V O T O

A matéria discutida nos autos não merece maiores dissensões, eis que que o STF tem adotado o entendimento no sentido de haver necessidade de regulamentação para a percepção da verba denominada Gratificação de Qualificação, consoante previsão expressa pela Lei 11.907/2009.

Nesse sentido, a decisão abaixo:

“QUALIFICAÇÃO. NÍVEL MÁXIMO (GQ III). DIPLOMA DE CURSO DE NÍVEL SUPERIOR. LEI N.° 11.907/09. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. RECURSO IMPROVIDO. 1. O cerne da controvérsia ora posta a desate cinge-se em analisar o alegado direito à percepção da Gratificação de Qualificação, instituída pela Medida Provisória n.° 441/2008, convertida na Lei n.° 11.907/08, em seu nível máximo (GQ III), por serem os autores detentores de diploma de curso de nível superior, ainda que ausente a regulamentação exigida para tanto. 2. A exigência do regulamento para a definição dos critérios e condições para a percepção da Gratificação de Qualificação disciplinada pela Lei n.° 11.907/2009 foi prevista pelo próprio legislador que criou a gratificação. 3. Não há como se determinar, sem a regulamentação exigida no § 6.°, do art. 56, da Lei n.° 11.907/2009, se os cursos concluídos pelos demandantes abrangem o nível de qualificação exigido no § 1.º do art. 56 do referido diploma legal. 4. Padecendo de regulamentação o diploma legal que instituiu a benesse pretendida pelos autores, não cabe ao Poder Judiciário, em verdadeira substituição ao poder regulamentar, criar condições de concessão da GQ II ou III aos demandantes.

(ARE 1119809, Relator(a): Min. ROBERTO BARROSO, Julgamento: 16/04/2018, Publicação: 19/04/2018 - grifamos)”

Ainda, se encontra sedimentado no Superior Tribunal de Justiça entendimento no mesmo sentido, a saber:

"ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE QUALIFICAÇÃO. NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. ART. 1.022, II, DO CPC. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. 1. Não se configura a ofensa ao art. 1.022 do Código de Processo Civil, uma vez que o Tribunal a quo julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, como lhe foi apresentada. 2. A indicada afronta ao art. 44 da Lei 9.394/1996 não pode ser analisada, pois o Tribunal de origem não emitiu juízo de valor sobre esses dispositivos legais. O Superior Tribunal de Justiça entende ser inviável o conhecimento do Recurso Especial quando os artigos tidos por violados não foram apreciados pelo Tribunal a quo, a despeito da oposição de Embargos de Declaração, haja vista a ausência do requisito do prequestionamento. Incide, na espécie, a Súmula 211/STJ. 3. O recorrente pugnou pela violação ao Decreto 5.773/2006, entretanto não indicou o dispositivo legal que teria sido contrariado ou teve a sua vigência negada. Dessarte, incide, na espécie, por analogia, o princípio contido na Súmula 284/STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da controvérsia". 4 A controvérsia instalada nos autos trata da irresignação do recorrente quanto à impossibilidade de recebimento imediato do adicional de gratificação de qualificação - CG aos titulares de cargos de provimento efetivo de níveis intermediário e auxiliar integrantes das carreiras de desenvolvimento tecnológico e de gestão, planejamento e infraestrutura em ciência e tecnologia, sem que exista norma administrativa regulamentando o art. 56, § 5º, da Lei 11.907/2009.

5. O Tribunal a quo decidiu corretamente a lide, porquanto o art. 56, § 5º, da Lei 11.907/2009, possui eficácia limitada, pois necessita de norma administrativa para que produza todos os efeitos esperados pelos servidores públicos, inclusive o recebimento da gratificação de qualificação. A regulamentação somente ocorreu com a edição do Decreto 7.922/2013, portanto o recorrente não possui direito ao recebimento da gratificação de qualificação antes da vigência da referida norma administrativa.

6. Recurso Especial conhecido parcialmente e, nessa medida, não provido.

(REsp 1666538/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/05/2017, DJe 20/06/2017)

Na mesma direção colacionam-se decisões monocráticas do C. STJ, acerca da matéria, vejamos:

