V O T O

O caso concreto cinge-se, quanto ao mérito, à legitimidade da multa administrativa aplicada pela ANAC contra a apelada em razão de deixar de transportar passageiro no voo UAL 842, no dia 30.07.2005, em razão da sobrevenda de bilhetes (fls. 32) – o chamado overbooking.

Consta da CDA (fls. 31) que a fundamentação legal do débito é o art. 302, III, alínea “u”, da Lei 7.565/86 – o Código Brasileiro de Aeronáutica, conforme abaixo se reproduz:

Art. 302. A multa será aplicada pela prática das seguintes infrações:

(...)

III - infrações imputáveis à concessionária ou permissionária de serviços aéreos:

(...)

u) infringir as Condições Gerais de Transporte, bem como as demais normas que dispõem sobre os serviços aéreos;

Por sua vez, as Condições Gerais de Transporte são objeto da Portaria 676/2000, emitida pelo Comando da Aeronáutica, cujo art. 22 dispõe sobre os casos em que houver “preterição de passageiros”; há, portanto, a devida tipificação da conduta, não se sustentando a alegação de que a previsão é genérica.

A CDA informa ainda o número e código da Notificação de Infração, 83/SAC-GR/2006 (fls. 31 e 32), datada de 23.08.2006 (fls. 32). Carreadas também aos autos cópias das tentativas do passageiro afetado, Sandro Ferreira R. da Silva, buscando solução negociada diretamente com a apelada (fls. 58 a 74).

Assiste razão à apelante.

Alegou a apelada ser nulo o ato administrativo e, consequentemente, todo o processo administrativo em virtude de deficiente motivação; não é o que se constata. A fundamentação legal consta tanto da CDA quanto da Notificação de Infração, sendo que dessa última consta expressamente se configurar a infração com base no fato de que “a empresa deixou de transportar os passageiros [sic] Sandro Ferreira R. da Silva, no voo UAL 842 de 30.07.2006, para o qual o mesmo possuía bilhete marcado e reserva confirmada, devido sobrevenda de bilhetes não oferecendo todas as facilidades previstas na legislação em vigor infringindo as Condições Gerais de Transporte” (fls. 32).

Ainda que errônea a data – o voo ocorreu em 30.07.2005, não em 30.07.2006, a própria apresentação de defesa (fls. 33 a 41) demonstra não se constatar prejuízo à defesa.

Não havendo efetivo prejuízo à defesa, não há que se falar em nulidade do ato administrativo. Pacífica a jurisprudência quanto a não se anular atos sem a demonstração do prejuízo, não devendo prevalecer excessivo formalismo também na via administrativa.

Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO POR INASSIDUIDADE HABITUAL. RITO SUMÁRIO. COMISSÃO PROCESSANTE COMPOSTA POR DOIS SERVIDORES. PREVISÃO LEGAL. NULIDADES. INEXISTÊNCIA. DILAÇÃO PROBATÓRIA. DESCABIMENTO. CERCEAMENTO DE DEFESA E AFRONTA AO PRINCÍPIO DO CONTRADITÓRIO. NÃO OCORRÊNCIA.

(...)

6. É assente no STJ que não se anulam atos pretensamente violadores de direitos sem a demonstração de prejuízo (pás de nullité sans grief). Precedentes.

(...)

(STJ, AgInt no MS 28.472/DF, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª Seção, DJ 28.03.2023)

ADMINISTRATIVO. PROCESSO DISCIPLINAR. INSUFICIÊNCIA DE PROVA. ALEGAÇÃO. REVISÃO DE MÉRITO. MANDADO DE SEGURANÇA. VIA INAPROPRIADA. VÍCIOS FORMAIS. PRECLUSÃO. PREJUÍZO À DEFESA. DEMONSTRAÇÃO. AUSÊNCIA.

(...)

4. Compete à parte arguir as nulidades formais do PAD na primeira oportunidade em que lhe couber manifestação nos autos, bem como deve demonstrar o prejuízo eventualmente suportado.

