V O T O

A questão posta nos autos diz respeito à exigibilidade de sanção administrativa imposta pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, no exercício de seu poder de polícia.

As agências reguladoras são autarquias especiais, dotadas de alto grau de especialização técnica e autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira, concebidas com finalidade de regulação e fiscalização de setores econômicos explorados pela iniciativa privada, de modo a assegurar a prevalência do interesse público, nos termos do art. 174 da Constituição Federal.

A Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT é amplamente disciplinada pela Lei 13.848/19 e, de modo específico, pela Lei 10.233/01, do que se destaca:

Art. 24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais:

(...)

VIII – fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as cláusulas e condições avençadas nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento;

Art. 78-A. A infração a esta Lei e o descumprimento dos deveres estabelecidos no contrato de concessão, no termo de permissão e na autorização sujeitará o responsável às seguintes sanções, aplicáveis pela ANTT e pela ANTAQ, sem prejuízo das de natureza civil e penal:

(...)

II - multa;

Art. 78-F. A multa poderá ser imposta isoladamente ou em conjunto com outra sanção e não deve ser superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).

§ 1º O valor das multas será fixado em regulamento aprovado pela Diretoria de cada Agência, e em sua aplicação será considerado o princípio da proporcionalidade entre a gravidade da falta e a intensidade da sanção.

Com efeito, o C. Superior Tribunal de Justiça já assentou o entendimento de que as agências reguladoras, no exercício de seu poder normativo-regulamentar, possuem aptidão para tipificar condutas passíveis de punição, relacionadas à sua especificidade técnica, sem que isso caracterize ofensa ao princípio da legalidade. Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS. AUTOS DE INFRAÇÃO. APLICAÇÃO DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA COM BASE NA RESOLUÇÃO ANTT 233/2003. EXERCÍCIO DO PODER NORMATIVO CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS. LEGALIDADE. NÃO DEMONSTRAÇÃO DA DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL.

1. O STJ possui entendimento de que "as sanções administrativas aplicadas pelas agências reguladoras, no exercício do seu poder de polícia, não ofendem o princípio da legalidade, visto que a lei ordinária delega a esses órgãos a competência para editar normas e regulamentos no âmbito de sua atuação, inclusive tipificar as condutas passíveis de punição, principalmente acerca de atividades eminentemente técnicas" (REsp 1.522.520/RN. Rel. Ministro Gurgel de Faria. Julgado em 1º/2/2018. DJe em 22/2/2018).

2. É pacífico no STJ que a divergência jurisprudencial deve ser comprovada, cabendo a quem recorre demonstrar as circunstâncias que identificam ou assemelham os casos confrontados, com indicação da similitude fática e jurídica entre eles. Indispensável a transcrição de trechos do relatório e do voto dos acórdãos recorrido e paradigma, realizando-se o cotejo analítico entre ambos, com o intuito de bem caracterizar a interpretação legal divergente.

3. O desrespeito a esses requisitos legais e regimentais (art. 541, parágrafo único, do CPC e art. 255 do RI/STJ), como o que se afigura no presente caso, impede o conhecimento do Recurso Especial, com base na alínea "c" do inciso III do art. 105 da Constituição Federal.

4. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido.

(REsp 1796278/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/03/2019, DJe 22/04/2019)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ANTT. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. AUTOS DE INFRAÇÃO. TIPIFICAÇÃO DA CONDUTA E IMPOSIÇÃO DE MULTA. APLICAÇÃO DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA COM BASE NA RESOLUÇÃO ANTT N. 233/2003. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC/73. INEXISTÊNCIA. ACÓRDÃO EM DISSONÂNCIA COM ENTENDIMENTO DO STJ. DEVIDO ENFRENTAMENTO DAS QUESTÕES RECURSAIS. I - Inexiste a alegada violação do art. 535 do CPC/73, no caso, pois a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, como se depreende da análise do acórdão recorrido.

II - O STJ possui entendimento de que "as sanções administrativas aplicadas pelas agências reguladoras, no exercício do seu poder de polícia, não ofendem o princípio da legalidade, visto que a lei ordinária delega a esses órgãos a competência para editar normas e regulamentos no âmbito de sua atuação, inclusive tipificar as condutas passíveis de punição, principalmente acerca de atividades eminentemente técnicas". (REsp 1.522.520/RN. Rel. Ministro Gurgel de Faria. Julgado em 01/02/2018. DJe em 22/02/2018).