"RECURSO ESPECIAL Nº 1.667.162 - RJ (2017/0085852-1) RELATORA : MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES RECORRENTE : SANDRA HELENA RIBEIRO ADVOGADO : JOSÉ JÚLIO MACEDO DE QUEIROZ - RJ095297 RECORRIDO : UNIÃO DECISÃO Trata-se de Recurso Especial, interposto por SANDRA HELENA RIBEIRO, em 01/07/2015, com fundamento na alínea a do permissivo constitucional, contra acórdão do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim ementado: "SERVIDOR. GRATIFICAÇÃO POR QUALIFICAÇÃO. GQ III. DIPLOMA DE NÍVEL SUPERIOR. REGULAMENTAÇÃO. EFEITOS RETROATIVOS. IMPOSSIBILIDADE. 1. Hipótese na qual a Autora pleiteia o recebimento de Gratificação por Qualificação - GQ no nível II ou III, desde a edição da MP nº 441/08, por entender que a norma é auto-aplicável. 2. A Gratificação por Qualificação, criada pela MP nº 441/08 (convertida na Lei nº 11.907/09), será concedida no nível II ou III quando o servidor de nível intermediário ou auxiliar tiver comprovado a participação em cursos de formação acadêmica, observado no mínimo o nível de graduação, na forma do regulamento (art. 56, § 5º). 3. A norma dependia de regulamentação posterior para que fosse aplicada, o que ocorreu apenas com a edição do Decreto nº 7.876/12, que vedou, em seu art. 86, a produção de efeitos financeiros retroativos. 4. Após a alteração do art. 56 da Lei nº 11.907/09 pela Lei nº 12.778/12, novo regulamento foi editado (Decreto nº 7.922/13), com a previsão expressa de que seus efeitos financeiros seriam produzidos a partir de 1º de janeiro de 2013. 5. Dessa forma, não se demonstra possível a obtenção de efeitos retroativos dos Decretos nºs 7.876/12 e 7.922/13, sendo descabido o recebimento da gratificação, nos níveis pretendidos, desde o advento da MP nº 441/08. 6. Precedentes do TRF2: AC nº 201351200012920 - Quinta Turma Especializada - Relator Desembargador Federal ALUISIO GONCALVES DE CASTRO MENDES E-DJF2R - Data: 12/11/14; AC nº 201351010240784 - Relator Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO - Sexta Turma Especializada - E-DJF2R - Data: 01/10/14; AC nº 201351011372854 - Sétima Turma Especializada - Relator Desembargador Federal REIS FRIEDE - E-DJF2R - Data: 12/11/14; AC - 201051010224078 - Oitava Turma Especializada - Relator Desembargadora Federal VERA LÚCIA LIMA - E-DJF2R - Data: 23/07/14. 7. Ressalte-se que o Judiciário só pode imiscuir-se nas decisões proferidas pelo Administrador Público quando ocorre a ilegalidade, o que não restou caracterizado. 8. A fixação dos honorários advocatícios deve atender ao § 4º do art. 20 do CPC, afigurando-se razoáveis, no caso, os honorários fixados em 5% sobre o valor da causa" (fls. 139/153e). O acórdão em questão foi objeto de Embargos de Declaração (fls. 155/159e), os quais restaram rejeitados, nos seguintes termos: "PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. SERVIDOR. GRATIFICAÇÃO POR QUALIFICAÇÃO. GQ III. DIPLOMA DE NÍVEL SUPERIOR. REGULAMENTAÇÃO. EFEITOS RETROATIVOS. IMPOSSIBILIDADE. REEXAME DO JULGADO. INADEQUAÇÃO DA VIA. O MISSÃO, CONTRADIÇÃO E OBSCURIDADE. INEXISTÊNCIA. 1. Hipótese na qual a Autora pleiteia o recebimento de Gratificação por Qualificação - GQ no nível II ou I II, desde a edição da MP nº 441/08, por entender que a norma é auto-aplicável. 2. A Gratificação por Qualificação, criada pela MP nº 441/08 (convertida na Lei nº 11.907/09), será concedida no nível II ou III quando o servidor de nível intermediário ou auxiliar tiver comprovado a participação em cursos de formação acadêmica, observado no mínimo o nível de graduação, na forma do regulamento (art. 56, § 5º). 3. A norma dependia de regulamentação posterior para que fosse aplicada, o que ocorreu apenas com a edição do Decreto nº 7.876/12, que vedou, em seu art. 86, a produção de efeitos financeiros retroativos. 4. Após a alteração do art. 56 da Lei nº 11.907/09 pela Lei nº 12.778/12, novo regulamento foi editado (Decreto nº 7.922/13), com a previsão expressa de que seus efeitos financeiros seriam produzidos a partir d e 1º de janeiro de 2013. 5. Dessa forma, não se demonstra possível a obtenção de efeitos retroativos dos Decretos nºs 7.876/12 e 7.922/13, sendo descabido o recebimento da gratificação, nos níveis pretendidos, desde o advento da MP n º 441/08. 6. Precedentes do TRF2: AC nº 201351200012920 - Quinta Turma Especializada - Relator Desembargador Federal ALUISIO GONCALVES DE CASTRO MENDES E-DJF2R - Data: 12/11/14; AC nº 201351010240784 - Relator Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO - Sexta Turma Especializada - E-DJF2R - Data: 01/10/14; AC nº 201351011372854 - Sétima Turma Especializada - Relator Desembargador Federal REIS FRIEDE - E-DJF2R - Data: 12/11/14; AC - 201051010224078 - Oitava Turma Especializada - Relator Desembargadora Federal VERA LÚCIA LIMA - E-DJF2R - Data: 2 3/07/14. 7. Ressalte-se que o Judiciário só pode imiscuir-se nas decisões proferidas pelo Administrador Público quando ocorre a ilegalidade, o que não restou caracterizado. Hipótese na qual a Autora pleiteia o recebimento de Gratificação por Qualificação - GQ no nível II ou III, desde a edição da MP nº 441/08, por entender que a norma é auto-aplicável. 8. Os embargos de declaração são via imprópria para o rejulgamento da causa, sendo que eventual reforma d o decisum deve ser buscada pela via recursal própria. 