V O T O

O Senhor Desembargador Federal Nelton dos Santos (Relator): Trata-se de ação ajuizada com o fito de obter provimento jurisdicional que declare a inexigibilidade dos débitos existentes em nome do Município de Santo André a título de taxa de ocupação, relativa ao imóvel inscrito no Registro Imobiliário Patrimonial – RIP n° 6371.0100188-33, cedido pelo extinto IAPI - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários à municipalidade há mais de 20 (vinte) anos.

A titularidade do bem está comprovada nos autos, por meio do certificado expedido pelo 14ª Oficial de Registro de Imóveis de São Paulo, informando a aquisição do imóvel, em janeiro de 1948, pelo extinto IAPI - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários (ID 270756825 - Pág. 80-82).

O IAPI - Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários, por sua vez, foi sucedido pelo INPS – Instituto Nacional de Previdência Social, posteriormente pelo IAPAS - Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social e, finalmente, pelo INSS – Instituto Nacional do Seguro Social.

Cabe destacar que o Decreto nº 99.350/90 incorporou ao INSS os acervos patrimonial, financeiro e de recursos humanos dos órgãos e unidades dos extintos IAPAS e INPS (art. 15). Consequentemente, o imóvel objeto da presente ação foi incorporado ao INSS. As previsões legais são expressas a este respeito, bem como a certidão do Registro de Imóveis.

A saber, quando da extinção do INAMPS - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social, em 1993, já havia sido criado o INSS, tendo a Lei nº 8.689/93 autorizado que os bens do INAMPS (atual SUS) fossem incorporados ao patrimônio da União ou doados/cedidos a municípios, estados e Distrito Federal, caso se tratasse de hospitais e postos de assistência à saúde.

Verifica-se, ainda, que o imóvel em questão foi objeto de Termo de Cessão de Uso firmado entre o IAPAS e o INAMPS, em 01.10.1985, na qual cedeu-se ao segundo o uso do imóvel localizado na Rua Primeiro de Maio, nº 127/133, pelo período em que o imóvel não fosse necessário ao primeiro. Na ocasião, ficou consignado entre as partes que o ocupante devolveria a unidade, em perfeito estado, no momento em que se tornasse imprescindível à expansão dos serviços do IAPAS (ID 270756821 - Pág. 2-4). Nesse viés, depreende-se que houve apenas a cessão de uso e não a transferência de titularidade do imóvel para o INAMPS.

Há ofício, também, exarado pela Secretaria de Estado da Saúde informando que o imóvel em questão estaria cedido ao Estado de São Paul para utilização nas ações e serviços de saúde desempenhados pelo Sistema Único de Saúde, conforme termo de cessão de uso firmado 20.08.1990 (ID 270756821 - Pág. 23).

A edificação, a propósito, pertence ao Fundo do Regime Geral da Previdência Social – FRGPS, instituído pelo artigo 250 da Constituição Federal e previsto no artigo 68 da Lei Complementar nº 101/2000, cujo gestor é o INSS. Verbis:

“Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral da previdência social.

§ 1^o O Fundo será constituído de:

I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do Seguro Social não utilizados na operacionalização deste;

(...)

§ 2^o O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, na forma da lei.”

A autarquia previdenciária, por sua vez, na condição de gestora do FRGPS, deve, por força da Lei nº 9.702/98, alienar os bens imóveis de sua propriedade considerados desnecessários e não vinculados às suas atividades operacionais, sendo vedada a cessão, doação ou transferência de forma gratuita. Confira-se:

“Art. 1º  Fica o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS autorizado a proceder à alienação, mediante ato de autoridade competente, de bens imóveis de sua propriedade considerados desnecessários ou não vinculados às suas atividades operacionais, observando-se, no que couber, as disposições da Lei n^o 8.666, de 21 de junho de 1993, e da Lei n^o 9.636, de 15 de maio de 1998.

(...)

Art. 2º O INSS promoverá o cadastramento dos eventuais ocupantes dos imóveis a que se refere o caput do artigo anterior, para verificação das circunstâncias e origem de cada posse, cobrança de taxas de ocupação e atribuição de direito de preferência à aquisição dos imóveis, conforme o caso, repassando-lhes os custos correspondentes.