(...)

(STJ, AgInt nos EDcl no MS 25.473/DF, Rel. Min. Gurgel de Faria, 1ª Seção, DJ 08.03.2023)

DIREITO ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO ESTADUAL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. OMISSÃO NO ACÓRDÃO RECORRIDO. NÃO EXISTÊNCIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. SUPRESSÃO DE ETAPA RELEVANTE. FALTA DE JUSTIFICATIVA IDÔNEA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. RECURSO PROVIDO.

(...)

IV - É pacífica a jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça no sentido de que, em processo administrativo disciplinar, apenas se declara a nulidade de um ato processual quando houver efetiva demonstração de prejuízo à defesa, por força da aplicação do princípio pas de nullité sans grief. Precedente.

(...)

(STJ, RMS 60.271/PE, Rel. Min. Regina Helena Costa, 1ª Turma, DJ 28.02.2023)

ADMINISTRATIVO. PROCESSO DISCIPLINAR. MEMBRO DE COMISSÃO PROCESSANTE. AVALIAÇÃO. ESTÁGIO PROBATÓRIO. EFEITOS EXCEPCIONALMENTE RETROATIVOS. ESTABILIDADE. EXISTÊNCIA. NULIDADE. ALEGAÇÃO. PREJUÍZO. DEMONSTRAÇÃO. AUSÊNCIA.

(...)

7. "A jurisprudência desta Corte é firme no sentido de que eventuais nulidades, absolutas ou relativas, devem ser aduzidas em momento oportuno, além de demonstrado o prejuízo suportado pela parte" (AgRg no HC n. 627.963/MS, relator Ministro Ribeiro Dantas, Quinta Turma, julgado em 6/9/2022, DJe de 13/9/2022), sendo certo que nenhuma das duas situações foram demonstradas.

(...)

(STJ, AgInt no MS 25.694/DF, Rel. Min. Gurgel de Faria, 1ª Seção, DJ 13.12.2022)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHO PROFISSIONAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO PARA APLICAÇÃO DE MULTA. PRAZO PARA INTERPOSIÇÃO DE RECURSOS. REGULAÇÃO POR ATO INFRALEGAL. ACÓRDÃO A QUO PELA ILEGALIDADE. DEFESA APRESENTADA PELA SOCIEDADE EMPRESÁRIA. NULIDADE. NÃO OCORRÊNCIA. COMPROVAÇÃO DE PREJUÍZO À DEFESA. INEXISTÊNCIA.

1. Consoante pacífica orientação jurisprudencial deste Tribunal Superior, sem a comprovação do prejuízo, não há razão para declarar a nulidade de processo administrativo. Precedentes.

(...)

3. No caso dos autos, o recurso especial do conselho profissional foi provido para restabelecer a sentença de improcedência dos embargos à execução fiscal, uma vez que não há razão para se declarar nulo o processo administrativo. Observância do princípio pas de nullite sans grief.

(...)

(STJ, AgInt no REsp 1.941.742/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, 1ª Turma, DJ 27.09.2021)

Ademais, consolidou-se a jurisprudência quanto à regularidade da aplicação da penalidade e, consequentemente, da CDA, em casos idênticos ao ora em análise, bastando informar a infração às Condições Gerais de Transporte e o número do Auto de Infração, havendo demonstração suficiente de que houve ciência por parte da autuada.

Nesse sentido:

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ANAC. AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA. LEGALIDADE. RECURSO DE APELAÇÃO IMPROVIDO.

1.  Empresa aérea concessionária de transportes de passageiros autuada por ter descumprido as Condições Gerais de Transporte Aéreo, infringindo o disposto no art. 302, inc. III, “u”, da Lei 7.656/86, com aplicação de 3 (três) multas por infração administrativa, inscritas em dívida ativa no valor total de R$ 196.765,20 (fevereiro/2021.

