O EXMO SR. DESEMBARGADOR FEDERAL SOUZA RIBEIRO

No caso dos autos pretendem os autores, ora agravantes, naturais do Afeganistão, o deferimento do pedido de tutela de urgência para i) emissão de documentos de viagem brasileiros (laissez-passer ou autorização de retorno ao Brasil), nos termos dos arts. 14 e 15 do Decreto nº 978/2006), pela Embaixada brasileira em Teerã de forma remota e sem a necessidade de comparecimento pessoal para requerimento; ii) entrega dos documentos emitidos a portador já identificado, que levará os documentos à fronteira entre Afeganistão e Irã para entrega direta aos interessados; iii) após, a determinação de processamento em tempo razoável não superior a 30 (trinta) dias dos requerimentos para a emissão de vistos, para fins de acolhida humanitária, nos termos da Portaria Interministerial nº 24/2021.

O art. 300 do CPC prevê que a tutela de urgência será deferida quando houver elementos que evidenciem a probabilidade do direito e o perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo.

Pois bem. A Constituição Federal dispõe:

Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas relações internacionais pelos seguintes princípios: 

(...) 

II - prevalência dos direitos humanos; 

(...)

X - concessão de asilo político. 

Em cumprimento ao comando constitucional a Lei 13.445/2017, em seu artigo 14, I, alínea c e § 3º, prevê a concessão de visto temporário para acolhida temporária:

Art. 14. O visto temporário poderá ser concedido ao imigrante que venha ao Brasil com o intuito de estabelecer residência por tempo determinado e que se enquadre em pelo menos uma das seguintes hipóteses: 

I - o visto temporário tenha como finalidade: 

(...) 

c) acolhida humanitária; 

(...) 

i) reunião familiar; 

(...) 

§ 3º O visto temporário para acolhida humanitária poderá ser concedido ao apátrida ou ao nacional de qualquer país em situação de grave ou iminente instabilidade institucional, de conflito armado, de calamidade de grande proporção, de desastre ambiental ou de grave violação de direitos humanos ou de direito internacional humanitário, ou em outras hipóteses, na forma de regulamento. 

(...) 

E, sobre a concessão de visto temporário para acolhida humanitária para os nacionais do Afeganistão, em 24/09/2021 foi editada a Portaria Interministerial n. 24/2021, a qual prevê:

 “Art. 2º O visto temporário para acolhida humanitária poderá ser concedido aos nacionais afegãos, aos apátridas e às pessoas afetadas pela situação de grave ou iminente instabilidade institucional, de grave violação de direitos humanos ou de direito internacional humanitário no Afeganistão.

§ 1º O visto temporário previsto nesta Portaria terá prazo de validade de cento e oitenta dias.

§ 2º A concessão do visto a que se refere o caput ocorrerá sem prejuízo das demais modalidades de vistos previstas na Lei nº 13.445, de 2017, e no Decreto nº 9.199, de 2017.

§ 3º Na concessão do visto a que se refere o caput, será dada especial atenção a solicitações de mulheres, crianças, idosos, pessoas com deficiência e seus grupos familiares.

Art. 3º Para solicitar o visto temporário previsto nesta Portaria, o requerente deverá apresentar à Autoridade Consular:

I - documento de viagem válido;

II - formulário de solicitação de visto preenchido;

III - comprovante de meio de transporte de entrada no território brasileiro; e

IV - atestado de antecedentes criminais expedido pelo Afeganistão ou, na impossibilidade de sua obtenção, declaração, sob as penas da lei, de ausência de antecedentes criminais em qualquer país.

Parágrafo único. De forma excepcional e devidamente motivada, o visto de que trata o caput poderá ser concedido, mediante consulta à Secretaria de Estado das Relações Exteriores, ainda que diante da ausência de algum ou alguns dos documentos descritos nos incisos I a IV, também do caput.”

O laissez-passer e a autorização de retorno ao Brasil são documentos de viagem regulamentados pelo anexo do Decreto n° 1.983/1996, que estabelece: 

“Seção I

Do Laissez-Passer

Art. 14.  Laissez-passer é o documento de viagem, de propriedade da União, concedido, no território nacional, pelo Departamento de Polícia Federal e, no exterior, pelo Ministério das Relações Exteriores, ao estrangeiro portador de documento de viagem não reconhecido pelo governo brasileiro ou que não seja válido para o Brasil. 

Seção II

Da Autorização de Retorno ao Brasil

 Art. 15.  A autorização de retorno ao Brasil é o documento de viagem, de propriedade da União, expedido pelas missões diplomáticas ou repartições consulares àquele que, para regressar ao território nacional, não preencha os requisitos para a obtenção de passaporte ou de laissez-passer.”

