REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL (199) Nº 5003149-38.2020.4.03.6000

RELATOR: Gab. 08 - DES. FED. CARLOS MUTA

PARTE AUTORA: DEFENSORIA PUBLICA DA UNIAO, ESTADO DE MATO GROSSO DO SUL

PARTE RE: CAIXA ECONOMICA FEDERAL, UNIÃO FEDERAL

Advogado do(a) PARTE RE: LUIS FERNANDO BARBOSA PASQUINI - MS13654-A

V O T O

Senhores Desembargadores, a despeito do tempo decorrido e da superação da situação originariamente narrada nos autos, é de rigor o julgamento do mérito a fim de validar decisões provisórias proferidas e evitar discussão futura acerca de eventuais responsabilidades dos envolvidos. 

No caso, a sentença foi assim proferida em análise conjunta da presente ação civil pública e da conexa - 5003266-29.2020.4.03.6000 (ID 259779358, grifos do original):

“2.2. Do mérito.

2.2.1. Dos pedidos referentes às medidas de segurança, ao plano de ação e à ampliação do atendimento à rede bancária privada, formulados, inclusive, em sede de tutela de urgência.

Ao apreciar os pedidos de antecipação de tutela, o magistrado prolator daquela decisão assim decidiu, em ambos os feitos (ID 32818027, dos autos n. 5003149-38.2020.403.6000):

“Superada essa questão processual, passo à análise dos pedidos de tutela provisória de urgência, formulados em ambos os feitos acima relatados. 

Na espécie, o deferimento do provimento jurisdicional vindicado pressupõe a existência concomitante dos requisitos do fumus boni juris e do periculum in mora.

No entanto, neste juízo de cognição sumária, não vislumbro presente o fumus boni iuris.

A questão ora posta diz respeito ao atendimento bancário, no Estado de Mato Grosso do Sul, destinado ao pagamento do auxílio emergencial criado pelo Governo Federal em decorrência da pandemia causada pela COVID19.

Referido auxílio emergencial foi criado pela Lei n. 13.982/2020, no âmbito das medidas excepcionais de proteção social adotadas pelo Governo Federal durante o período de enfretamento da emergência de saúde pública decorrente da COVID19, nos seguintes termos:

 “Art. 2º Durante o período de 3 (três) meses, a contar da publicação desta Lei, será concedido auxílio emergencial no valor de R$ 600,00 (seiscentos reais) mensais ao trabalhador que cumpra cumulativamente os seguintes requisitos: (...).§ 9º O auxílio emergencial será operacionalizado e pago, em 3 (três) prestações mensais, por instituições financeiras públicas federais, que ficam autorizadas a realizar o seu pagamento por meio de conta do tipo poupança social digital, de abertura automática em nome dos beneficiários, a qual possuirá as seguintes características: I - dispensa da apresentação de documentos; II - isenção de cobrança de tarifas de manutenção, observada a regulamentação específica estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional; III - ao menos 1 (uma) transferência eletrônica de valores ao mês, sem custos, para conta bancária mantida em qualquer instituição financeira habilitada a operar pelo Banco Central do Brasil; IV - (VETADO); e V - não passível de emissão de cartão físico, cheques ou ordens de pagamento para sua movimentação.(...) § 12. O Poder Executivo regulamentará o auxílio emergencial de que trata este artigo”.

Para regulamentar a concessão do referido benefício, foi editado o Decreto n. 10.316/2020, que assim estabelece:

“Art. 1º  Este Decreto regulamenta o auxílio emergencial de que trata o art. 2º da Lei nº 13.982, de 2 de abril de 2020. (...).

Art. 11.  O pagamento aos trabalhadores elegíveis ao auxílio emergencial, com exceção dos beneficiários do Programa Bolsa Família, será feito da seguinte forma: I - preferencialmente por meio de conta depósito ou poupança de titularidade do trabalhador; ou II - por meio de conta poupança social digital, aberta automaticamente pela instituição financeira pública federal responsável, de titularidade do trabalhador. § 1º  A conta do tipo poupança social digital a que se refere o inciso II do caput terá as seguintes características: I - dispensa da apresentação de documentos; II - isenção de cobrança de tarifas de manutenção, observada a regulamentação específica estabelecida pelo Conselho Monetário Nacional; e III - no mínimo uma transferência eletrônica de valores ao mês sem custos para conta bancária mantida em qualquer instituição financeira habilitada a operar pelo Banco Central do Brasil. § 2º  A conta do tipo poupança social digital a que se refere o inciso II do caput não poderá ser movimentada por meio de cartão eletrônicos, cheque ou ordem de pagamento. § 3º  A instituição financeira pública federal responsável abrirá somente uma conta por CPF para pagamento do auxílio emergencial, quando necessário. § 4º  Fica a instituição financeira pública federal responsável autorizada a enviar o número da conta bancária, o CPF e o NIS para outros órgãos e entidades federais, da administração direta e indireta, desde que necessários para viabilizar os procedimentos de operação e o pagamento do auxílio emergencial, vedado tal envio para outros fins. § 5º  Na hipótese de o trabalhador indicar conta existente na plataforma digital e a conta não ser validada pela instituição financeira pública federal responsável, esta fica autorizada a abrir automaticamente conta do tipo poupança social digital. § 6º  Os recursos não sacados das poupanças sociais digitais abertas e não movimentadas no prazo de noventa dias retornarão para a União, conforme regulamentação do Ministério da Cidadania. 

Disposições finais  

Art. 12.  O Ministério da Cidadania poderá editar atos complementares necessários à implementação do auxílio emergencial de que trata este Decreto”.