9. Quanto ao requisito do prequestionamento - indispensável à admissão dos recursos especial e extraordinário -, a Corte Superior de Justiça tem entendido ser suficiente o prequestionamento implícito, presente quando se discute a matéria litigiosa de maneira clara e objetiva, ainda que sem alusão expressa a os dispositivos legais questionados. 10. Não ocorrendo irregularidades no acórdão quando a matéria que serviu de base à oposição do recurso foi devidamente apreciada, com fundamentos claros e nítidos, enfrentando as questões suscitadas ao longo da instrução, tudo em perfeita consonância com os ditames da legislação e jurisprudência consolidada, não há que se falar em omissão, obscuridade ou contradição. 11. Embargos desprovidos" (fls. 166/181e). Nas razões do Recurso Especial, a parte ora recorrente aponta violação: a) do dos arts. 56 e 57, da Lei 11.907/2009, ao fundamento de que faz jus à percepção da Gratificação de Qualificação em seu nível II ou III, desde a edição da Medida Provisória 441/2008, em razão da plena eficácia da norma que concedeu a vantagem; que a regulamentação da Lei 11.907/2009 deve apenas especificar as circunstâncias em que será concedida a gratificação aos seus destinatários, mas sem que impeça o pagamento aos servidores que já detêm os requisitos para a sua percepção; que, diante da evidente omissão do Poder Executivo de expedir o regulamento em tela não se pode negar à parte interessada a concessão da gratificação no nível em que faz jus; que, ao delimitar os efeitos da regulamentação apenas a partir de janeiro de 2013 o Decreto regulamentador extrapolou sua função regulamentar, tendo ferido de morte a essência, a mens legis, que é o estímulo à qualificação do servidor público, além de ferir o princípio da razoabilidade justo por deixar de cumprir tanto com o que se espera de um decreto regulamentar, quanto com o espírito da lei que pretendia esclarecer; b) do art. 21, do CPC/73. Por fim, requer que "a decisão ora combatida ser (ja) reformada, pugnando pelo provimento do recurso e a total procedência do pedido" (fl. 184/196e). Contrarrazões a fls. 200/201e. O Recurso Especial foi admitido pelo Tribunal de origem (fl. 262e). A irresignação não merece prosperar. De início, não conheço da apontada violação do art. 21, do CPC/73, porquanto, do exame atento das razões recursais, observa-se que a parte ora recorrente não logrou demonstrar suficientemente de que forma o acórdão regional teria malferido a literalidade do dispositivo infraconstitucional tido por malferido, limitando-se, a sustentar que, "no que tange aos honorários advocatícios, igualmente merece reforma, posto que a violação, nesse caso, foi à expressa literalidade do art. 21, do Código de Processo Civil, regra essa que deveria ter sido aplicada ao caso concreto mas não o foi"(fl. 195e), carecendo, portanto, o especial de fundamentação, a atrair a incidência da Súmula 284/STF. Também não conheço da alegação de que, ao delimitar os efeitos da regulamentação apenas a partir de janeiro de 2013 o Decreto regulamentador extrapolou sua função regulamentar, haja vista que o Tribunal de origem emitiu juízo de valor acerca de tal questão, a atrair a incidência, na espécie, da Súmula 211/STJ, segundo a qual é "inadmissível recurso especial quanto à questão que, a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi apreciada pelo tribunal 'a quo'". Por fim, quanto à questão de fundo, verifica-se que o acórdão regional, ao reconhecer a impossibilidade de pagamento da Gratificação de Qualificação - GQ desde a publicação da Medida Provisória 441/2008, em razão da necessidade de regulamentação do seu art. 56 no âmbito do Poder Executivo, o que teria se dado apenas com a edição do Decreto 7.876, substituído, posteriormente, pelo Decreto 7.922/2013, o fez em sintonia com o entendimento firmado no âmbito da Segunda Turma do STJ, no julgamento do REsp 1.666.538/SP (Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, DJe de 20/06/2017), onde restou assentado que "o art. 56, § 5º, da Lei 11.907/2009, possui eficácia limitada, pois necessita de norma administrativa para que produza todos os efeitos esperados pelos servidores públicos, inclusive o recebimento da gratificação de qualificação. A regulamentação somente ocorreu com a edição do Decreto 7.922/2013, portanto o recorrente não possui direito ao recebimento da gratificação de qualificação antes da vigência da referida norma administrativa" (DJe de 20/06/2017). Desse modo, o acórdão recorrido não merece reparos, por estar em sintonia com o entendimento dominante desta Corte, a atrair, a incidência, na espécie, da Súmula 568/STJ, segundo a qual "o relator, monocraticamente e no Superior Tribunal de Justiça, poderá dar ou negar provimento ao recurso quando houver entendimento dominante acerca do tema". Ante o exposto, com fundamento no art. 255, § 4º, I e II, do RISTJ, conheço em parte do Recurso Especial e, nessa extensão, nego-lhe provimento. Em atenção ao disposto no art. 85, § 11, do CPC/2015 e no Enunciado Administrativo 7/STJ ("Somente nos recursos interpostos contra decisão publicada a partir de 18 de março de 2016 será possível o arbitramento de honorários sucumbenciais recursais, na forma do art. 85, § 11, do NCPC"), majoro os honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre o valor já arbitrado, levando-se em consideração o trabalho adicional imposto ao advogado da parte recorrida, em virtude da interposição deste recurso, respeitados os limites estabelecidos nos §§ 2º e 3º do art. 85 do CPC/2015. I. Brasília (DF), 26 de setembro de 2018. MINISTRA ASSUSETE MAGALHÃES Relatora

