V O T O

A questão posta nos autos diz respeito à exigibilidade de sanção administrativa imposta pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, no exercício de seu poder de polícia.

As agências reguladoras são autarquias especiais, dotadas de alto grau de especialização técnica e autonomia funcional, decisória, administrativa e financeira, concebidas com finalidade de regulação e fiscalização de setores econômicos explorados pela iniciativa privada, de modo a assegurar a prevalência do interesse público, nos termos do art. 174 da Constituição Federal.

A Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT é amplamente disciplinada pela Lei 13.848/19 e, de modo específico, pela Lei 10.233/01, do que se destaca:

Art. 24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais:

(...)

VIII – fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as cláusulas e condições avençadas nas outorgas e aplicando penalidades pelo seu descumprimento;

Art. 78-A. A infração a esta Lei e o descumprimento dos deveres estabelecidos no contrato de concessão, no termo de permissão e na autorização sujeitará o responsável às seguintes sanções, aplicáveis pela ANTT e pela ANTAQ, sem prejuízo das de natureza civil e penal:

(...)

II - multa;

Art. 78-F. A multa poderá ser imposta isoladamente ou em conjunto com outra sanção e não deve ser superior a R$ 10.000.000,00 (dez milhões de reais).

§ 1º O valor das multas será fixado em regulamento aprovado pela Diretoria de cada Agência, e em sua aplicação será considerado o princípio da proporcionalidade entre a gravidade da falta e a intensidade da sanção.

Com efeito, o C. Superior Tribunal de Justiça já assentou o entendimento de que as agências reguladoras, no exercício de seu poder normativo-regulamentar, possuem aptidão para tipificar condutas passíveis de punição, relacionadas à sua especificidade técnica, sem que isso caracterize ofensa ao princípio da legalidade. Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS. AUTOS DE INFRAÇÃO. APLICAÇÃO DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA COM BASE NA RESOLUÇÃO ANTT 233/2003. EXERCÍCIO DO PODER NORMATIVO CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS. LEGALIDADE. NÃO DEMONSTRAÇÃO DA DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL.

1. O STJ possui entendimento de que "as sanções administrativas aplicadas pelas agências reguladoras, no exercício do seu poder de polícia, não ofendem o princípio da legalidade, visto que a lei ordinária delega a esses órgãos a competência para editar normas e regulamentos no âmbito de sua atuação, inclusive tipificar as condutas passíveis de punição, principalmente acerca de atividades eminentemente técnicas" (REsp 1.522.520/RN. Rel. Ministro Gurgel de Faria. Julgado em 1º/2/2018. DJe em 22/2/2018).

2. É pacífico no STJ que a divergência jurisprudencial deve ser comprovada, cabendo a quem recorre demonstrar as circunstâncias que identificam ou assemelham os casos confrontados, com indicação da similitude fática e jurídica entre eles. Indispensável a transcrição de trechos do relatório e do voto dos acórdãos recorrido e paradigma, realizando-se o cotejo analítico entre ambos, com o intuito de bem caracterizar a interpretação legal divergente.

3. O desrespeito a esses requisitos legais e regimentais (art. 541, parágrafo único, do CPC e art. 255 do RI/STJ), como o que se afigura no presente caso, impede o conhecimento do Recurso Especial, com base na alínea "c" do inciso III do art. 105 da Constituição Federal.

4. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nessa parte, não provido.

(REsp 1796278/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 19/03/2019, DJe 22/04/2019)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. ANTT. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. AUTOS DE INFRAÇÃO. TIPIFICAÇÃO DA CONDUTA E IMPOSIÇÃO DE MULTA. APLICAÇÃO DE PENALIDADE ADMINISTRATIVA COM BASE NA RESOLUÇÃO ANTT N. 233/2003. POSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC/73. INEXISTÊNCIA. ACÓRDÃO EM DISSONÂNCIA COM ENTENDIMENTO DO STJ. DEVIDO ENFRENTAMENTO DAS QUESTÕES RECURSAIS. I - Inexiste a alegada violação do art. 535 do CPC/73, no caso, pois a prestação jurisdicional foi dada na medida da pretensão deduzida, como se depreende da análise do acórdão recorrido.