Foi também editada, pelo Ministério da Cidadania, a Portaria nº 351/2020, que estabelece:

Art. 7º Para a operacionalização do auxílio emergencial, a instituição financeira pública federal selecionada, poderá atuar como agente operador e pagador, conforme termos e condições estabelecidos em contrato a ser firmado com o Ministério da Cidadania, podendo realizar, dentre outras estabelecidas em contrato, as seguintes atividades:

Do que se extrai dos normativos acima transcritos, existe uma política pública criada para a proteção social da população vulnerável, política essa que se encontra em plena execução e, em princípio, a contento.

Para a operacionalização da referida política pública, a legislação de regência estabeleceu que tal se dará através de instituições financeiras públicas federais, não havendo, portanto, espaço para o alargamento almejado pelo MPF, a fim de estender essa operacionalização para a rede bancária privada.

Note-se que nem mesmo o Banco do Brasil, enquanto pessoa jurídica de direito privado, atende ao critério legal.

Portanto, ao menos em princípio, não há fundamento legal para a ampliação pretendida.

A decisão da União, de concentrar a operacionalização e concessão do auxílio emergencial na CEF, encontra respaldo na discricionariedade da Administração, na qual o Poder Judiciário não pode imiscuir-se.   

Por outro lado, a CEF, na condição de instituição pública federal responsável por executar e pagar o auxílio emergencial, demonstrou, satisfatoriamente, que vem adotando, com uniformidade nacional, inclusive, medidas sanitárias para minimizar o risco de transmissão do novo coronavírus nas áreas de suas agências, bem como nas áreas públicas próximas as essas. Da mesma forma, demonstrou que vem empreendendo esforços para otimizar o atendimento à população.

Já os documentos que acompanham as iniciais, ao menos numa análise de cognição sumária, não são aptos a demonstrar que as rés estejam descumprindo os normativos acima transcritos ou as medidas sanitárias ou de segurança da população.

Analiso, ponto a ponto, os questionamentos/pedidos feitos pela parte autora, no que tange ao pagamento do auxílio emergencial: 

1) Necessidade de designação de funcionários (do quadro, do Exército ou do serviço privado) para controle das filas e para orientação dos consumidores, a fim de evitar aglomerações.

Como bem asseverado pela CEF, a gestão de aglomerações em áreas públicas não são de sua responsabilidade, eis que não detém poder de polícia.

Além disso, os documentos juntados aos autos demonstram que ela já adotou medidas para auxiliar na resolução de tal questão (v.g. ID 224154352– requerimento de autorização para que os vigilantes das agências possam atuar nas áreas externas; ID 32166235 – ofício ao Governo do Estado de Mato Grosso do Sul solicitando auxílio para assegurar a observância pelos cidadãos, nas áreas externas das agências, das normas federais, estaduais e municipais, destinadas a prevenção de contaminação da COVID19; ID 32166094 – contratação de mais recepcionistas).

2) Distribuição de fichas para minimizar aglomerações. 

A CEF demonstrou, satisfatoriamente, que já realiza triagem das pessoas que realmente necessitam adentrar nas agências (ID 32165828).

Outrossim, a parte autora não se desincumbiu de demonstrar que tal medida minimizaria aglomerações.

3) Marcações para garantir o distanciamento mínimo de um metro entre as pessoas.  

4) fornecimento de itens de higienização nas entradas/saídas das agências e em toda extensão das filas. 

Em sua peça de manifestação prévia (ID 32165828) a CEF anexou imagens de suas agências, demonstrando a existência de marcações de distanciamento (em áreas externas e internas), bem como de dispenser de álcool em gel e de grande estoque desse produto.

Quanto à distribuição de itens de higienização por toda extensão das filas, cumpre observar que tal medida extrapola o determinado no Decreto Municipal de Campo Grande n. 14.222/2020 (ID 32166098).

5) Higienização frequente dos ambientes e superfícies.

Os documentos IDs 32166086 e 32166089 evidenciam que tal medida foi priorizada pela ré.

6) Horários reservados e terminais de atendimento para idosos e demais pessoas do grupo de risco, bem como vias de acesso diferenciadas.

Informações disponibilizadas no site da CEF (ID 32165828) demonstram que medidas da espécie foram tomadas.

7) Criação de espaços de atendimentos em locais diversos das agências.

Como bem ressaltado pela ré, o deslocamento dos seus recursos humanos e tecnológicos para atender tal medida afetará a prestação de serviços em suas agências, o que, de fato, é contraproducente.

Ademais, a CEF informou que em algumas cidades do interior, com situações específicas, há atendimentos em outras localidades, inclusive através do “Caminhão da Caixa”.

8) Ampliação do horário de funcionamento em duas horas (uma hora antes e uma hora depois do expediente). 

A esse respeito, cumpre observar que é do Banco Central a competência para definir o horário de funcionamento das agências bancárias, sendo certo que referida autarquia federal editou a Circular n. 3991/2020, para tratar da questão.

Há ainda as informações que acompanham a manifestação prévia da CEF, no sentido de que as agências estão funcionando em horários ampliados, inclusive aos sábados (ID 32165828).

9) Fornecimento de e-mail ou canal de contato digital para as entidades e os órgãos de saúde e de assistência social que atendem às populações vulneráveis, a fim de que possam encaminhar listas, com nome e CPF, de pessoas com dificuldades de habilitação e de acesso ao benefício, possibilitando, assim, um outro canal não presencial para a solução das demandas da população. 

A CEF demonstrou que possui vários canais de atendimento não presenciais (ID 32165828).

10) Promoção de campanha publicitária, em rádio, televisão, jornais e mídias sociais, esclarecendo todas as possibilidades de atendimento, nesse período de pandemia, presenciais ou não, conforme as medidas adotadas nesta ação. 

A CEF também demonstrou que há ampla divulgação acerca de todas as possibilidades de atendimento, desde o início da pandemia (ID 32165828).

