dispositivos constitucionais.

3. Portanto, está o autor da ação popular impugnando a inconstitucionalidade ou legalidade (Lei n. 8.173) do Fundo do Estado-Maior das Forças Armadas, fato que acarreta a extinção do processo sem apreciação do mérito.

4. Recurso especial conhecido parcialmente e provido.

(STJ, REsp 505.865/SC, Rel. Ministro JOÃO OTÁVIO DE NORONHA, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/06/2007, DJ 02/08/2007, p. 437)

Dessa forma, o apelante carece de interesse processual, uma vez que é descabido, via ação popular, suspender o ato impugnado, Lei nº 13.846, de 18 de junho de 2019, "institui o programa especial para análise de benefícios com indícios de irregularidade, o programa de revisão de benefícios por incapacidade, o bônus de desempenho institucional por análise de benefícios com índicos de irregularidade do monitoramento operacional de benefícios e o bônus de desempenho institucional por perícia médica em benefícios por incapacidade". Conforme consignado na sentença, “a ação popular não constitui meio processual adequado para que seja pleiteada anulação de ato lesivo em abstrato, sem qualquer comprovação ou ao menos indicação específica”.

Ainda que assim não fosse, mesmo que houvesse ato formal, sancionado e publicado, não subsistiria o interesse processual, na modalidade adequação, uma vez que não se pode impugnar lei em tese por meio de ação popular, dado que seria competência do Corte Suprema, a qual declararia ou não a inconstitucionalidade do ato normativo. Nesse sentido:  

AÇÃO POPULAR. PRETENSÃO DECLARATÓRIA. NULIDADE DE RESOLUÇÃO DO CONTRAN. LEI EM TESE. IMPROPRIEDADE DA VIA ELEITA. ILEGITIMIDADE PASSIVA DE ÓRGÃOS QUE APENAS COMPÕEM O APARELHO ADMINISTRATIVO DO PODER EXECUTIVO FEDERAL.

1. A presente ação popular se traduz em procedimento inadequado para o fim pretendido pela parte autora, visto que usurpa função processual exclusiva da ação direta de inconstitucionalidade e, por via de consequência, da competência do Supremo Tribunal Federal, em face do previsto no art. 102, I, "a", da Constituição Federal.

2. Ademais, com bem ressaltou a douta sentença, o CONTRAN e o DENATRAN não têm personalidade jurídica própria para estar no pólo passivo da ação popular, visto que se tratam de meras repartições administrativas do Poder Executivo Federal.

3. Extinção da ação popular com fundamento nos incisos IV e VI do art. 267 do CPC.

4. Improvida a remessa oficial.(REO 00004455020054036102, Juiz Convocado Rubens Calixto, TRF3 - Terceira Turma, e-DJF3 Judicial 1 Data:09/03/2012)   

Destarte, nos termos da legislação de regência da matéria e da jurisprudência citadas não merece reparos a sentença.

Ante o exposto, nego provimento à apelação.

É o voto.