II - O STJ possui entendimento de que "as sanções administrativas aplicadas pelas agências reguladoras, no exercício do seu poder de polícia, não ofendem o princípio da legalidade, visto que a lei ordinária delega a esses órgãos a competência para editar normas e regulamentos no âmbito de sua atuação, inclusive tipificar as condutas passíveis de punição, principalmente acerca de atividades eminentemente técnicas". (REsp 1.522.520/RN. Rel. Ministro Gurgel de Faria. Julgado em 01/02/2018. DJe em 22/02/2018).

III - Nesse sentido: AgRg no REsp 1541592/RS, Relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe 21/09/2015; AgRg no REsp 1371426/SC, Relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, Dje 24/11/2015.

IV - Agravo interno improvido.

(AgInt no REsp 1641688/PB, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/04/2018, DJe 23/04/2018)

Quanto ao auto de infração, observa-se o devido preenchimentos dos requisitos do art. 29 da Resolução ANTT 5.083/2016. Acerca do processo administrativo, não se vislumbra falta de fundamentação em suas decisões. Pelo contrário, de forma precisa e objetiva, foram enfrentados todos os questionamentos pertinentes e relevantes ao deslinde da controvérsia.

As infrações administrativas remetem ao período de jun/2009 até jun/2014. Lavradas as autuações, houve notificação da autuada, oportunizando-lhe apresentação de defesa no processo administrativo, com interrupção, desde logo, o prazo decadencial quinquenal, nos termos do supracitado art. 1º e 2º, I, da Lei 9.873/99.

Ressalta-se que, apesar do art. 1º e 2º da Lei 9.873/99 se referir à prescrição da ação punitiva, é evidente o caso de atecnia legislativa, tratando-se, em verdade, de prazo decadencial, uma vez que relacionado a direito potestativo da Administração Pública de constituir o crédito público.

Observa-se o precedente desta E. Turma nesse sentido:

PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. MULTA AMBIENTAL. IBAMA. ARTS. 1º E 1º-A DA LEI Nº 9.873/99. DECADÊNCIA. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO EXECUTIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO. NÃO OCORRÊNCIA. EXCESSO DE COBRANÇA RECONHECIDA.  INEXISTÊNCIA DE NULIDADE DA CDA. REDUÇÃO DO VALOR PRINICIPAL. POSSIBILIDADE. PROSSEGUIMENTO DA EXECUÇÃO DA PARCELA EXIGÍVEL.  

1. Agravo de instrumento não conhecido na parte em que o recorrente pleiteia a redução da multa com fundamento no art. 60, §§1º e 3º, do Decreto n.º 3.179/1999. Trata-se de flagrante inovação recursal, visto que a alegação sequer foi aventada na exceção de pré-executividade oposta na origem. Não se trata de questão de ordem pública, tampouco de fato superveniente. Em sendo assim, a causa de pedir deveria ter sido trazida a debate, sob o crivo do contraditório, junto ao juízo de primeiro grau, o que não ocorreu. Desse modo, não é possível conhecer a matéria nesta instância recursal.

2. A execução fiscal de origem tem como objeto a cobrança de crédito não tributário (multa por infração à legislação ambiental). Dessa forma, não é cabível a aplicação do Código Tributário Nacional no tocante à prescrição e decadência do crédito fiscal.

3. Na hipótese dos autos, em que o auto de infração é datado de 14/10/2003, o prazo de decadência aplicável é aquele previsto no artigo 1º da Lei n.º 9.873/99. Embora a norma faça menção à prescrição da ação punitiva, trata-se de nítido prazo decadencial para constituição do crédito, o qual tem como termo inicial a prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, o dia em que tiver cessado. Tema Repetitivo n.º 326 do STJ.