11) Apresentação de plano de ação referente às medidas que pretende implementar para combater os problemas listados na presente ação, sobretudo no que se refere às inconsistências dos aplicativos “Caixa Auxílio Emergencial” e “Caixa Tem”, bem como à possibilidade de descentralização dos pagamentos/saques dos benefícios; e, apresentação semanal, enquanto durar a pandemia, das medidas adotadas para aperfeiçoamento dos aplicativos “Caixa/Auxílio Emergencial” e “Caixa Tem” e para a ampliação da capacidade de acesso simultâneo a esses sistemas. 

Conforme analisado nos itens acima, não há necessidade de outras medidas, por parte da CEF, além das que já veem sendo empreendidas para o enfrentamento da questão, não havendo, assim, que se falar em apresentação de plano de ação.

No que tange às inconsistências dos aplicativos “Caixa Auxílio Emergencial” e “Caixa Tem”, cumpre observar que, realmente, cabe à CEF a “disponibilização da plataforma digital para a inscrição dos requerentes do auxílio emergencial, acompanhamento das solicitações dos requerentes e pagamento das parcelas do auxílio (art. 7°, I, da Portaria n. 351/2020, do Ministério da Cidadania).

Com efeito, as informações que acompanham a manifestação prévia da CEF evidenciam que, apesar da instabilidade inicial dos referidos aplicativos – o que, de certo modo, é compreensível, diante do tipo de ferramenta (digital) e do número gigantesco de acessos – eles veem atendendo as funções para as quais foram desenvolvidos e estão em constante aperfeiçoamento (ID 32165828).

Portanto, ao menos em princípio, as rés veem desempenhando a contento as atribuições que lhes cabem, a partir da legislação de regência.

Ademais, como asseverado pela União, os pedidos veiculados em ambas as ações caracterizam-se como sugestões operacionais, as quais não estão fundamentadas no descumprimento dos normativos que tratam da questão ora posta.   

Registro, ainda, que, em demandas da espécie – em que se busca compelir a parte ré a implementar medidas elegidas pela parte autora como sendo as melhores para a efetivação de determinada política pública –, a atuação do Poder Judiciário deve ser pautada por extrema cautela, especialmente porque a gravidade da situação que ora vivenciamos, exige ações coordenadas e planejadas pelos órgãos públicos competentes, o que é feito a partir de dados técnicos e científicos. Qualquer ingerência nessa seara deve estar calcada em prova robusta acerca do cometimento de ilegalidade, o que, como visto, não é o caso dos autos.

No caso, a Administração, no âmbito do seu poder discricionário, definiu estratégias para o pagamento do auxílio emergencial, como forma de proteção social à população vulnerável, e, diante da ausência de demonstração de qualquer ilegalidade, não cabe ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito das medidas então adotadas, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes. 

A respeito, e porque pertinente, transcrevo excerto da decisão proferida pelo e. TRF da 1 Região:

“Não obstante os fundamentos deduzidas pelos recorrentes, não vejo presentes, na espécie, os pressupostos do art. 1.019, I, do CPC, a autorizar a concessão da almejada antecipação da tutela recursal, na medida em que não conseguem infirmar as razões em que se amparou a decisão agravada.

Com efeito, conforme bem destacou o juízo de origem - na linha inclusive do entendimento que o colendo Supremo Tribunal Federal tem adotado nessa matéria - é certo que há a gravidade da situação por todos enfrentada, em virtude das medidas de isolamento decorrentes da pandemia de Covid19, a exigir a adoção de medidas excepcionais por parte dos órgãos da Administração direta e indireta. 

Ocorre que, tais ações deverão ser implementadas de forma coordenada, e devidamente planejadas, pelos entes e órgãos competentes, em todos as suas esferas de atuação, e fundadas em informações e dados técnicos e científicos devidamente comprovados. 

Por isso, tenho que não são recomendáveis a adoção de providências isoladas. Do contrário, haverá o risco de desestabilização da própria prestação dos serviços bancários, por parte da instituição financeira recorrida. E ao Poder Judiciário não cabe governar. Ao revés, só atua para impedir eventual desgoverno que não está comprovado na demanda vertente. 

Ademais, não se pode olvidar que, além de a alteração do horário de funcionamento das instituições bancárias se inserir na competência da União Federal, é certo que a definição e a implementação de medidas voltadas à prestação de tais serviços encontra-se atrelada à atuação do Banco Central do Brasil, que, inclusive, com a discricionariedade técnica que possui, já definiu aquelas que devem ser implementadas durante a pandemia da Covid19. 

Nesse sentido, calha à fiveleta, para a hipótese vertente, a denominada "doutrina Chenery", em que o controle jurisdicional de atos de governo deve ser feito restritivamente, sob pena de ofensa à separação de Poderes. Por isso, tenho que não há irregularidade sindicável pelo Poder Judiciário no ato da autarquia que disciplinou os serviços bancários durante a pandemia do Covid-19. 

Aliás, eventual alteração desse quadro, reclamaria provimento judicial dirigido, também, ao Banco Central do Brasil, que sequer integra a relação processual instaurada no feito de origem. 

Com estas considerações, indefiro o pedido de antecipação da tutela recursal. Comunique-se ao juízo monocrático. Manifeste-se a agravada, nos termos do art. 1019, II, do CPC, abrindo-se vistas, após, à douta Procuradoria Regional da República, na forma regimental. Publique-se. Intime-se” (AI n. 1013060-57.2020.401.0000 – Relator convocado Juiz Federal ILAN PRESSER – 08/05/2020).

Nesse contexto, a partir de uma cognição sumária, própria para esta fase processual, não verifico a presença de verossimilhança nas alegações dos autores (o fumus boni iuris), que justifique o deferimento dos pedidos de tutela antecipada.

E, ausente um dos requisitos para o deferimento da medida, despicienda a análise dos demais.

Diante do exposto, indefiro os pedidos apresentados em ambos os autos em sede de tutela provisória de urgência.

Intimem-se.”