Art. 3º  Nas alienações dos imóveis residenciais e rurais, será dada preferência a quem, comprovadamente, em 31 de dezembro de 1996, já ocupava o imóvel e esteja, até a data da formalização do respectivo instrumento, regularmente cadastrado e em dia com quaisquer obrigações junto ao INSS.

(...)

Art. 5º  Os imóveis cedidos a Estados, Municípios ou ao Distrito Federal, ou suas entidades, poderão ser alienados aos interessados em regime semelhante ao disposto no caput do artigo anterior.

§ 1º  Os cessionários de que trata o caput serão cientificados dos termos e das condições das vendas, devendo celebrar o respectivo instrumento de alienação até 31 de dezembro do ano seguinte ao da notificação.

(...)

Art. 7º  Inexistindo manifestação de interesse na aquisição do imóvel, ou não sendo preenchidos os requisitos legais para o exercício de direito de preferência ou mantença da ocupação, o ocupante será comunicado a desocupar o imóvel no prazo de noventa dias, findo o qual o INSS será imitido sumariamente em sua posse, ficando, ainda, o ocupante sujeito a cobrança, a título de indenização, pelo período que o INSS seja privado da posse, da taxa de doze por cento do valor venal do imóvel ocupado, por ano ou fração, até sua efetiva e regular restituição, sem prejuízo das sanções e indenizações cabíveis.”

Então, em 2009, a Seção de Logística do INSS, a fim de comprovar a real ocupação do imóvel, realizou visita no prédio objeto dos autos e constatou estar funcionando no local a Secretaria Municipal de Saúde de Santo André e seus diversos departamentos administrativos, sem qualquer tipo de atendimento médico (ID 270756825 - Pág. 60-61).

Nesse contexto, foi dada oportunidade ao Município de Santo André para manifestar interesse na aquisição do imóvel, solicitando que comprovasse o histórico da ocupação e para qual finalidade era utilizado o bem, não tendo o ora embargante logrado êxito em comprovar a finalidade de ocupação do edifício, o que resultou na ordem de desocupação do imóvel, no prazo de 90 dias, que se encerrou em 24.05.2017.

O ente municipal foi notificado pelo INSS de que a ausência de interesse na aquisição do bem e a não ocorrência de desocupação pacífica implicariam na adoção das medidas judiciais cabíveis e na cobrança da taxa de ocupação.

Em resposta, o embargante afirmou ter interesse em permanecer no imóvel cedido a título gratuito e estar providenciando a regularização da situação junto à Superintendência do Patrimônio da União em São Paulo, bem como comunicou que a desocupação do bem acarretaria a interrupção de serviços públicos à saúde, por ser o local onde funciona a Secretaria de Saúde de Santo André.

Assim, pela narrativa dos fatos, é possível verificar a legalidade da cobrança da taxa de ocupação pelo embargado. A uma, porque a situação do imóvel é irregular e, instado a adquiri-lo ou comprovar o efetivo atendimento médico da população no local, o município não se manifestou quanto ao primeiro e não apresentou documentação suficiente para o segundo. Com efeito, apesar da utilização do imóvel pelo embargante, não existe qualquer ato formal regularizando a posse direta do imóvel pelo ente municipal.

E a duas, porque o artigo 2º, II da Lei nº 8.689/93 prevê a possibilidade de destinação dos imóveis que integravam o patrimônio do INAMPS para os Estados e Municípios na eventualidade de serem utilizados na prestação de serviços de assistência à saúde, mas, no caso em apreço, o imóvel pertencia ao IAPI (atual INSS) e não ao INAMPS, não sendo aplicável esse entendimento à hipótese dos autos.

Ainda que o embargante insista na tese de que os serviços desempenhados no imóvel sejam relativos à saúde e assistência médica, tal fato não tem o condão de legitimar a permanência de situações irregulares e precárias em imóvel público.