4. Caso concreto em que a infração consiste em “danificar 5,0 hectares de área de preservação permanente, sem autorização do órgão competente à nascente de um córrego”. É cediço que os danos constatados à vegetação caracterizam a permanência da infração, a qual somente é cessada com a integral recuperação da área.  Desse modo, não estava consumada a decadência no momento em que foram constatados os danos ambientais em área de preservação permanente e, consequentemente, lavrado o auto de infração. Precedentes da 3ª Turma.

5. Não corre o prazo decadencial (denominado pela legislação como prazo de “prescrição da ação punitiva”) enquanto é oportunizada a ampla defesa do autuado e colhidos os elementos para apuração do fato no curso do devido processo administrativo, nos termos do art. 2º, II, da Lei n.º 9.873/99.

6. Transcorre o prazo de prescrição intercorrente entre a lavratura do auto de infração e o término do processo administrativo, nos termos do §1º do art. 1º da Lei n.º 9.873/99. Ocorre que a prescrição intercorrente na via administrativa apenas se configura nas hipóteses de paralisação de processo administrativo por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, no qual não ocorra a prática de qualquer ato ou movimentação.

7. O regular impulso processual promovido pela autoridade administrativa, tanto para cientificar as partes de atos praticados quanto para a realização de diligências relacionadas à apuração do fato, afastam a caracterização da prescrição intercorrente, a qual, frise-se, não decorre da mera demora no julgamento do recurso. Compulsando os autos do processo administrativo em análise, verifica-se não ter ocorrido a ausência de movimentação do processo administrativo por mais de três anos.

8. Ainda que se vislumbrasse eventual excesso de prazo na conclusão do processo administrativo, tal fato não acarreta qualquer nulidade no caso concreto. Na hipótese, deveria o executado ter comprovado concretamente o prejuízo decorrente do fato de a autoridade ter extrapolado o prazo previsto para conclusão do procedimento administrativo, o que não foi demonstrado nos autos. Aplicação do princípio da inexistência de nulidade sem prejuízo (pas de nullité san grief), amplamente admitida nos processos administrativos.

9. Em relação à prescrição da pretensão executiva, consoante estabelece o art. 1º-A da Lei nº 9.873/99, incluído pela Lei nº 11.941/09, a Administração Pública dispõe do prazo de 5 (cinco) anos para a promoção da ação de execução decorrente da aplicação de multa por infração à legislação em vigor, contado do término do respectivo processo administrativo.

10. O STJ, no julgamento do Recurso Especial 1.112.577/SP, processado sob o regime do art. 543-C do CPC, fixou o entendimento de que: "em se tratando de multa administrativa, a prescrição da ação de cobrança somente tem início com o vencimento do crédito sem pagamento, quando se torna inadimplente o administrado infrator. Antes disso, e enquanto não se encerrar o processo administrativo de imposição da penalidade, não corre prazo prescricional, porque o crédito ainda não está definitivamente constituído e simplesmente não pode ser cobrado". Súmula 467 do STJ.

11. Na pendência de processo administrativo visando à apuração de infrações administrativas, instaurado em decorrência do exercício do poder de polícia, não há se falar em transcurso do lustro prescricional. Precedentes.

12. Apenas a partir do novo vencimento para pagamento da multa (04/03/2009), fixado após a homologação do auto de infração pela autoridade competente, iniciou-se a contagem do prazo prescricional. 13. Considerando a data em que o referido processo administrativo teve termo, bem como a data da propositura da ação de execução (19/12/2012), a prescrição não deve ser reconhecida, à míngua do decurso do prazo quinquenal legal.

14. Assiste parcial razão à agravante no tocante à alegação de que o débito principal consignado na CDA corresponde a montante superior àquele fixado pela autoridade administrativa a título de multa. Incorretamente constou na CDA o valor principal como sendo de R$ 10.000,00 (dez mil reais), pois a autoridade administrativa, ao realizar a inscrição do débito em dívida ativa, não observou que a pena havia sido reduzida para R$ 7.500,00.