Neste momento, decorrido o trâmite processual, não vejo razões para alterar esse entendimento, proferido em sede de apreciação de tutela antecipada, uma vez que não houve, em relação à questão sub judice, qualquer alteração fática, legislativa ou jurisprudencial vinculante, apta a modificar a situação até então existente nos autos. 

Ademais, esse decisum restou mantido em sede de agravo de instrumento interposto pelo Ministério Público Federal, de n. 5014410-55.2020.403.0000.

[...]

Do que se infere de ambas as ações, a questão posta em discussão diz respeito, basicamente, ao atendimento bancário, no Estado de Mato Grosso do Sul, destinado ao pagamento do auxílio emergencial, criado pelo Governo Federal, como política pública para atenuação da grave crise econômica vivida pelas pessoas e famílias vulneráveis, em decorrência da pandemia causada pela  Covid-19.

De acordo com a legislação de regência, citada na decisão acima transcrita – Lei n. 13.982/2020, Decreto n. 10.3316/2020 e Portaria Ministerial n. 351/2020 –, a operacionalização do referido auxílio emergencial ficou a cargo da Caixa Econômica Federal (CEF).

A análise desse arcabouço legal permite concluir que foi desenvolvida uma política pública para a proteção social da população vulnerável, cuja execução, com o avançar dos meses que se seguiram sob o estado de pandemia, mostrou-se satisfatória e em constante aperfeiçoamento.

A esse respeito, merece destaque as ponderações do Desembargador Federal CARLOS MUTA, feitas por ocasião da análise da tutela recursal, no sentido de que a concentração de pessoas em filas junto à CEF ocorreu apenas no início da implementação do auxílio emergencial e em decorrência de problemas de cadastramento em grande parte já resolvidos.

A eventual persistência de aglomerações nas agências da CEF, como pontuado pelo eminente Desembargador Federal, deu-se em razão do próprio volume de beneficiários atendidos pelo programa assistencial de que se trata.  

Nesse aspecto, importe frisar o dever de civilidade a ser observado por todos os cidadãos que necessitam sair de suas casas durante a pandemia, consistente em observar as medidas de biossegurança amplamente divulgadas: distanciamento, uso correto de máscaras e de álcool em gel.

Não se pode, portanto, imputar às rés a responsabilidade pelas aglomerações e pelo eventual descumprimento das medidas pessoais de biossegurança. Esse ponto, aliás, será analisado com mais profundidade em tópico próprio.

Ademais, conforme já asseverado por este Juízo, a decisão do Governo Federal em concentrar a operacionalização do auxílio emergencial na CEF, está respaldada na discricionariedade da Administração, na qual, ante à inexistência de qualquer ilegalidade, não cabe ao Poder Judiciário imiscuir-se.

Além disso, nos termos da r. decisão proferida no Agravo de Instrumento n. 5014410-55.2020.403.0000, em sede de tutela recursal,  “a Caixa Econômica Federal, pelo perfil e experiência no segmento de atuação bancária na execução de políticas sociais de Estado, é, sem dúvida alguma, a instituição financeira mais apta ao atendimento de tais beneficiários.”

Tal aptidão restou confirmada com o passar dos meses sob o estado de pandemia e com a continuação do pagamento do auxílio emergencial sem contratempos.

A capacidade estrutural da CEF para suportar o volume de atendimento no Estado de Mato Grosso Sul, nos termos em que assentado naquela r. decisão que indeferiu o pedido de tutela recursal, restou suficientemente comprovada, conforme, aliás, averiguado pelo ilustre representante do Parquet Federal, atuante junto ao segundo grau de jurisdição.

Conforme se infere do parecer parcialmente transcrito no voto que negou provimento ao agravo de instrumento n. 5014410-55.2020.403.0000, o MPF admitiu que a CEF cumpriu com todas as medidas de segurança apontadas na ação civil pública n. 5003149-38.2020.403.6000, voltadas à preservar a saúde da população e ao atendimento célere dos beneficiários.

Ademais, ao proferir a r. decisão ID 32818027 (dos autos n. 5004139-38.2020.403.6000), este Juízo analisou ponto a ponto, os pedidos e os questionamentos feitos pelas Defensorias Públicas da União e do Estado de Mato Grosso do Sul, cotejando-os com os documentos apresentados pela CEF e pelas autoras, concluindo que as rés veem desempenhando a contento as atribuições que lhes cabem, a partir da legislação de regência.

O conjunto fático-probatório analisado naquela ocasião não sofreu qualquer alteração que pudesse  ensejar a mudança dessa conclusão, pelo que uso-o como fundamento per relationem a fim de integrar este édito em sua fundamentação.

Pelo contrário, a marcha processual confirmou o acerto daquele decisum.

Como visto, as autoras não apresentaram qualquer insurgência quanto as medidas adotadas e comprovadas pela CEF e pela União.

Além disso, o próprio Parquet Federal concluiu que a CEF cumpriu todas as medidas de segurança reclamadas na ação civil pública n. 5003149-38.2020.4.03.6000.

No que tange à ampliação do atendimento à rede bancária privada, nos moldes em que requerido na ação civil pública n. 5003266-29.2020.403.6000, tal medida, como visto, não tem amparo na legislação de regência.

  A lei n. 13.982/2020 definiu que o auxílio emergencial será operacionalizado por instituições financeiras públicas federais (art. 2º), sendo que o Decreto n. 10.316/2020 regulamentou o pagamento do referido auxílio pela “instituição financeira pública federal responsável”.

Diante da clareza dessa legislação, não há espaço para o alargamento requerido na ação de n. 5003266-29.2020.403.6000, nem mesmo ao Banco do Brasil S/A. (indicado em pedido alternativo), já que se trata de pessoa jurídica de direito privado, e não se enquadra no critério legal de “instituição financeira pública federal”.