No que tange à produção de provas, como bem consignado pelo juízo a quo, “não há como aceitar que a parte embargada, órgão municipal estruturado administrativamente, com porte jurídico e de recursos humanos organizado, está limitada à juntada dos documentos acima mencionados para provar a realização de atendimento médico diário durante décadas no endereço onde atualmente localiza-se a Secretaria Municipal de Saúde. O que se verificou é que atualmente encontra-se instalada no local, a parte administrativa da secretaria da saúde. Nem se alegue, outrossim, que a prova poderia ser exclusivamente testemunhal, a vista da total ausência de liame jurídico entre as alegações apresentadas e o conjunto probatório documental carreado aos autos” (ID 270756847 - Pág. 7).

Com efeito, a prova testemunhal no caso em apreço não teria valor nenhum para fins de comprovação da ocupação do imóvel, podendo o juiz indeferir as provas que considerar desnecessárias ao julgamento da causa, sem que ocorra cerceamento da atividade probatória, especialmente quando se trata de matéria que deve ser provada de forma exclusivamente documental.

Registre-se, ademais, que a dívida ativa regularmente inscrita goza de presunção de certeza e liquidez, podendo ser ilidida por prova inequívoca, desde que, repita-se, tenha valor probante.

E mais, não se aplica à Fazenda Pública o efeito material da revelia, nem é admissível, quanto aos fatos que lhe dizem respeito, a confissão, pois os bens e direitos são considerados indisponíveis. De acordo com a Súmula 340/STF: “Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”.

Nesse sentido é a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal:

“AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. USUCAPIÃO. BEM DOMINICAL. SUPOSTA AQUISIÇÃO EM DATA ANTERIOR AO REGISTRO DO BEM PELA UNIÃO. REEXAME DE FATOS E PROVAS. SÚMULA N. 279 DO STF. INVIABILIDADE DO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. 1. A Súmula 279/STF dispõe: “Para simples reexame de prova não cabe recurso extraordinário”. 2. É que o recurso extraordinário não se presta ao exame de questões que demandam revolvimento do contexto fático-probatório dos autos, adstringindo-se à análise da violação direta da ordem constitucional. 3. In casu, o acórdão recorrido assentou: ‘ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE USUCAPIÃO. BEM DOMINICAL. IMPOSSIBILIDADE DE ALIENAÇÃO. 1. A área objeto da presente ação constitui bem publico dominical, sobre o qual não pode incidir usucapião, nos termos dos arts. 183, § 3º, e 191, parágrafo único, da Constituição Federal. 2. Em que pese a demonstração pelo autor da posse mansa e pacífica do bem por período superior a vinte anos, sendo o imóvel propriedade da União, impossível a sua aquisição pela usucapião.’ 4. Agravo regimental a que se nega provimento”. (AI 852804 AgR, Relator(a): LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 04/12/2012, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-022 DIVULG 31-01-2013 PUBLIC 01-02-2013) (grifei)

Não há se falar, também, em desapropriação indireta por abandono de bem público, pois o imóvel em questão jamais foi abandonado pelo INSS ou por seus sucedidos, tanto que foi firmado “Termo de Cessão de Uso”, à época, com o INAMPS.

O embargante pugna, ainda, pela anulação da sentença em decorrência da falta de demonstrativo de débito na inicial da execução, ocorre que a Súmula 559/STJ foi editada em sentido contrário, como se vê: “É desnecessária a apresentação do demonstrativo de cálculo, em execução fiscal, uma vez que a Lei n. 6.830/80 dispõe, expressamente, sobre os requisitos essenciais para a instrução da petição inicial e não elenca o demonstrativo de débito entre eles”.