A política de imigração é atribuição do Poder Executivo, de maneira que a intervenção do Poder Judiciário deve se restringir a casos excepcionais, sendo de se destacar que o Egrégio Superior Tribunal de Justiça, no SLS Nº 3092-SC, versando sobre ingresso no Brasil dos imigrantes haitianos sob motivação humanitária, em julgamento com efeitos estendidos a todos os processos análogos, assentou que os Juízes devem decidir as controvérsias sobre direito imigratório com cautela, reforçando a necessidade de demonstração de que foram exauridas as possibilidades administrativas e as medidas instrutórias para o deferimento de liminares e tutelas nos casos de ingresso sem apresentação de visto no território nacional:

AGRAVO INTERNO EM SUSPENSÃO DE LIMINAR E DE SENTENÇA. ESTRANGEIROS MENORES DE IDADE AFASTADOS DOS GENITORES. ACOLHIDA HUMANITÁRIA DE HAITIANOS. EFEITO MULTIPLICADOR. SUSPENSÃO GENÉRICA DE TODAS E QUALQUER MEDIDA LIMINAR SOBRE O TEMA, PRESENTE OU FUTURA. PONDERAÇÃO DE VALORES E RAZOABILIDADE. EXAME INDIVIDUALIZADO DE CADA SITUAÇÃO.
1. A intervenção do Poder Judiciário em atos executivos deve ficar restrita a hipóteses excepcionalíssimas, em observância ao postulado constitucional da divisão de poderes.
2. O indesejado efeito multiplicador deve ser sopesado e examinado em harmonia com o dever de cumprimento das estipulações constitucionais e com a proteção dos direitos fundamentais da pessoa, em ponderação de valores e sob o critério da razoabilidade, sem tolher o exercício da jurisdição e o direito de obtenção de decisões judiciais, in genere, pelos cidadãos.
3. Primazia da proteção da criança e do adolescente, da tutela da família como base da sociedade e do direito ao convívio familiar.
4. Salvaguarda da possibilidade de os cidadãos se dirigirem ao tribunal para a declaração e a efetivação dos seus direitos, obtendo o exame individual da sua situação e os remédios previstos na legislação, inclusive a obtenção de medidas liminares. Direito fundamental da pessoa que tem de receber, em Estado de Direito, a proteção jurisdicional.
5. A Segunda Turma do E. STF, ao julgar o Habeas Corpus 216.917, impetrado contra a Presidência do Superior Tribunal de Justiça em decorrência da Suspensão de Liminar e de Sentença ora em exame, concedeu, de ofício, a ordem, para restabelecer a decisão liminar proferida, com base em tratados internacionais dos quais o Brasil é signatário e na proteção de direitos fundamentais.
6. Permissão às instâncias inferiores para o exame concreto e individualizado de cada caso que lhes é trazido, exigindo-se que, com prudência e com cautela, diante da inequívoca demonstração de que foram exauridas as possibilidades administrativas e as medidas instrutórias de informação viáveis, inclusive perícia social no Brasil , deliberem sobre a concessão ou não das medidas liminares.
7. Agravos Internos providos para reformar a decisão objurgada e reestabelecer as liminares de origem.
(AgInt na SLS n. 3.092/SC, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Corte Especial, julgado em 7/12/2022, DJe de 15/12/2022.)
 

Assim, analisados os autos, não evidencio a probabilidade do direito relativo à autorização de retorno ao Brasil, porque não se trata aqui de estrangeiros residentes no Brasil que estão no exterior e necessitam regressar ao território nacional, bem como desarrazoada a concessão de laissez-passer, pois o Estado brasileiro não terá nenhum controle sobre a entrega final, ou não, do excepcional documento de viagem a seus destinatários, como bem manifestou o D. Representante do Ministério Público Federal

Por outro lado, a própria União não está estática em relação à situação dos afegãos que objetivam acolhida humanitária, tanto que editada a Portaria Interministerial MJSP/MRE nº 24, de 03 de setembro de 2021, que dispõe sobre a concessão do visto temporário e a autorização de residência para fins de acolhida humanitária, e, considerado o que reforçou o Superior Tribunal de Justiça, havendo necessidade de exaurimento das possibilidades administrativas e das medidas instrutórias, entendo que deve-se acolher parcialmente o pedido para determinar à União que receba e processe a documentação necessária à concessão do visto humanitário dos recorrentes, assegurando às autoridades consulares a prerrogativa de análise e decisão acerca de pretensão que encontra inclusive regulamentação normativa específica. 

Ante o exposto, dou parcial provimento ao recurso, em maior extensão, na forma da fundamentação supra. 

NEGO PROVIMENTO ao agravo de instrumento.