Reitere-se que, nos casos em que a parte autora busca compelir a parte ré a implementar medidas que ela reputa como sendo as melhores para a efetivação de determinada política pública, a atuação do Poder Judiciário deve ser pautada por extrema cautela e qualquer ingerência nessa seara deve estar calcada em prova robusta acerca do cometimento de ilegalidade, o que, comprovadamente, não é o caso dos autos.

Portanto, a comprovada e reconhecida capacidade estrutural da CEF, somada à ausência de fundamento legal para se estender a operacionalização do pagamento do auxílio emergencial à rede bancária privada, apontam para a improcedência dos pedidos contidos em ambas ações civis públicas, referentes às medidas de segurança e ao plano de ação, listados no itens “b”  e “c”, da inicial do processo n. 5003149-38.2020.403.6000, bem como referentes à ampliação de atendimento pelos demais bancos de varejo, ou ao menos pelo Banco do Brasil, formulados no itens 2.1 e 2.2. (dos pedidos) da inicial do processo n. 5003266-29.2020.403.6000.

Por fim, diante da ausência de demonstração de qualquer ilegalidade por parte das rés,  não cabe ao Poder Judiciário imiscuir-se no mérito das medidas então adotadas, sob pena de ofensa ao princípio da separação dos poderes. 

Nesse contexto, valho-me da técnica da motivação per relationem, que consiste na fundamentação da decisão por remissão a outras manifestações ou peças processuais constantes dos autos, e cujos fundamentos justificam e integram o ato decisório proferido, para ratificar o entendimento exarado na decisão conjunta do  ID 32818027 (dos autos n. 5003149-38.2020.403.6000, mas aplicada em ambas as ações),  sem afronta ao artigo 489 do CPC, diante do respaldo jurisprudencial.

2.2.2 Da indenização por dano moral coletivo, requerida no feito n.   5003149-38.2020.403.6000.

As autoras defendem que os erros e falhas na prestação do serviço pela CEF implicaram em severos prejuízos à coletividade de consumidores.

Indicam como erros/falhas o enfrentamento de filas desordenadas, a insuficiência dos sistemas digitais, a demora na reposta dos requerimentos do auxílio e o risco concreto de contaminação pelo vírus, os quais teriam causado humilhação e graves lesões à dignidade dos beneficiários.

Fundamentam tal pleito no art. 14 do Código de Defesa do Consumidor.

2.2.2.1.  Da aplicação do Código de Defesa do Consumidor e da sua violação na prestação de serviços relacionados ao Auxílio Emergencial. 

Segundo as autoras, o Código de Defesa do Consumidor(CDC) deve ser aplicado ao presente caso pois “as instituições financeiras, particularmente contempladas no art. 3º, §2º, do Código de Defesa do consumidor, estão subordinadas à lei consumerista brasileira”.

De fato, o microssistema jurídico trazido pelo CDC é aplicável aos integrantes do Sistema Financeiro Nacional, porém tal fato não ocorre indistintamente em todas as relações destes com usuários de seus serviços como se verá a seguir.

O direito consumerista tem por base as seguintes premissas:

Art. 2° Consumidor é toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final.

Parágrafo único. Equipara-se a consumidor a coletividade de pessoas, ainda que indetermináveis, que haja intervindo nas relações de consumo.

Art. 3° Fornecedor é toda pessoa física ou jurídica, pública ou privada, nacional ou estrangeira, bem como os entes despersonalizados, que desenvolvem atividade de produção, montagem, criação, construção, transformação, importação, exportação, distribuição ou comercialização de produtos ou prestação de serviços.

§ 1° Produto é qualquer bem, móvel ou imóvel, material ou imaterial.

§ 2° Serviço é qualquer atividade fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes das relações de caráter trabalhista.

Como se vê, é necessário que o serviço prestado esteja no mercado de consumo, ou seja, qualificado como atividade econômica, para que esteja sujeito ao regramento do código consumerista, o que não é verificado no caso das medidas vinculadas ao pagamento do auxílio emergencial por se tratar de política pública federal e não mero serviço público uti singuli prestado ou atividade privada. 

[...]

Portanto, no presente caso, há verdadeira prestação de serviço público e não exercício de atividade econômica, de tal modo que é inaplicável as normas de defesa do consumidor às relações entre a CEF e os beneficiários do Auxílio Emergencial.

2.2.2.2. Conceito e requisitos do dano moral coletivo.

A incidência de danos morais coletivos pressupõe, necessariamente, algo a mais em relação à infração do direito, do contrário, toda conduta ilegal implicaria, ao lado das outras consequências, a imposição de danos morais coletivos, o que hipertrofiaria sua função.

A respeito, tem afirmado o STJ:

(...) “o dano moral coletivo, compreendido como o resultado de uma lesão à esfera extrapatrimonial de determinada comunidade, se dá quando a conduta agride, de modo totalmente injusto e intolerável, o ordenamento jurídico e os valores éticos fundamentais da sociedade em si considerada, a provocar repulsa e indignação na consciência coletiva” (REsp 1473846/SP, Terceira Turma, DJe 24/02/2017)”

(...) “não basta a mera infringência à lei ou ao contrato para a sua caracterização (REsp 1.473.846/SP, Terceira Turma, DJe 24/02/2017)”

Portanto, a condenação em indenização por danos morais coletivos em sede de ação civil pública deve ser imposta somente nos casos em que restarem caracterizados atos ilícitos de razoável relevância e que acarretem verdadeiro sofrimento a toda coletividade, isto é, que afetem a tranquilidade social. Não é o caso dos autos. 

2.2.2.3. Inexistência de atos ilícitos.

Conforme exaustivamente fundamentado acima, não restou provada qualquer ilegalidade por parte das rés na condução da política pública desenvolvida para o pagamento do auxílio emergencial no Estado de Mato Grosso do Sul, que pudesse ensejar a reparação de danos coletivos.