A respeito do tema, colhem-se os seguintes precedentes do Superior Tribunal de Justiça:

“TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. ALEGAÇÃO DE OFENSA AOS ARTS. 489, § 1º, e 1.022 DO CPC. DEFICIÊNCIA DE FUNDAMENTAÇÃO. SÚMULA 284/STF. INOVAÇÃO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO À COISA JULGADA. AVERIGUAÇÃO. SÚMULA 7/STJ. NULIDADE DA CDA E DO ATO DE LANÇAMENTO. REEXAME DE PROVA. IMPOSSIBILIDADE. FUNDAMENTO BASILAR INATACADO. SÚMULA 283/STF. CERCEAMENTO DE DEFESA. PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. SÚMULA 282/STF. CDA. REQUISITOS. DEMONSTRATIVO DE DÉBITO. DESNECESSIDADE. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL PREJUDICADO. 1. Impossível conhecer da alegação de ofensa aos arts. 489, § 1º, IV, e 1.022 do CPC quando esta é feita de forma genérica, sem a demonstração exata dos pontos pelos quais o acórdão se fez omisso, contraditório ou obscuro, como na espécie. Incidência da Súmula n. 284/STF. (...) 7. O Superior Tribunal de Justiça firmou-se em que não é condição de procedibilidade da execução fiscal a juntada de demonstrativo de cálculo da dívida exequenda, uma vez que este não consta como requisito da Lei 6.830/80. Precedentes: AgInt no AREsp 1.364.178/MG, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 28/3/2019; AgInt no REsp 1.733.022/CE, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 2/4/2019, DJe 11/4/2019; REsp 1.138.202/ES, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 9/12/2009, DJe; e REsp 1.138.202/ES, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 9/12/2009, DJe 31/8/2009. 8. Os mesmos óbices impostos à admissão do recurso pela alínea a do permissivo constitucional impedem a análise recursal pela alínea c, sendo certo que, no caso concreto, não foram atendidos os requisitos exigidos pelos arts. 1.029, § 1º, do CPC e 255, § 1º, do RISTJ. 9. Agravo interno conhecido em parte e, na parte conhecida, não provido”. (AgInt no AREsp n. 1.998.702/RO, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 23/5/2022, DJe de 27/5/2022.) (grifei)

“PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. ATUALIZAÇÃO DE MONTANTE EXEQUENDO DA CDA. POSSIBILIDADE. INTIMAÇÃO POSTERIOR DO DEVEDOR. ATO PRESCINDÍVEL. SÚMULA 392/STJ. ACÓRDÃO ATACADO EM CONSONÂNCIA COM POSIÇÃO DO STJ. SÚMULA 83/STJ. NÃO CONHECIMENTO. 1. A irresignação não merece conhecimento. 2. Inicialmente, cumpre rememorar o teor da Súmula 392 do STJ, que preceitua: "A Fazenda Pública pode substituir a certidão de dívida ativa (CDA) até a prolação da sentença de embargos, quando se tratar de correção de erro material ou formal, vedada a modificação do sujeito passivo da execução". Logo, se a substituição da CDA nesses casos é possível, quanto mais atualizar seu montante. 3. Ademais, o entendimento do STJ é de ser desnecessária a apresentação do demonstrativo de cálculo em Execução Fiscal, uma vez que a Lei 6.830/1980 dispõe expressamente sobre os requisitos essenciais da exordial e não elenca o demonstrativo de débito entre eles, haja vista a presunção juris tantum de completude da CDA. Portanto, a mera atualização do débito também não implica ato imprescindível e, assim, passível de imprescindível contraditório. 4. No caso dos autos, a Corte de origem exarou a dispensibilidade de intimação da recorrente porque a modificação da CDA dizia respeito tão somente à atualização matemática do montante exequendo (fls. 761, 816, e-STJ). 5. Orientação da Corte paulista em consonância com o do STJ, razão pela qual incide a Súmula 83/STJ. 6. Recurso Especial não conhecido”. (REsp n. 1.799.847/SP, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 9/4/2019, DJe de 29/5/2019.) (grifei)

Por fim, a arguição incidental de inconstitucionalidade deve ser alegada no primeiro momento que comporte manifestação nos autos, in casu, seria na petição inicial, caso contrário, fica obstada pela preclusão consumativa. Nesse viés, a arguição de inconstitucionalidade apenas em sede de apelação configura inovação recursal, obstando o conhecimento do recurso nessa parte.

Diante do exposto, voto por CONHECER PARCIALMENTE do recurso e, na parte conhecida, NEGAR PROVIMENTO à apelação e à remessa necessária.

É como voto.