2. Do exame dos processos administrativos, não se vislumbra a ocorrência de nulidade, eis que em conformidade ao art. 2°, parágrafo único, I, Lei 9.784/99 e ao art. 8° da Resolução 25/2008, a ANAC descreveu objetivamente a infração cometida pela apelante, indicando o dispositivo legal violado (art. 302, III, alínea u' do CBA), cuja autuação originou-se da reclamação feita por passageiros e contou com a notificação da empresa área para esclarecimentos.

3. O auto de infração goza de presunção de legitimidade e veracidade, cabendo ao autuado a demonstração de sua irregularidade. Não compete, portanto, ao Poder Judiciário - salvo em hipóteses de flagrante ilegalidade ou abuso de poder - apreciar o mérito dos atos praticados pela Administração Pública, sobrepondo-se ou substituindo a autoridade administrativa.

 4. A Certidão de Dívida Ativa, por sua vez, foi regularmente inscrita, atendendo os requisitos legais previstos no art. 2º, §§ 5º e 6º, da Lei 6.830/80, dela constando a natureza não-tributária da dívida (multa administrativa), o fundamento legal do débito e referência aos números do auto de infração e correspondente processo administrativo.

5. O ônus processual de ilidir a presunção de liquidez e certeza da certidão de dívida ativa, nos termos art. 3º, da LEF, é do executado, através dos meios processuais cabíveis, demonstrando eventual vício no referido título executivo ou que o crédito nele descrito seja indevido.

(...)

(TRF3, ApCiv 5012080-32.2021.4.03.6182/SP, Rel. Des. Fed. Mônica Nobre, 4ª Turma, DJ 19.10.2022)

EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ANAC. MULTA ADMINISTRATIVA. LEGALIDADE. APELAÇÃO IMPROVIDA.

(...)

4.Analisando os autos, verifica-se que a embargante teve oportunidade para se manifestar durante todo o processo administrativo, ocasião em que não foram apresentados documentos ou provas capazes de elidir os fundamentos do auto de infração, tendo sido respeitados os princípios constitucionais do devido processo legal, da ampla defesa e do contraditório. Consta do auto de infração o dispositivo da legislação infringido, além da fundamentação propriamente dita da autuação, revelando, assim, que o mesmo possuía plena indicação dos motivos que respaldam a penalidade aplicada. Conclui-se, pois, que referida empresa descumpriu o respectivo contrato de transporte aéreo, conforme os artigos 302. III. "p", e subitem 3.1.1 anteriormente transcritos.

5.Constam da CDA a identificação do devedor, o valor originário da multa, a forma para o cálculo dos juros moratórios, a origem e a natureza do crédito, com os dispositivos que fundamentam a aplicação da multa, a data de inscrição em dívida ativa, bem como o número do auto de infração e do processo administrativo. Não se verifica, portanto, qualquer irregularidade a ensejar a desconstituição do título executivo que originou os presentes embargos.

6.Apelação improvida.

(TRF3, ApelReex 0020627-98.2011.4.03.6182/SP, Rel. Des. Fed. Nery Junior, 3ª Turma, DJ 08.08.2022)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. ANAC. EXTRAVIO DE BAGAGEM. IMPOSIÇÃO DE MULTA. NULIDADE DA CDA. NÃO VERIFICADA. APELAÇÃO PROVIDA. REGULAR PROSSEGUIMENTO DA EXECUÇÃO FISCAL.

(...)

8. Com efeito, os fatos ocorridos foram tipificados como infração administrativa descrita no artigo 302, III, "u", da Lei 7.565/86, ou seja, "infringir as Condições Gerais de Transporte, bem como as demais normas que dispõem sobre os serviços aéreos".

9. Embora tal norma possua aparente generalidade, exigindo complementação por parte da autoridade aeroportuária para a definição das "Condições Gerais de Transporte", o auto de infração e o processo administrativo de aplicação de sanção descreveram pormenorizadamente os fatos, mencionando, ainda, que a conduta da companhia aérea acarretou infração ao artigo 32, parágrafo único, e artigo 35 da Portaria 676/GC5/2000 ("Condições Gerais de Transporte").