15. Referido excesso na cobrança não acarreta a nulidade da CDA, pois permanece exigível a parcela correspondente à multa efetivamente aplicada pela autoridade administrativa. Nessa hipótese, o C. STJ entende, inclusive, ser desnecessária a emenda ou substituição da CDA, bastando que por meros cálculos aritméticos se obtenha o valor correto para prosseguimento da execução.

16. Acolhida parcialmente a exceção de pré-executividade, de rigor a condenação do IBAMA no pagamento de honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor do excesso cobrado na execução fiscal de origem, nos termos do art. 85, §§ 2º e 3º, I, do CPC.    

17. Agravo de instrumento parcialmente conhecido. Na parte conhecida, parcialmente provido.

(TRF 3ª Região, 3ª Turma,  AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 5003253-22.2019.4.03.0000, Rel. Desembargador Federal CECILIA MARIA PIEDRA MARCONDES, julgado em 24/06/2019, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 28/06/2019)

Uma vez apresentada defesa, houve trâmite regular nos processos administrativos, com prolação de despachos de mero expedientes, decisões administrativas de primeira instância, interposição de recursos administrativos, oferecimento de parecer administrativo, julgamento definitivo e notificação. Inocorrente, portanto, prescrição intercorrente em qualquer dos processos administrativos em tela, por não terem este permanecido paralisados por mais de 3 anos, pendente de julgamento ou despacho, nos termos do art. 1º, §1º, da Lei 9.873/99.

Somente após constituição definitiva dos créditos, coincidente com a data de vencimento da multa administrativa, fala-se em início do prazo prescricional, que no caso se deu em 28/02/2019, quanto à notificação mais antiga. Ainda, houve inscrição em dívida ativa (em 17/03/2021), com suspensão do fluxo prescricional por 180 dias, nos termos do art. 2º, §3º, da Lei 6.830/80. Após, a execução fiscal foi ajuizada em mar/2021, com prolação de despacho citatório e efeito retroativo interruptivo da prescrição. Portanto, não se vislumbra ocorrência de prescrição, seja na modalidade processual como na modalidade material.

Por fim, a apuração de infrações administrativas e a fixação das sanções correspondentes pela Administração Pública, com fundamento no exercício de poder de polícia, é atividade sujeita à discricionariedade, competindo ao Poder Judiciário, tão somente, verificar a observância de parâmetros legais, sob pena de imiscuir-se indevidamente no mérito administrativo.

O art. 9º, caput, da Lei 9.933/99 permite ampla graduação e individualização da multa em face do caso concreto, uma vez que dispõe de limites que variam de R$ 100,00 até R$ 1.500.000,00. Na situação, a penalidade foi estabelecida levando-se em consideração circunstâncias balizadoras elencadas no art. 9º, §1º e 2º, da Lei 9.933/99, sem que exista qualquer elemento destoante que enseje sua substituição ou sua redução.

Sobre este aspecto, anote-se o entendimento desta E. Turma:

EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. INDEFERIMENTO DE PERÍCIA. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. MULTA ADMINISTRATIVA. INMETRO. DIVERGÊNCIA ENTRE PESO REAL E PESO NOMINAL. REPROVAÇÃO DO PRODUTO. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADES NA PERÍCIA ADMINISTRATIVA. VALOR DA MULTA APLICADA DENTRO DOS LIMITES DA RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. APELAÇÃO DESPROVIDA.

(...)

8.Quanto à fixação e quantificação da penalidade a ser aplicada, se advertência ou multa, encontram-se no campo de discricionariedade da Administração Pública, competindo ao Poder Judiciário, tão somente, verificar se foram obedecidos os parâmetros legais.

9.A multa aplicada se encontra dentro do limite do quantum previsto no inciso I, do artigo 9º, da Lei nº 9.933/99, que dispõe em seu § 1º, ainda, que a autoridade competente levará em consideração, além da gravidade da infração, a vantagem auferida pelo infrator, a condição econômica do infrator e seus antecedentes e o prejuízo causado ao consumidor, não havendo qualquer previsão de que a mesma deva observar o valor ou a quantidade do produto fiscalizado.