(STJ - REsp: 1667162 RJ 2017/0085852-1, Relator: Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, Data de Publicação: DJ 01/10/2018 - destacamos)"

"AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1.342.135 - SP (2018/0185247-0) RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA AGRAVANTE : ROBERTA MARCIA MARSON ADVOGADOS : JOSÉ ROBERTO SODERO VICTORIO E OUTRO (S) - SP097321 ALESSANDRO CARDOSO FARIA - SP140136 RENATA TIEME SHIMABUKURO - SP327141 AGRAVADO : UNIÃO DECISÃO Trata-se de agravo manejado por Roberta Marcia Marson contra decisão que não admitiu recurso especial, este interposto com fundamento no art. 105, III, a e c, da CF, desafiando acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região, assim ementado (fl. 232): DIREITO CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO DE QUALIFICAÇÃO. ARTIGO 56 DA LEI 11.907/09. AUTOAPLICABILIDADE. PENDÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO PREVISTA NO PARÁGRAFO 7. 1. Exame da aplicabilidade imediata do artigo 56 da Lei nº 11.907/09 independentemente da pendência de regulamentação específica prevista no § 7º do mesmo artigo 56. 2. É inequívoca 'intenção do legislador de não lhe atribuir autoaplicabilidade, deixando par.ê norma complementar a função de especificar os requisitos necessários à percepção da vantagem pecuniária pelo servidor. 3. A lei de regência não forneceu as minúcias necessárias para a implementação da GQ (Gratificação de Qualificação) e o § 7º estabeleceu expressamente a necessidade de fixação de critérios relacionados às modalidades de curso, carga horária mínima, acumulação de cargas horárias de diversos cursos, critérios para atribuição de cada nível de GQ e, enfim, os procedimentos gerais para concessão da referida gratificação. 4. Considerando toda a discricionariedade inerente ao ato administrativo regulatório, por evidente que não compete ao judiciário se sobrepor ao poder executivo, para estabelecer os requisitos de conveniência e oportunidade que àquela entidade compete avaliar e definir, não havendo, até onde se tem notícia, qualquer indício de prática de ilegalidade que autorize intervenção judicial. 5. Apelação e remessa oficial providas. Opostos embargos declaratórios, foram rejeitados (fls. 246/251). Nas razões do recurso especial, a parte agravante aponta, além de dissídio jurisprudencial, violação aos arts. 1.022, II, do CPC/15; 44 da Lei n.º 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional); 56, § 5º da Lei n.º 11.907/09 e § 4º da Lei n.º 12.778/12. Sustenta, em síntese; (I) tese de negativa de prestação jurisdicional; (II) o direito de perceber o pagamento da gratificação de qualificação no nível III, porquanto ocupante do cargo de Assistente em Ciência e Tecnologia do plano de carreiras de ciência e tecnologia, a contar da data do início da vigência da MP 441/2008, de 01.07.2008, instituidora da gratificação em comento, posteriormente convertida na Lei nº 11.907/2009, que trata, entre outros, da reestruturação da composição remuneratória das carreiras da área de ciência e tecnologia; e (III) a regulamentação legislativa somente veio consolidar que o curso de graduação exigido é aquele previsto na legislação vigente, ou seja a LDB. É isso que a Recorrente vem dizendo desde a prefacial, ou seja, possui curso de graduação, pressuposto necessário para o percebimento da GQ III e curso de graduação é regulamentado pela Lei Federal nº 9.394/96. Nenhum outro regulamento alteraria isso. É o relatório. A irresignação não merece prosperar. Verifica-se, inicialmente, não ter ocorrido ofensa ao art. 1.022, II, do CPC/2015, na medida em que o Tribunal de origem dirimiu, fundamentadamente, as questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos autos, não se podendo, ademais, confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional. Ademais, o Tribunal de origem afastou a pretensão autoral de percepção da Gratificação de Qualificação - GQ em seu nível II ou III, sob a seguinte fundamentação (fls. 229/230): Muito embora o Decreto n. 7.922 de 18/02/2013 já tenha disciplinado as condições para a concessão da Gratificação de Qualificação, cinge-se a controvérsia ora posta em debate ao exame da aplicabilidade imediata do artigo 56 da Lei n"11.907/09 à época em que tal norma ainda pendia de regulamentação específica, em conformidade com o § 7' do mesmo artigo 56. A citada lei possui a seguinte redação: 'Art. 56. Fica instituída a Gratificação de Qualificação - GQ a que se refere o art. 2/-A da Lei no 8.691, de 28 de julho de 1993, a ser concedida aos titulares de cargos de provimento efetivo de níveis intermediário e auxiliar integrantes das Carreiras de Desenvolvimento Tecnológico e de Gestão, Planejamento e Infraestrutura em Ciência e Tecnologia, em retribuição ao cumprimento de requisitos técnico -funcionais, acadêmicos e organizacionais necessários ao desempenho das atividades de níveis intermediário e malhar de desenvolvimento tecnológico, gestão, planejamento e infiaestrutura, quando em efetivo exercício do cargo, de acordo com os valores constantes do Anexo XX desta Lei. § 7 O regulamento disporá sobre as modalidades de curso a serem consideradas, a carga horária mínima para fins de equiparação de cursos, as situações específicas em que serão permitidas a acumulação de cargas horárias de diversos cursos para o atingimento da carga horária mínima a que se referem os 3o e 4o deste artigo, os critérios para atribuição de cada nível de GQ e os procedimentos gerais para concessão da referida gratificação, observadas as disposições desta Lei. Da simples leitura do texto legal é possível concluir pela inequívoca intenção do legislador de não lhe atribuir autoaplicabilidade, deixando para norma complementar a função de especificar os requisitos necessários à percepção da vantagem pecuniária pelo servidor. Isto porque a lei de regência não forneceu as minúcias necessárias para a implementação da GQ (Gratificação de Qualificação) e o § 7º estabeleceu expressamente a necessidade de fixação de critérios relacionados às modalidades de curso, carga horária mínima, acumulação de cargas horárias de diversos cursos, critérios para atribuição de cada nível de GQ e, enfim, os procedimentos gerais para concessão da referida gratificação. Tal regulamentação também se mostra essencial considerando a grande diversidade da estrutura da carreira de ciências e tecnologia distribuída por diversos Órgãos e esferas da Administração Pública. Todavia, ainda que o retardo na edição de tal normatização configure omissão, esse "poder regulamentar "conferido à Administração, no caso pela própria Lei 11.907/09, constitui prerrogativa inafastável, que lhe imputa a missão de editar normas complementares à lei, para a sua fiel execução e aplicação ao caso concreto, com o objetivo de atender ao interesse público. Ademais, considerando toda a discricionariedade inerente ao ato administrativo regulatório, por evidente que não compete ao judiciário se sobrepor ao poder executivo, para estabelecer os requisitos de conveniência e oportunidade que àquela entidade compete avaliar e definir, não havendo, até onde se tem notícia, qualquer indício de prática de ilegalidade que autorize intervenção judicial. Assim, a alteração das conclusões adotadas pela Corte de origem, no sentido da parte recorrente ter direito ou não ao recebimento da aludida gratificação, tal como colocada a questão nas razões recursais, demandaria, necessariamente, novo exame do acervo fático-probatório constante dos autos, providência vedada em recurso especial, conforme o óbice previsto na Súmula 7/STJ, o que impede, também, o conhecimento do dissídio jurisprudencial. Ante o exposto, nego provimento ao agravo. Levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, impõe-se à parte recorrente o pagamento de honorários advocatícios equivalentes a 20% (vinte por cento) do valor a esse título já fixado no processo (art. 85, § 11, do novo CPC/2015), observando-se, contudo, o disposto no art. 98, § 3º, do CPC/2015, em razão da concessão do benefício da assistência judiciária gratuita. Publique-se. Brasília, 22 de agosto de 2018. MINISTRO SÉRGIO KUKINA Relator