10. Desta forma, inocorre motivação genérica, pois além de terem sido especificados os dispositivos das "Condições Gerais de Transporte" efetivamente infringidos, possibilitou-se a apresentação de defesa e recurso por parte da companhia aérea, bem como o ajuizamento da presente ação, cujas alegações não se restringem a apenas alegar a motivação genérica do auto de infração/processo administrativo sancionador.

(TRF3, ApCiv 0022909-12.2011.4.03.6182/SP, Rel. Des. Fed. Antonio Cedenho, 3ª Turma, DJ 21.07.2016)

Rememore-se ainda que estabelecimento do valor de multa administrativa por norma infralegal não fere o princípio da legalidade, desde que a conduta infracional seja tipificada por Lei, conforme ora ocorre, observando-se ainda que tal previsão se coaduna com o poder regulamentador do qual dispõe as Agências Reguladoras, conforme previsto pelo art. 47 da Lei 11.182/05 em relação à ANAC, o qual reproduzo na redação então vigente:

Art. 47. Na aplicação desta Lei, serão observadas as seguintes disposições:

I – os regulamentos, normas e demais regras em vigor serão gradativamente substituídos por regulamentação a ser editada pela ANAC, sendo que as concessões, permissões e autorizações pertinentes a prestação de serviços aéreos e a exploração de áreas e instalações aeroportuárias continuarão regidas pelos atuais regulamentos, normas e regras, enquanto não for editada nova regulamentação;

Assim, o fato de que o art. 299 do Código Brasileiro de Aeronáutica preveja a aplicação de multa de “até 1.000 valores de referência” não constitui óbice para que o valor atualmente exigido conste da Resolução 25/2008 da ANAC, especificamente em seu Anexo II, item III, código ICG, que, à época, previa aplicação de multa de R$4.000,00 a R$10.000,00 (fls. 153).

Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DE MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO A RESOLUÇÕES DA ANTT. EXERCÍCIO DO PODER NORMATIVO CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS. LEGALIDADE.

(...)

3. As agências reguladoras foram criadas com o intuito de regular, em sentido amplo, os serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando a elas competência para a edição de normas e regulamentos no seu âmbito de atuação. Dessa forma, não se vislumbra ilegalidade na aplicação da penalidade pela ANTT, que agiu no exercício do seu poder regulamentar/disciplinar, amparado na Lei 10.233/2001.

4. A questão a respeito da validade jurídica dos atos normativos infralegais expedidos pelas Agências Reguladoras não é nova no Superior Tribunal de Justiça, já tendo sido, por diversas vezes, apreciada.

5. No sentido da tese acima apresentada, recente julgamento da Primeira Turma no AgInt no REsp 1.620.459/RS, de relatoria do Ministro Benedito Gonçalves, DJe 15.2.2019: "Consoante precedentes do STJ, as agências reguladoras foram criadas no intuito de regular, em sentido amplo, os serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando à agência reguladora competência para a edição de normas e regulamentos no seu âmbito de atuação.

Dessarte, não há ilegalidade configurada, na espécie, na aplicação da penalidade pela ANTT, que agiu no exercício do seu poder regulamentar/disciplinar, amparado na Lei 10.233/2001 (REsp 1.635.889/RS, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 19/12/2016). Precedentes: REsp 1.569.960/RN, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 19/5/2016; AgRg no REsp 1.371.426/SC, Rel. Min. Humberto Martins, Segunda Turma, DJe de 24/11/2015".

6. Na mesma linha, segue precedente da Segunda Turma no AgRg no AREsp 825.776/SC, de relatoria do Ministro Humberto Martins, DJe 13.4.2016: "Não há violação do princípio da legalidade na aplicação de multa previstas em resoluções criadas por agências reguladoras, haja vista que elas foram criadas no intuito de regular, em sentido amplo, os serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando à agência reguladora competência para a edição de normas e regulamentos no seu âmbito de atuação".