Não cabe a este Tribunal acolher sugestão do MPF para "aconselhar" o "... D. Juízo a quo que adote, com urgência, as medidas necessárias para promover o entendimento entre as partes, a fim de que seja encontrada uma solução viável para a situação dos autores/agravantes...".

O caso é de agravo de instrumento, recurso de cognição restrita à interlocutória com relação a qual a parte se insurge.

Não é dado ao Tribunal editar decisão "extra et ultra petitum" para, rejeitando as razões da parte para reforma da interlocutória, adotar posição de "aconselhamento" do Magistrado de origem a que providencie esta ou aquela providência, mesmo porque o tal "entendimento entre as partes" não tem o menor cabimento na espécie, já que envolve a atividade vinculada do Poder Público, que deve apenas atender o que a lei prevê em situação migratória.

E M E N T A

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO ADMINISTRATIVO. ACOLHIDA HUMANITÁRIA. AFEGANISTÃO. EMISSÃO DE DOCUMENTOS DE VIAGEM BRASILEIRO A ESTRANGEIROS. EMBAIXADA BRASILEIRA NO IRÃ. ENTREGA DE DOCUMENTOS A UM TERCEIRO IDENTIFICADO. RISCO DE USO INDEVIDO. REPERCUSSÕES NAS RELAÇÕES INTERNACIONAIS. PRETENSÃO EXTRAPOLA A POSSIBILIDADE DE INTERVENÇÃO DO PODER JUDICIÁRIO. NECESSIDADE DE ADOÇÃO DE MEDIDAS DE MEDIAÇÃO PELO D. JUÍZO A QUO. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

1. Os agravantes Mohammad Wasim Azizi, Bibi Rona Begom Azizi, Bibi Zuhal Azizi, Mohammad Zamir Mawlawizada, S.M. e S.M. são, respectivamente, pai, mãe, irmã, cunhado e sobrinhas de Mohammad Milad Azizi, que reside no Brasil. Narram que, "desde a retomada do controle político e militar do Afeganistão pelo grupo fundamentalista Talibã, entre agosto e setembro de 2021, com a refundação do Emirado Islâmico, milhares de pessoas estão sendo perseguidas e tendo suas vidas colocadas em risco devido ao medo e contexto de terror provocado pelo grupo". Alegam que se encontram num local de difícil acesso no Afeganistão, sob ameaça constante do Talibã.

2. Relatam que, entre outubro de 2021 e janeiro de 2022, efetuaram requerimento de visto de acolhida humanitária pela internet, com base na Portaria Interministerial nº 24/2021, à Embaixada do Brasil localizada em Teerã/Irã, já que inexiste representação brasileira no Afeganistão. Ocorre que o deslocamento até Teerã, para a etapa da entrevista presencial, tornou-se impossível, pois, não possuem documentos de viagem válidos e o Afeganistão não está emitindo passaporte para nacionais.

3. Diante disso, entendem que a única forma de adentrarem no Irã de modo legal e seguro é com documentos de viagem brasileiros (laissez-passer ou autorização de retorno ao Brasil - ARB), que deverão ser emitidos pela referida Embaixada de Teerã e entregues a um terceiro devidamente identificado (Sayed Mustafah Azimi), residente do Irã, que os levará até a região da fronteira entre Afeganistão e Irã, entregando-os diretamente aos agravantes. Ressaltam que, na Embaixada brasileira, os documentos de viagem em questão serão substituídos pelos vistos para fins de acolhida humanitária, possibilitando a vinda de todos para o Brasil.

4. Requerem, assim, a concessão da tutela de urgência para se determinar: i) a emissão de documentos de viagem brasileiros (laissez-passer ou autorização de retorno ao Brasil), pela Embaixada brasileira em Teerã, de forma remota e sem a necessidade de comparecimento pessoal para requerimento; ii) a entrega dos documentos emitidos a portador já identificado, que os levará até a fronteira entre Afeganistão e Irã para entrega direta aos interessados; e iii) o processamento em tempo razoável, não superior a 30 (trinta) dias, dos requerimentos de visto já realizados.

5. Neste contexto, assevera-se que o artigo 3º da Lei de Migração (Lei nº 13.445/2017) elenca os princípios e diretrizes que regem a política migratória brasileira, sendo a acolhida humanitária um deles (inciso VI). Ademais, de acordo com o artigo 14 da mesma lei, poderá ser concedido visto temporário para acolhida humanitária "ao apátrida ou ao nacional de qualquer país em situação de grave ou iminente instabilidade institucional, de conflito armado, de calamidade de grande proporção, de desastre ambiental ou de grave violação de direitos humanos ou de direito internacional humanitário, ou em outras hipóteses, na forma de regulamento" (§3º).