III - Nesse sentido: AgRg no REsp 1541592/RS, Relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 21/09/2015; AgRg no REsp 1371426/SC, Relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, Dje 24/11/2015.

IV - Agravo interno improvido.

(AgInt no REsp 1641688/PB, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/04/2018, DJe 23/04/2018)

Como regra, a norma de caráter punitivo aplica-se exclusivamente aos fatos posteriores à sua vigência, à exceção, nos termos do art. 5º, XL da Constituição Federal, da norma sancionadora que beneficiar o administrado. Isto é, a retroatividade benéfica é princípio geral do direito com aplicabilidade não restrita à seara penal, mas que alcança todo direito administrativo sancionador.

Nesse contexto, inclui-se como dever de a Administração Pública rever a dosimetria da sanção imposta, observando a legislação mais benéfica, porquanto o princípio da retroatividade da lei mais benéfica deve também alcançar atos normativos que disciplinam a aplicação de penalidades administrativas.

Nesse sentido, observa-se a jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça:

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE.

I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973.

II - As condutas atribuídas ao Recorrente, apuradas no PAD que culminou na imposição da pena de demissão, ocorreram entre 03.11.2000 e 29.04.2003, ainda sob a vigência da Lei Municipal n. 8.979/79. Por outro lado, a sanção foi aplicada em 04.03.2008 (fls.

40/41e), quando já vigente a Lei Municipal n. 13.530/03, a qual prevê causas atenuantes de pena, não observadas na punição.

III - Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente.

IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais.

V - A pretensão relativa à percepção de vencimentos e vantagens funcionais em período anterior ao manejo deste mandado de segurança, deve ser postulada na via ordinária, consoante inteligência dos enunciados das Súmulas n. 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal.

Precedentes.

VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido.

(RMS 37.031/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08/02/2018, DJe 20/02/2018)

Destaca-se o excerto proferido pela Min. Regina Helena Costa no supracitado julgamento:         

"(...) a retroação da lei mais benéfica é um princípio geral do Direito Sancionatório, e não apenas do Direito Penal. Quando uma lei é alterada, significa que o Direito está aperfeiçoando-se, evoluindo, em busca de soluções mais próximas do pensamento e anseios da sociedade. Desse modo, se a lei superveniente deixa de considerar como infração um fato anteriormente assim considerado, ou minimiza uma sanção aplicada a uma conduta infracional já prevista, entendo que tal norma deva retroagir para beneficiar o infrator. Constato, portanto, ser possível extrair do artigo 5º, XL, da Constituição da República princípio implícito do Direito Sancionatório, qual seja: a lei mais benéfica retroage. Isso porque, se até no caso de sanção penal, que é a mais grave das punições, a Lei Maior determina a retroação da lei mais benéfica, com razão é cabível a retroatividade da lei no caso de sanções menos graves, como a administrativa".

Igualmente, observam-se os precedentes desta E. Corte:                               

DIREITO CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. EXECUÇÃO FISCAL. DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES – DNIT. MULTA INFRACIONAL. RETROATIVIDADE DA NORMA ADMINISTRATIVA MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. ARTIGO 5º, XL, DA CF.

1. Aplicadas as multas pelo DNITT, em razão do excesso de peso entre os eixos, nos termos do artigo 231, V, do Código de Trânsito Brasileiro, não discute a apelante que a Resolução 502/2014 é mais benéfica do que a Resolução 210/2006, e que as infrações anteriores a 23/09/2014 foram sancionadas à luz do texto normativo vigente na oportunidade, segundo princípio do tempus regit actum e nos termos do artigo 6º da LINDB, mas apenas questiona a validade da retroação benéfica aplicada pela sentença, dado que não prevista em lei. 