(STJ - AREsp: 1342135 SP 2018/0185247-0, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Publicação: DJ 24/08/2018 - destacamos)"

"AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL Nº 1.284.397 - SP (2018/0097052-0) AGRAVANTE : SILVANA AMARAL RIBEIRO ADVOGADOS : JOSÉ ROBERTO SODERO VICTORIO - SP097321 ALESSANDRO CARDOSO FARIA - SP140136 RENATA TIEME SHIMABUKURO E OUTRO (S) - SP327141 FLAVIA MOREIRA MARQUES - SP358019 AGRAVADO : UNIÃO DECISÃO Trata-se de agravo interposto por SILVANA AMARAL RIBEIRO, contra decisão que inadmitiu o recurso especial fundado no art. 105, III, a da Constituição Federal, objetivando reformar o acórdão proferido pelo TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 3ª REGIÃO, assim ementado (fl. 221): ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE QUALIFICAÇÃO. LEI 11.907/2009. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. I. Gratificação de Qualificação (GQ) prevista no art. 56 da Lei nº 11.907/2009 que depende de regulamentação pelo Poder Executivo. II. O Poder Judiciário não pode se imiscuir na atividade regulamentar do Poder Executivo. Precedentes. III. Recurso e reexame necessário providos. Na origem, cuida-se de ação ordinária ajuizada por SILVANA AMARAL RIBEIRO por meio da qual requer a percepção da Gratificação de Qualificação-GQ no nível máximo, grau III ou, ao menos, no nível II, nos termos da Lei nº 11.907/2009. Naquela decisão, tendo como pano de fundo o momento em que foi publicado o regulamento estabelecido pelo art. 56 da Lei nº 11.907/2009, foi decidido que há direito subjetivo ao recebimento dos valores requeridos a contar da publicação do Decreto nº 7922/2013, e não da publicação da Lei nº 11907/1999, conforme solicitado. Foram rejeitados os embargos declaratórios opostos (fls. 285-290). No recurso especial, o recorrente aponta violação do art. 1022, inciso II, do CPC/2015, e quanto ao mérito, art. 44 da Lei nº 9.394/1996 e art. 56, § 5º da Lei nº 11.907/2009 Preliminarmente, aduz que o Tribunal de Origem deixou de se manifestar sobre a matéria suscitada nos aclaratórios, ensejando grave violação ao art. 1022, inciso II do CPC/2015. Quanto ao mérito, sustenta, em síntese, que a norma que institui a Gratificação de Qualificação foi devidamente regulamentada pela Lei nº 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educacao Nacional), não sendo correto, a seu ver, valer-se do Decreto nº 7922/2013 como marco regulador do direito estabelecido. Apresentadas contrarrazões pela manutenção do acórdão recorrido (fls. 319-322). O recurso especial foi inadmitido com fundamento, quanto ao mérito, na incidência do teor sumular nº 83 do STJ, in verbis: "não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida". No que se refere à alegada violação ao art. 1022, inciso II do CPC/2015, decidiu-se que o acórdão recorrido enfrentou o cerne da controvérsia submetida ao Poder Judiciário. No presente agravo, o recorrente apresenta argumentos objetivando rebater os fundamentos apresentados pelo julgador. É o relatório. Decido. Como a decisão recorrida foi publicada sob a égide da legislação processual civil anterior, observam-se em relação ao cabimento, processamento e pressupostos de admissibilidade dos recursos, as regras do Código de Processo Civil de 1973, diante do fenômeno da ultra-atividade e do Enunciado Administrativo n. 2 do Superior Tribunal de Justiça. Tendo o agravante impugnado a fundamentação apresentada na decisão agravada e atendidos os demais pressupostos de admissibilidade do presente agravo, passo ao exame do recurso especial. Em relação à indicada violação do art. 1.022, II, do CPC/2015, não se vislumbra a alegada omissão da questão jurídica apresentada pelo recorrente, tendo o julgador abordado a questão à fls. 214-221. Nesse panorama, a oposição dos embargos declaratórios caracterizou, tão somente, a irresignação do embargante diante de decisão contrária a seus interesses, o que não viabiliza o referido recurso. Descaracterizada a alegada omissão, tem-se de rigor o afastamento da suposta violação do art. 1.022, II, do CPC/2015, conforme pacífica jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça: PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM RECURSO ESPECIAL. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO N. 3/STJ. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. VIOLAÇÃO DO ART. 1.022 DO CPC/2015. INOCORRÊNCIA. BENEFÍCIO DE GRATUITA DA JUSTIÇA. DECLARAÇÃO DE POBREZA. COMPROVAÇÃO DE CAPACIDADE DE ARCAR COM AS CUSTAS DO PROCESSO. MULTA. LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. ART. 4º, § 1º, DA LEI 1.060/50. REEXAME DO ACERVO FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 7/STJ. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Não havendo no acórdão recorrido omissão, obscuridade ou contradição, não fica caracterizada ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015. 2. O reexame de matéria de prova é inviável em sede de recurso especial (Súmula 7/STJ). 3. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp 1.625.513/SC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 2/2/2017, DJe 8/2/2017). ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE QUAISQUER DOS VÍCIOS DO ART. 1.022 DO CPC/2015. REDISCUSSÃO DE QUESTÕES DECIDIDAS. IMPOSSIBILIDADE. INAPLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA FUNGIBILIDADE RECURSAL. ERRO GROSSEIRO. 1. De acordo com a norma prevista no art. 1.022 do CPC/2015, são cabíveis embargos de declaração nas hipóteses de obscuridade, contradição ou omissão da decisão recorrida. 2. No caso, não se verifica a existência de quaisquer das deficiências em questão, pois o acórdão embargado enfrentou e decidiu, de maneira integral e com fundamentação suficiente, toda a controvérsia posta no recurso. 3. Configura erro grosseiro a interposição de agravo regimental em face de decisão colegiada, de modo que não é cabível a aplicação do princípio da fungibilidade recursal para conhecer do recurso como embargos de declaração. 4. Embargos de declaração rejeitados. (EDcl no AgRg no AgRg no REsp 958.813/RS, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 2/2/2017, DJe 13/2/2017). Não merece reforma o acórdão ora recorrido, porquanto esta Corte Superior possui jurisprudência firme no sentido de que o art. 56, § 5º, da Lei nº 11.907/2009, possui eficácia limitada, pois necessita de norma administrativa para que produza todos os efeitos esperados pelos servidores públicos, inclusive o recebimento da gratificação de qualificação. A regulamentação somente ocorreu com a edição do Decreto nº 7.922/2013, portanto o recorrente não possui direito ao recebimento da gratificação de qualificação antes da vigência da referida norma administrativa. Neste sentido: ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ADICIONAL DE QUALIFICAÇÃO. NORMA DE EFICÁCIA LIMITADA. PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE OMISSÃO. ART. 1.022, II, DO CPC. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 211/STJ. (...) 4. A controvérsia instalada nos autos trata da irresignação do recorrente quanto à impossibilidade de recebimento imediato do adicional de gratificação de qualificação - CG aos titulares de cargos de provimento efetivo de níveis intermediário e auxiliar integrantes das carreiras de desenvolvimento tecnológico e de gestão, planejamento e infraestrutura em ciência e tecnologia, sem que exista norma administrativa regulamentando o art. 56, § 5º, da Lei 11.907/2009. 5. O Tribunal a quo decidiu corretamente a lide, porquanto o art. 56, § 5º, da Lei 11.907/2009, possui eficácia limitada, pois necessita de norma administrativa para que produza todos os efeitos esperados pelos servidores públicos, inclusive o recebimento da gratificação de qualificação. A regulamentação somente ocorreu com a edição do Decreto 7.922/2013, portanto o recorrente não possui direito ao recebimento da gratificação de qualificação antes da vigência da referida norma administrativa. 6. Recurso Especial conhecido parcialmente e, nessa medida, não provido. (REsp 1666538/SP, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 18/05/2017, DJe 20/06/2017) Desta forma, aplica-se, à espécie, o enunciado da Súmula 83/STJ: "não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida." Ressalte-se que o teor do referido enunciado aplica-se, inclusive, aos recursos especiais interpostos com fundamento na alínea a do permissivo constitucional. Ante o exposto, com fundamento no art. 255, § 4º, I, do RI/STJ, não conheço do recurso especial. Publique-se. Intime-se. Brasília (DF), 15 de maio de 2018. MINISTRO FRANCISCO FALCÃO Relator