Como visto, a CEF, na condição de instituição pública federal responsável por executar e pagar o auxílio emergencial, demonstrou, satisfatoriamente, que adota todas as medidas sanitárias para minimizar o risco de transmissão do novo coronavírus e que constantemente empreende esforços para otimizar o atendimento à população.

Repita-se que, nos autos do agravo de instrumento n. 5014410-55.2020.403.0000, o representante do MPF que atua junto ao e. TRF da 3ª Região, admitiu que a CEF cumpriu com todas as medidas de segurança apontadas na ação civil pública n. 5003149-38.2020.403.6000, voltadas à preservar a saúde da população e ao atendimento célere dos beneficiários.

Portanto, não há falhas ou erros que possam ensejar a indenização pleiteada.

Em reforço ao até aqui exposto, cumpre ainda tecer considerações acerca dos recursos tecnológicos utilizados e suas funcionalidades, bem como acerca das exigências para o pagamento do auxílio emergencial e das filas que se formaram.

2.2.2.4. Dos recursos tecnológicos.

 Não é razoável exigir da CEF que, em um estado de calamidade pública sanitária, onde o acesso às agências bancárias encontrava-se extremamente restrito, que ela lançasse mão de outro meio que não a utilização dos recursos tecnológicos disponíveis, apesar dessa utilização trazer consigo eventuais problemas e limitações relativamente comuns nos aplicativos, o que demanda constante aperfeiçoamento.

Note-se que nas alegações das autoras, não há registro de instrumento diverso do utilizado pela CEF que fosse mais eficaz e que não incorresse nos problemas apontados, ficando demonstrado que não pode ser imputada às rés a responsabilidade pelos problemas de inconsistência, demora e dificuldade de acesso por parte das pessoas mais vulneráveis.

As atuais tecnologias estão sujeitas a essas intercorrências, o que é esperado quando da utilização de um mesmo aplicativo/sistema por uma tamanha diversidade de pessoas, apesar de inevitáveis por maiores que sejam as cautelas. Sem falar que se trata de aplicação criada rapidamente para o enfrentamento inesperado da pandemia.

2.2.2.4. Das exigências para o pagamento do auxílio emergencial.

No tocante à exigência de regularidade no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) perante à Receita Federal do Brasil (RFB) e à limitação de um benefício por aparelho celular, dever-se considerar que é dever do gestor de recursos públicos envidar esforços para que sejam mitigados os riscos de fraudes para obtenção indevida de benefícios, sendo razoável a utilização dos bancos de dados idôneos já existentes, o que traz segurança ao sistema e maior rapidez no processamento dos dados.

Nesse mesmo entendimento o Superior Tribunal de Justiça decidiu:

"SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA Nº 2692 - PA (2020/0089719-9) A UNIÃO requer a suspensão da liminar concedida pelo Juiz Federal convocado Ilan Presser, do Tribunal Regional Federal da 1ª Região (TRF1), que, nos autos do Agravo de Instrumento n. 1010150-57.2020.4.01.000, ordenou "a suspensão imediata, em todo o território nacional, da exigência da regularização de CPF junto à Receita Federal, para fins de recebimento do auxílio emergencial, contida no art. 7, §4° do Decreto n° 10.316/2020, até o pronunciamento judicial definitivo da Turma julgadora" (fl. 106).(...) É o relatório. Decido. (...) No mérito, cabe a suspensão de liminar em ações movidas contra o Poder Público se houver manifesto interesse público ou flagrante ilegitimidade e para evitar grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia públicas (art. 4º da Lei n. 8.347/1992). No caso, a severa lesão à ordem e à economia públicas está configurada porquanto, conforme aponta a requerente, o cumprimento da liminar impugnada passa pela readequação do sistema de gerenciamento cadastral atualmente em uso pela Dataprev, o que implica atraso inevitável no processamento dos pedidos futuros e na análise daqueles ainda não apreciados, bem como adiamento no pagamento do auxílio àqueles que já tiveram seu direito reconhecido com base na aludida plataforma de dados, que ultrapassam, no momento, o total de 45 milhões de cidadãos. Se, em circunstâncias normais, a possibilidade do atraso de 48 horas nas operações referentes ao pagamento de auxílio à população representa intercorrência administrável do ponto de vista da gestão pública, no atual quadro de desaceleração abrupta das atividades comerciais e laborais do setor privado, retardar, ainda que por alguns dias, o recebimento do benefício emergencial acarretará consequências desastrosas à economia nacional e, por conseguinte, à população. Ademais, como comprova a Nota Conjunta Suara/Sutri n.8, de 17 de abril de 2020 (fls. 129-137), a Receita Federal implementou sistema on-line destinado à regularização da situação do CPF; assim, apenas em última instância, haverá necessidade de deslocamento físico a um posto de atendimento. Conclui-se da análise da nota que as demandas referentes ao cadastro do CPF no mês de abril totalizaram, até agora, apenas 35% dos atendimentos presenciais realizados pela Receita Federal, com sinalização de queda significativa observada nos últimos dias. Também há, no documento, gráfico de fácil compreensão que demonstra que, embora o atendimento presencial tenha aumentado significativamente nos dias 8, 9 e 13 do corrente mês, os gestores das unidades já sinalizam diminuição da procura por esse canal de atendimento desde o dia 14 de abril. Confira-se a conclusão dos gestores com base na análise dos dados colhidos (fls. 135-136, grifei): Desde o dia 8 de abril, quando a demanda pelo atendimento presencial se intensificou devido à busca de regularização do CPF, como medida de desmobilização das filas em frente às unidades, os servidores da Receita Federal têm distribuído panfletos informativos, com o passo a passo dos procedimentos de regularização, orientando os cidadãos sobre a possibilidade de se efetuar o serviço via internet. [...] Há de se ressaltar que o volume de atendimento tem se concentrado nos canais virtuais de atendimento, principalmente por meio das Caixas Corporativas, onde o cidadão acessa um e-mail disponibilizado pela Receita Federal, enviando imagens de docum entos de identificação, de forma que a Instituição possa proceder à correção de seu CPF. Está demonstrada, portanto, a grave lesão à ordem e à economia públicas decorrente da possibilidade de atraso no pagamento do auxílio emergencial instituído para fazer frente aos efeitos devastadores da atual pandemia, tendo sido comprovada nos autos, por outro lado, a adoção das medidas necessárias a evitar a aglomeração de pessoas em postos da Receita Federal do Brasil.
Ante o exposto, defiro o pedido de suspensão para sustar os efeitos da decisão liminar proferida nos autos do Agravo de Instrumento n. 1010150-57.2020.4.01.000, em trâmite no Tribunal Regional Federal da 1ª Região."