2. Todavia, restou devidamente demonstrado que, ao contrário dos atos jurídicos em geral, que se sujeitam à regra da lei vigente ao tempo da respectiva prática, orientação que decorre do artigo 5º, XXXVI, da Constituição Federal, e tem sede legal no artigo 6º da LINDB, o direito sancionatório não gera ato jurídico perfeito de igual conteúdo e alcance, quando menos não no sentido de inibir a aplicação da lei posterior que seja mais favorável ao infrator, pois a garantia constitucional neste caso deriva do artigo 5º, XL, da Lei Maior.

3. O direito sancionatório não pode ser aplicado com base em lei superveniente para agravar a condição do infrator, porém é admitido que retroaja a lei nova mais favorável, sobretudo quando deixe de sancionar a conduta, o que é visto como renúncia do Estado ao poder de punir, que deve ser compreendida da forma mais ampla possível, ainda que em relação a fatos ocorridos anteriormente. 

4. Fixada verba honorária pelo trabalho adicional em grau recursal, em observância ao comando e critérios do artigo 85, §§ 2º a 6º e 11, do Código de Processo Civil.

5. Apelação desprovida.

(TRF 3ª Região, 3ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5006382-50.2018.4.03.6182, Rel. Desembargador Federal LUIS CARLOS HIROKI MUTA, julgado em 09/11/2020, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 11/11/2020)                                                                                 

AGRAVO DE INSTRUMENTO. MULTA ADMINISTRATIVA IMPOSTA NO EXERCÍCIO DO PODER DE POLÍCIA PELO BACEN. RETROATIVIDADE DE LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE.

1. O artigo 5º, inciso XL, da Constituição da República dispõe que “a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”. Trata-se de um princípio constitucional que excepciona a regra da vigência para o futuro da norma de caráter punitivo, pois permite que uma lei mais benéfica retroaja para beneficiar a pessoa apenada.

2. Já o artigo 106 do Código Tributário Nacional dispõe que deve ser aplicada às penalidades tributárias a lei posterior, se mais benéfica ao contribuinte, retroagindo à data da infração.

3. Verifica-se que a certidão de dívida ativa (CDA) que instrui o feito executivo de origem tem como fundamento legal os artigos 1º e 3º da Circular BCB nº 2.990/2000 e 44, §2º, da Lei nº 4.595/64, revogados, respectivamente, pela Circular BCB nº 3.630/2013 e pelo artigo 57, inciso I, “a”, da Medida Provisória nº 784/2017, convertida na Lei nº 13.506/2017.

4. A primeira dispensou as instituições financeiras e as demais autorizadas do ônus de elaborar e remeter o documento de Informações Financeiras Trimestrais (IFT) a partir da data-base de 31.03.2013, inclusive, e o estatuto legal deixou de aplicar definitivamente penalidades às infrações como as praticadas pela agravante. Independentemente da fixação do termo a quo pela circular, o que, ademais, não encontra amparo legal, e, em atenção ao princípio constitucional constante no artigo 5º, inciso XL, essas normas devem retroagir para beneficiar a recorrente, dado que a conduta praticada deixou de ser punida.

5. Reformada a decisão agravada para reconhecer que a multa cominada à Agravante não mais subsiste em virtude da retroatividade benéfica de lei posterior, prevista no art. 5º, XL, da Constituição Federal, no art. 106, II, “a”, do CTN.

5. Considerado o valor da execução fiscal (R$ 166.013,93 – cento e sessenta e seis mil, treze reais e noventa e três centavos), o trabalho realizado e a natureza da ação os honorários advocatícios devem ser fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do §3º, inciso I do art. 85 do CPC.

6. Agravo de instrumento provido.

(TRF 3ª Região, 4ª Turma, AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 5031969-93.2018.4.03.0000, Rel. Desembargador Federal MARCELO MESQUITA SARAIVA, julgado em 19/05/2020, Intimação via sistema DATA: 29/05/2020)

Na hipótese, tendo em vista que a Agência Reguladora mantém a cobrança em seu valor originário, a despeito de a Resolução ANTT 5.847/19 ter reduzido o valor da penalidade cominada no art. 36, I, da Resolução ANTT 4.799/15 de R$ 5.000,00 para R$ 550,00, há direito de redução da sanção pela recorrente.

Em face do exposto, dou provimento ao agravo de instrumento para acolher a exceção de pré-executividade.

É o voto.