(STJ - AREsp: 1284397 SP 2018/0097052-0, Relator: Ministro FRANCISCO FALCÃO, Data de Publicação: DJ 21/06/2018 - destacamos)"

Destarte, diante da jurisprudência sedimentada nos Tribunais Superiores, o art. 56, § 5º, da Lei 11.907/2009, possui eficácia limitada, pois necessita de norma administrativa para que produza todos os efeitos esperados, inclusive o recebimento da gratificação de qualificação (GQ), a regulamentação somente ocorreu com a edição do Decreto 7.922/2013, portanto, anteriormente a sua vigência, não havia como analisar o preenchimento dos requisitos para a percepção da gratificação de qualificação.

Este também é o entendimento desta 3ª Corte Regional:

"PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. GRATIFICAÇÃO DE QUALIFICAÇÃO. NECESSIDADE DE REGULAMENTAÇÃO. INSUFICIÊNCIA DA DISCIPLINA DA LEI 9394/96 E DECRETO 7922/2013. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO REJEITADOS. 1. Ao contrário do sustentado pela parte autora, os termos da Lei 9.394/96 (Lei de Diretrizes e Bases da Educação) são insuficientes ao exame do preenchimento dos requisitos para a percepção da gratificação, porquanto a regulamentação não se limitaria a conceituar cursos de formação acadêmica e de qualificação profissional, é necessário ainda que se estabeleçam quais os parâmetros para definir a compatibilidade do curso com os conhecimentos exigidos no exercício da função de cada servidor, o que deve ser feito pela referida Comissão Especial, não pelo Judiciário. 2. A execução da Lei instituidora da gratificação de qualificação demanda ulterior atuação administrativa, conferindo-se certa margem de discricionariedade ao Chefe do Poder Executivo na determinação dos cursos que ensejarão a percepção da parcela, a fim, inclusive, de garantir tratamento isonômico entre os servidores públicos destinatários da gratificação. 3. A parte autora não tinha direito a receber o adicional antes de 1º de janeiro de 2013. 4. Embargos de declaração rejeitados.