Levando-se o apresentado em consideração, tem-se que as rés empregaram os meios tecnológicos disponíveis para desenvolver uma atividade de grandes dimensões e complexidade, buscando otimizar o pagamento dos benefícios, sem olvidar das cautelas exigidas pelo trato de recursos públicos, ressalvado meu entendimento pessoal, sigo os precedentes para fins de isonomia e segurança jurídica. 

2.2.2.6. Da responsabilidade pelas filas nas áreas externas das agências e do dever de zelo pela saúde pública.

Na linha do que já exposto, cumpre asseverar  que a concentração de pessoas em filas junto à CEF, ocorridas apenas no início da implantação do auxílio emergencial, deu-se em razão do próprio volume de beneficiários atendidos pelo programa assistencial de que se trata.  

Ademais, cabia às pessoas que lá compareceram o dever de civilidade, com a observação do distanciamento, do uso correto de máscaras e da higienização das mãos.

Portanto, as aglomerações ocorridas no início da implementação do auxílio emergencial não podem ser atribuídas exclusivamente às dificuldades apontadas na exordial, fato que impede, juntamente com o acima trazido, a caracterização da responsabilidade das rés por essas aglomerações, uma vez que as motivações para o comparecimento pessoal às agências podem ser as mais diversas, não havendo como se estabelecer uma relação plena e direta da conduta da CEF e da União com o excesso de comparecimento de pessoas às agências bancárias no período.

Cumpre destacar ainda o papel das autoridades locais (na área de saúde e de segurança pública), que deveriam se fazer presentes para acompanhamento, organização e orientação da população.

Nesse contexto, não há que se imputar às rés a responsabilidade pelas aglomerações ocorridas no início da implantação do auxílio emergencial.

E, não comprovado qualquer ato ilícito praticado pelas rés, não há que se falar em indenização por danos morais coletivos. 

[...]

3. DISPOSITIVO.

Diante do exposto, ratifico a decisão que indeferiu o pedido de tutela de urgência e julgo IMPROCEDENTES todos os pedidos veiculados nas ações números 5003149-38.2020.403.6000 e 5003266-29.2020.403.6000.

Dou por resolvido o mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do CPC.”

Cabe registrar, no presente julgamento, que já foi a controvérsia, ainda que em juízo sumário, discutida na Turma, por ocasião do exame do AI 5014410-55.2020.4.03.0000, interposto pela Procuradoria da República em Mato Grosso do Sul ao indeferimento da antecipação de tutela de urgência.

O acórdão foi assim ementado, com trânsito em julgado:

AI 5014410-55.2020.4.03.0000, Rel. Des. Fed. CARLOS MUTA, Intimação via sistema 15/10/2020: “DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. BENEFÍCIO EMERGENCIAL. LEI 13.982/2020. SAQUE DE VALORES. AGRUPAMENTO DE PESSOAS. PANDEMIA. RISCO SANITÁRIO. EXTENSÃO DO SISTEMA DE PAGAMENTOS PARA TODA A REDE BANCÁRIA DE VAREJO. MEDIDA IMPRÓPRIA. IMPERTINÊNCIA DE MODIFICAÇÃO REPENTINA DO ARCABOUÇO DA POLÍTICA PÚBLICA FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE IMPOSIÇÃO JUDICIAL DE PACTUAÇÃO CONTRATUAL ÀS INSTITUIÇÕES FINANCEIRAS PRIVADAS. AUSÊNCIA DE EVIDÊNCIAS DE QUE CONCENTRAÇÃO DE PESSOAS DECORRE DE CARÊNCIA DE ESTRUTURA DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. RISCO DE EXTERNALIDADES NEGATIVAS SEM ALCANÇAR-SE O EFEITO DESEJADO. PROVA NA ORIGEM DE ADOÇÃO DE MEDIDAS ORGANIZACIONAIS E DIMINUIÇÃO DE TUMULTO. DESPROVIMENTO. 1. Cuida a espécie de agravo de instrumento ao indeferimento de tutela de urgência antecipada, em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal no Estado de Mato Grosso do Sul em face da União, objetivando descentralizar o sistema de pagamento do benefício emergencial previsto pela Lei 13.982/2020, hoje operacionalizado exclusivamente pela Caixa Econômica Federal, em razão do relato de constante aglomeração e concentração de pessoas nas agências bancárias da instituição nos períodos de saque, configurando risco sanitário, dado o contexto da pandemia em curso no país. 2. A alteração da organização do sistema de pagamento, além de demandar tempo ainda inestimável, pode criar riscos à funcionalidade da estrutura concebida com prejuízo à população, contrariando a própria pretensão ministerial de favorecer o acesso dos hipossuficientes ao benefício assistencial sem imposição de risco à saúde. 3. A Caixa Econômica Federal, pelo perfil e experiência no segmento de atuação bancária na execução de políticas sociais de Estado, é, sem dúvida alguma, a instituição financeira mais apta ao atendimento dos beneficiários "não bancarizados". O volume de atendimentos, pelo alcance social do benefício e perfil da população atendida, gera impacto em qualquer estrutura bancária existente, até porque existe controle a ser promovido para garantir o pagamento de forma regular, evitando desvios e fraudes. Neste sentido, constata-se que a mera ampliação quantitativa dos postos de atendimentos não é garantia de melhor prestação do serviço e menor exposição de risco à saúde, que exige prévia organização e a própria capacitação da estrutura de recursos materiais e gestão de pessoas. 4. Também releva considerar que, diferentemente da Caixa Econômica Federal, que é integralmente controlada pela União, as demais instituições financeiras devem ser consultadas sobre o interesse na prestação de tal serviço. Não se cogita, na lei, da imposição de tal obrigação na forma, por exemplo, de requisição administrativa da estrutura bancária para a prestação de tal serviço, tanto que a Caixa Econômica Federal foi contratada para tal atividade e, portanto, decisão judicial não pode impor ou submeter qualquer instituição financeira, inclusive as de controle acionário da União, a prestar tal serviço. 5. É incumbência das autoridades sanitárias, assistenciais e policiais municipais e estaduais a intervenção informativa nas aglomerações que são inevitáveis em razão do volume da população atendida em todo o país. Com efeito, é fato público e notório que as filas ocorrem, principalmente, antes do ingresso nas agências bancárias, onde o acesso é restrito e controlado para segurança dos atendentes e atendidos, de modo que as aglomerações se concentram em espaços externos e, principalmente, nas vias e logradouros públicos nas proximidades das agências bancárias, onde devem exercer poder de polícia administrativa as autoridades municipais e estaduais. 6. Denota-se que o problema não pode ser atribuído, exclusivamente, à concentração do pagamento apenas na estrutura da Caixa Econômica Federal e, por outro lado, não se evidencia que a abertura de outras opções de atendimento bancário possa resolver, estruturalmente, o problema da aglomeração e concentração de pessoas atendidas pela amplitude do programa de benefício assistencial de emergência instituído em função da pandemia. É essencial, ao contrário, que exista permanente coordenação de esforços institucionais para minimizar o impacto inevitável que o volume de pessoas beneficiadas, estimado em dezenas de milhões por todo o país, gera em qualquer estrutura de atendimento existente, visando à tutela eficiente de todos os bens jurídicos envolvidos.  7. Não se trata de vedar, epistemologicamente e a priori, a discussão judicial de políticas públicas, mas, diversamente, de reconhecer impossibilidade de promover-se mudança estrutural na dinâmica de funcionamento destas, de maneira exógena, sem prévios e aprofundados estudos e cálculos dos efeitos consequentes desta alteração, a ensejar a percepção de que, de regra, a matéria tende a desbordar do escopo de agravo de instrumento manejado initio litis contra o indeferimento de pedido liminar satisfativo. No caso dos autos, há dúvida até mesmo sobre a efetividade e nexo causal entre a própria solução proposta e o problema relatado. 8. Há prova na origem, afora notícia em veículo jornalístico de grande circulação, que o atendimento à população tem se normalizado, após a turbulência inicial. Ademais, a Caixa Econômica Federal demonstrou ter adotado conjunto de medidas, validado judicialmente em ação civil pública conexa, para organização dos trabalhos e prevenção de riscos sanitários. Diante deste cenário, não se avista relevância jurídica na arguição esposada e tampouco periculum in mora que demande provimento precário em cognição parcial da causa, sem prejuízo de que ulterior processamento do feito possa eventualmente agregar fatos e perspectivas diversos ou supervenientes para exame, a tempo e modo. 9. Agravo de instrumento desprovido.”

Como se observa, as razões de decidir gravitaram em torno da percepção de que a diluição repentina dos serviços de atendimento a beneficiários da assistência emergencial federal prevista pela Lei 13.982/2020 não se revelaria, na avaliação contextual dos fatos, como medida apta a tutelar a prevenção do risco sanitário narrado pela peça inicial. Mais ainda, a intervenção incalculada na política governamental poderia, potencialmente, minar-lhe sensivelmente a eficácia, afora produzir externalidades negativas inesperadas e, evidentemente, indesejadas.

Com efeito, é evidente que, se a União considerou que a concentração do pagamento dos auxílios emergenciais à Caixa Econômica Federal poderia conferir maior praticidade e celeridade na operacionalização dos benefícios, qualquer alteração de tal solução pelo Poder Judiciário certamente implicaria em tempo adicional indesejável, mais custos, para além de riscos à funcionalidade da estrutura já concebida.

Haveria ainda mais prejuízo à população, em contraposição à garantia de acesso dos hipossuficientes ao benefício assistencial pretendida.

Não se trata, portanto, de vedar, epistemologicamente e a priori, a discussão judicial de políticas públicas, mas, diversamente, de reconhecer a impossibilidade de promover-se mudança estrutural na dinâmica de funcionamento destas, de maneira exógena, sem prévios e aprofundados estudos e cálculos dos efeitos consequentes desta alteração, o que, de fato, se confirmou através do tempo decorrido e da superação da situação originariamente narrada nos autos, a ensejar, de rigor, a validação das decisões provisórias proferidas, a teor da sentença proferida.

Tal conclusão restou anuída pelas próprias autoras da ação, que deixaram de interpor recurso à sentença, bem como ratificada pelos termos do parecer da Procuradoria Regional da República nestes autos, ao manifestar-se pela manutenção da decisão por seus próprios fundamentos (ID 260049836).

Tampouco merece reforma a conclusão de que seria indevida a condenação em danos morais coletivos, pela inexistência de conduta ilícita ou lesiva da demandada. Dos autos, depreende-se que a CEF demonstrou satisfatoriamente que adotou todas as medidas sanitárias pertinentes para minimizar o risco de transmissão do novo coronavírus, bem como envidou esforços para otimizar o atendimento à população.

Ante o exposto, nego provimento à remessa oficial. 

É como voto.