10. Apelação improvida.

(TRF 3ª Região, 3ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5011988-93.2017.4.03.6182, Rel. Desembargador Federal NERY DA COSTA JUNIOR, julgado em 29/03/2022, Intimação via sistema DATA: 20/04/2022)                                             

DIREITO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA. INFRAÇÃO À LEGISLAÇÃO METROLÓGICA. MULTA. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE DE ATOS ADMINISTRATIVOS. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS.

(...)

4. A multa aplicada não foi invalidada por alegado erro ou falta de informações no preenchimento de quadros demonstrativos, pois tal providência, a cargo do corpo técnico, objetiva orientar a partir de dados técnicos a elaboração de parecer jurídico a ser apreciado pela autoridade julgadora, a quem cabe, no caso de homologação do auto de infração, fixar a penalidade aplicável. Eventual imprecisão, erro ou inexistência de dado preenchido no quadro demonstrativo configura irregularidade, que não gera, necessariamente, a nulidade da decisão proferida pela autoridade julgadora que, discricionariamente, na margem estabelecida pela legislação, especifica a sanção e, no caso da multa, o valor a ser imposto. Não houve, contudo, prova de prejuízo no sancionamento da autuada, pois o valor fixado, em cada caso, observou os limites do artigo 9º da Lei 9.933/1999, em margem muito mais próxima do mínimo legal, não tendo sido, pois, demonstrado que a avaliação do julgador decorreu de erro, inexatidão ou falta de preenchimento de qualquer dado no quadro demonstrativo, pois, mesmo sem acrescer qualquer aspecto gravoso em função das circunstâncias da infração, a constatação da condição econômica da embargante, além da causa agravante relativa à reincidência, apontada no parecer jurídico da assessoria e não impugnada pela autora, já seriam bastantes a convencer de que foi regular o exercício da competência discricionária da autoridade julgadora, sem incorrer, pois, em julgamento imotivado, obscuro, sem objetividade, proporção ou razoabilidade.

5. Nem se cogita de ofensa ao artigo 9º-A da Lei 9.933/1999, pois ainda que possa ser editado regulamento sobre critérios e procedimentos para orientar aplicação de penalidades, a norma não impediu a eficácia da legislação, no que fixou parâmetros para o exercício do poder de polícia administrativa, mediante sancionamento punitivo, no interesse da defesa do direito do consumidor, repelindo-se, assim, o propósito de assegurar impunidade na prática de ilícitos de tal natureza. Improcede a tese da aplicação sucessiva das penas previstas na Lei 9.933/1999, de modo a impedir que se aplique multa sem prévia advertência. Tal procedimento não tem base legal. O órgão fiscalizador possui discricionariedade na opção quanto á pena aplicável, de acordo com circunstâncias da infração praticada, sendo infenso ao Judiciário apreciar o mérito para invalidar sanção eleita pela Administração e escolher outra a seu critério. 

6. Como visto, não existe comprovação nos autos de que houve nulidade, ilegalidade ou inconstitucionalidade na apuração das infrações ou na cominação da sanção, cabendo destacar que se reveste o ato administrativo da presunção de veracidade e legitimidade que, mesmo não sendo absoluta, somente pode ser afastada por comprovação suficiente de vício insanável, o que não se verificou no caso dos autos.

7. Fixada verba honorária pelo trabalho adicional em grau recursal, em observância ao comando e critérios do artigo 85, §§ 2º a 6º e 11, do Código de Processo Civil.

8.Apelação desprovida

(TRF 3ª Região, 3ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5017215-48.2019.4.03.6100, Rel. Desembargador Federal LUIS CARLOS HIROKI MUTA, julgado em 25/03/2022, Intimação via sistema DATA: 14/04/2022)                                       

Em face do exposto, nego provimento à apelação.

É o voto.