(Ap - APELAÇÃO CÍVEL - 2187378 0006506-11.2011.4.03.6103, DESEMBARGADOR FEDERAL HÉLIO NOGUEIRA, TRF3 - PRIMEIRA TURMA, e-DJF3 Judicial 1 DATA:13/09/2018 FONTE_REPUBLICACAO:)"

“DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. IBGE. GRATIFICAÇÃO DE QUALIFICAÇÃO. GQ III. LEI 11.907/2009. FALTA DE REGULAMENTAÇÃO. APLICAÇÃO DA LEI CONFORME INTERPRETAÇÃO ADMINISTRATIVA POR COMITÊ ESPECIAL. VALORES PAGOS ADMINISTRATIVAMENTE SOB TAL RUBRICA. RESTITUIÇÃO DE VALORES RECEBIDOS INDEVIDAMENTE POR ERRO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. BOA-FÉ DO SERVIDOR. ILEGALIDADE DO ATO.

1. O pedido do autor refere-se à concessão de gratificação de qualificação, chamada de GQ, em nível III, por afirmar que preenche os requisitos legais ao recebimento dessa verba. Pleiteia, ainda, a devolução de valores que o IBGE descontou de seus vencimentos a título de erro administrativo quando da concessão voluntária de tal gratificação.

2. A Lei n. 11.907/2009, não se mostra autoexecutável, demandando complementação por meio de regulamento executivo, a fim de lhe garantir aplicabilidade.

3. Ainda que o Decreto n. 7.922/2013 tenha disciplinado a matéria, não há como manter a procedência do pedido da parte autora, pois a definição desses critérios é verdadeira prerrogativa da Administração Pública e o Poder Judiciário não pode substituir a vontade do agente administrativo no exercício de seus poderes legais.

4. É, portanto, incabível a concessão da gratificação de qualificação, em seu nível máximo, pelo Poder Judiciário, na medida em que o próprio decreto que regulamenta a vantagem não só elenca vários requisitos a serem observados, como também determina a análise desses requisitos por um Comitê especialmente designado a esse fim, razão pela qual a reforma da sentença de procedência do pedido inicial é medida que se impõe.

5. Embora a Administração Pública possa rever os seus atos e o artigo 46, caput, da Lei n. 8.112/1990 discipline a devolução ao erário de valores recebidos de forma indevida, tal previsão deve ser interpretada de acordo com os princípios gerais do direito, particularmente a boa-fé, pois se trata de verba de natureza alimentar recebida pelo servidor com aparência de legalidade, o que impede o seu desconto. Precedentes.

6. Diante dos pagamentos feitos administrativamente por erro da Administração, o instituto apelante fica impedido de descontar qualquer quantia dos vencimentos do servidor, pagas a esse título, determinada a devolução de quaisquer quantias já descontadas indevidamente pelo recorrente, incidentes juros e atualização monetária nos termos da legislação e jurisprudência aplicáveis às condenações impostas à Fazenda Pública. Precedentes do E. STF, C. STJ e desta C. Corte.

7. Apelação do IBGE parcialmente provida. Sentença reformada. Pedido inicial julgado improcedente, condenando-se o vencido às verbas sucumbenciais, respeitadas as isenções da gratuidade de justiça.

(TRF 3ª Região, SEGUNDA TURMA, Ap - APELAÇÃO CÍVEL - 2265649 - 0000595-88.2015.4.03.6002, Rel. DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA RIBEIRO, julgado em 22/05/2018, e-DJF3 Judicial 1 DATA: 29/05/2018 - grifamos)”

No caso dos autos, ainda que o autor alegue que se formou em curso técnico em contabilidade e que à época da conclusão (1998), vigorava a Lei 5.692/71, que era omissa em relação à carga horária, e que não há como comprovar a carga horária pois a instituição não mais existe, não há como reconhecer o direito ao recebimento da gratificação de qualificação no nível III (máximo).

A mera declaração de conclusão de curso técnico em contabilidade (267278881 - Pág. 34), por si só, não é fundamento para a percepção da GQ, pois, caberá ao Comitê Especial avaliar as provas do atendimento dos requisitos de que trata o Decreto "em especial no que tange às comprovações de conclusão com aproveitamento dos cursos de capacitação ou qualificação profissional, das cargas horárias e da adequação dos cursos às atividades desempenhadas no âmbito das respectivas entidades".

Assim, incabível a concessão da Gratificação de Qualificação no nível III, uma vez que o próprio Decreto determina a análise dos requisitos necessários ao seu deferimento por Comitê especialmente designado para esse fim, de maneira que a alegação de comprovação da realização de curso técnico para a percepção da Gratificação GQ, não enseja, por si só, direito subjetivo à referida vantagem.

Não cabe ao Poder Judiciário, em verdadeira substituição ao poder regulamentar, criar condições para a concessão da GQ nível III, sob pena de afronta ao princípio da Separação dos Poderes, de forma que merece ser mantida.

Diante do exposto, nego provimento à apelação, nos termos da fundamentação desenvolvida.

É como voto.