7. Ainda, citam-se as seguintes decisões: REsp 1.685.473, Ministro Napoleão Nunes Mais Filho, DJe 3/10/2019; REsp 1.625.789-RS, Ministro Herman Benjamin, DJe 18.102016.

8. Como se vê, a Corte de origem, ao decidir que houve o extrapolamento do poder regulamentar - "Resolução-ANTT nº 233/2003 não poderia, a pretexto de regulamentar a Lei n° 10.233/01, passar a descrever hipóteses de infrações administrativas e fixar valores das penalidades violando o princípio da reserva legal" -, destoa da jurisprudência pátria, que afirma ser legal a aplicação de multa por infração a obrigação imposta por resolução editada pelas agências reguladoras, entre elas a ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres, tendo em vista a Lei 10.233/2001, que assegura seu exercício de poder normativo.

9. Recurso Especial provido.

(STJ, REsp 1.807.533/RN, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, DJ 11.02.2020)

ADMINISTRATIVO - SANÇÃO PECUNIÁRIA - LEI 4.595/64.

1. Somente a lei pode estabelecer conduta típica ensejadora de sanção.

2. Admite-se que o tipo infracionário esteja em diplomas infralegais (portarias, resoluções, circulares etc), mas se impõe que a lei faça a indicação.

3. Recurso especial improvido.

(STJ, REsp 324.181/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, 2ª Turma, DJ 08.04.2003)

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. ANAC. AUTO DE INFRAÇÃO. EXTRAVIO DE BAGAGEM DE PASSAGEIRO. LEI 7.565/86. DECADÊNCIA NÃO VERIFICADA. MULTA. LEGALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

(...)

- Relativamente ao valor da multa, a aplicação do artigo 20 da Resolução ANAC n.º 25/2008, com a indicação em moeda corrente não viola o disposto no artigo 299 do Código Brasileiro da Aeronáutica, porquanto em consonância com o poder regulamentar da agência reguladora estabelecido no artigo 47 da Lei n.º 11.182/2005.  Precedentes.

- Apelação desprovida.

(TRF3, ApCiv 0011416-56.2012.4.03.6100/SP, Rel. Des. Fed. André Nabarrete, 4ª Turma, DJ 20.10.2021)

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. SENTENÇA “EXTRA PETITA”. NÃO CONFIGURADA. ANAC. AUTO DE INFRAÇÃO. EXTRAVIO DE BAGAGEM DE PASSAGEIRO. LEI 7.565/86. PRAZO PRESCRICIONAL. MULTA. LEGALIDADE. APELAÇÃO DA PARTE AUTORA DESPROVIDA. APELAÇÃO DA PARTE RÉ E REMESSA NECESSÁRIA PROVIDAS EM PARTE.

(...)

7. A jurisprudência possui entendimento de que a atualização e conversão do valor da multa infracional em reais, prevista originalmente em "unidades de referência", por ato normativo da ANAC, não ofende o princípio da legalidade, por estar abrangida e limitada no poder regulamentar conferido à autarquia pelo artigo 47, I, da Lei 11.182/2005. Precedente.

(...)

(TRF3, ApelReex 0004422-75.2013.4.03.6100/SP, Rel. Juiza Fed. Conv. Denise Avelar, 3ª Turma, DJ 23.07.2020)

Em suma, impõe-se a reforma da sentença para afastar a declaração de nulidade do ato administrativo, mostrando-se exigível o crédito referente à multa administrativa aplicada contra a apelada.

Invertida a sucumbência, cabe ainda afastar a condenação da apelante em honorários advocatícios e, a esse título, ser condenada a apelada, mantido o montante arbitrado em sentença.

Face ao exposto, dou provimento à Apelação da ANAC, reformando a sentença para afastar a declaração de nulidade do ato administrativo, mostrando-se exigível o crédito referente à multa administrativa aplicada contra a apelada, bem como para afastar a condenação da apelante em honorários advocatícios e, a esse título, ser condenada a apelada, mantido o montante arbitrado em sentença, conforme fundamentação.

É o voto.