6. Ainda, o Decreto nº 9.199/2017, que regulamenta a Lei de Migração, reserva a ato conjunto dos Ministérios da Justiça e Segurança Pública, Relações Exteriores e Trabalho a definição das condições, prazos e requisitos para a emissão do referido visto (artigo 36). Nessa senda, foi publicada a Portaria Interministerial nº 24/2021, que dispõe sobre a concessão de visto temporário e de autorização de residência para fins de acolhida humanitária a nacionais afegãos, apátridas e pessoas afetadas pela situação de grave ou iminente instabilidade institucional, de grave violação de direitos humanos ou de direito internacional humanitário no Afeganistão. 

7. Para solicitar o referido visto, a pessoa interessada deverá apresentar os seguintes documentos à Autoridade Consular: "I - documento de viagem válido; II - formulário de solicitação de visto preenchido; III - comprovante de meio de transporte de entrada no território brasileiro; e IV - atestado de antecedentes criminais expedido pelo Afeganistão ou, na impossibilidade de sua obtenção, declaração, sob as penas da lei, de ausência de antecedentes criminais em qualquer país" (artigo 3º da Portaria). E, na ausência de algum ou alguns dos documentos descritos, o visto poderá ser concedido, de forma excepcional e devidamente motivada, mediante consulta à Secretaria de Estado das Relações Exteriores.

8. Noutro giro, o Regulamento de Documentos de Viagem (Decreto nº 5.978/2006) define o laissez-passer e a autorização de retorno ao Brasil da seguinte forma: "Art. 14. Laissez-passer é o documento de viagem, de propriedade da União, concedido, no território nacional, pelo Departamento de Polícia Federal e, no exterior, pelo Ministério das Relações Exteriores, ao estrangeiro portador de documento de viagem não reconhecido pelo governo brasileiro ou que não seja válido para o Brasil". "Art. 15. A autorização de retorno ao Brasil é o documento de viagem, de propriedade da União, expedido pelas repartições consulares àquele que, para regressar ao território nacional, não preencha os requisitos para a obtenção de passaporte ou de laissez-passer, ou àquele que, na condição de extraditando para o Brasil, não possua documento de viagem válido". 

9. O referido decreto prevê, ainda, que as condições para concessão do laissez-passer no exterior e da autorização de retorno ao Brasil serão estabelecidas pelo Ministério das Relações Exteriores (arts. 23 e 24). Nesse diapasão, a Portaria nº 457/2010 do Ministério das Relações Exteriores aprovou o Manual de Serviço Consular e Jurídico, sendo este recentemente revogado pela Portaria n° 428/2022 do mesmo Ministério, que instituiu o Regulamento Consular Brasileiro. Sobre o tema, dispõe o Regulamento que a Autorização de Retorno ao Brasil - ARB poderá ser excepcionalmente concedida, mediante autorização da SERE/DDAC, a nacionais de outros países ou apátridas que tenham sua vinda ao Brasil consentida pelo governo brasileiro.

10. Diante do exposto e considerando o viés humanitário da questão, entende-se ser juridicamente possível a emissão de documentos de viagem brasileiros aos agravantes. Todavia, as especificidades e relevância do caso, bem como suas possíveis consequências, e, especialmente, a irreversibilidade da medida pleiteada impedem que esta seja deferida em sede de agravo de instrumento.

11. Ademais, conforme bem assinalado pelo Ministério Público Federal, o acolhimento do pedido traria "um grave risco de uso indevido da documentação ou mesmo de destinação inadequada ou, ainda, de repercussões na relação do Estado brasileiro com estados estrangeiros", de modo que a pretensão extrapola as possibilidades de intervenção cogente do Poder Judiciário. Por outro lado, conclui o Parquet, vislumbra-se "a possibilidade de se estimular o Ministério das Relações Exteriores a encontrar uma solução para o grave quadro humanitário trazido pela Defensoria Pública da União ao conhecimento deste Tribunal. Nada impede que o juízo de primeiro grau adote medidas de mediação, inclusive, se o caso, com recurso ao Gabinete de Conciliação, para tentar construir uma alternativa que garanta a segurança dos recorrentes e do próprio Estado brasileiro na matéria".

12. Dessa forma, tendo em vista que a política migratória brasileira é regida pelos princípios da acolhida humanitária, da universalidade, indivisibilidade e interdependência dos direitos humanos, e da  proteção integral e atenção ao superior interesse da criança e do adolescente migrante, acolhe-se o parecer do Ministério Público Federal, para determinar ao D. Juízo a quo que adote, com urgência, as medidas necessárias para promover o entendimento entre as partes, a fim de que seja encontrada uma solução viável para a situação dos autores/agravantes.

13. Agravo de instrumento parcialmente provido.