V O T O

Do ARE nº 843.989

No dia 25/10/2021, foi promulgada a Lei nº 14.230/21 promovendo alterações na Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92).

Dentre as modificações trazidas pelo novo Diploma, algumas possuem natureza extremamente benéfica para os acusados da prática de atos ímprobos (por exemplo, a extinção da improbidade culposa; a revogação dos incisos I, II, IX e X do art. 11; a exigência de dolo específico; a prescrição intercorrente, etc.), o que, invariavelmente, acarreta a discussão acerca de sua possível incidência retroativa.

O E. Supremo Tribunal Federal, em sessão de julgamento do dia 24/02/22, reconheceu a repercussão geral quanto à incidência das modificações trazidas pela Lei nº 14.230/2021 nas ações de improbidade administrativa, especialmente quanto ao dolo e à prescrição (Tema nº 1.119). Na ocasião, a ementa ficou assim redigida:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. LEI 14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA DAS DISPOSIÇÕES SOBRE O DOLO E A PRESCRIÇÃO NA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA.

1. Revela especial relevância, na forma do art. 102, § 3º, da Constituição, a definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.

2. Repercussão geral da matéria reconhecida, nos termos do art. 1.035 do CPC.

(ARE 843.989 RG, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, julgado em 24/02/2022, Processo Eletrônico DJe-041 DIVULG 03-03-2022 PUBLIC 04-03-2022)

Em sessão de julgamento realizada no dia 18/08/2022, a E. Corte Suprema, ao finalizar a análise do ARE 843.989 RG, fixou as seguintes teses de repercussão geral:

1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA a presença do elemento subjetivo dolo;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, é irretroativa, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do tipo culposo, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.

Assim, diante do efeito vinculante da decisão emanada pelo E. Supremo Tribunal Federal (CPC, art. 927, III), passo a analisar os presentes embargos de declaração opostos pela União.

Do reexame necessário

Quando do julgamento do EREsp 1.220.667/MG, a C. Primeira Seção do E. Superior Tribunal de Justiça entendeu que seria cabível a incidência do reexame necessário em Ação Civil de Improbidade Administrativa, por aplicação analógica do art. 19 da Lei nº 4.717/1965 (Lei da Ação Popular), o qual possui a seguinte redação:

Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com efeito suspensivo.

Posteriormente, contudo, o mesmo C. Órgão, em sessão eletrônica iniciada em 11/12/2019 e finalizada em 17/12/2019, afetou o julgamento dos REsp. 1.604.804/TO, REsp. 1.605.586/DF, REsp. 1.502.635/PI e REsp. 1.553.124/SC ao rito dos recursos repetitivos previsto no art. 1.036 do CPC, para apreciar o seguinte Tema (nº 1.042):

Definir se há - ou não - aplicação da figura do reexame necessário nas ações típicas de improbidade administrativa, ajuizadas com esteio na alegada prática de condutas previstas na Lei 8.429/1992, cuja pretensão é julgada improcedente em primeiro grau;

Discutir se há remessa de ofício nas referidas ações típicas, ou se deve ser reservado ao autor da ação, na postura de órgão acusador - frequentemente o Ministério Público - exercer a prerrogativa de recorrer ou não do desfecho de improcedência da pretensão sancionadora.

Na ocasião, foi determinada a expedição de ofícios aos Presidentes dos Tribunais de Justiça e dos Tribunais Regionais Federais, “no afã de comunicar a instauração deste procedimento, a fim de que seja suspensa a tramitação dos processos em segundo Grau de Jurisdição que versem sobre a mesma matéria, de acordo com o disposto no art. 1.037, II  do Código Fux” (grifei).

A apreciação do Tema nº 1.042 está delimitada ao “reexame necessário nas ações típicas de improbidade administrativa, ajuizadas com esteio na alegada prática de condutas previstas na Lei 8.429/1992”. Portanto, a determinação de suspensão de tramitação emanada da Corte Superior alcançaria, a princípio, a presente demanda.

No entanto, em sessão realizada em 24/02/2022, a C. Primeira Seção proferiu a seguinte decisão:

Proclamação Parcial de Julgamento: Prosseguindo o julgamento, a Primeira Seção, por unanimidade, determinou o retorno do recurso especial ao Sr. Ministro Manoel Erhardt, tornando sem efeito o julgamento iniciado e, consequentemente, o pedido de vista formulado, para proporcionar ao relator originário o exame da potencial incidência da alteração apresentada pela Lei nº 14.230/2021 no âmbito da Lei de Improbidade Administrativa julgada no presente recurso especial repetitivo, nos termos da questão de ordem proposta pelo Sr. Ministro Mauro Campbell Marques.

A despeito de não haver qualquer informação sobre a manutenção da suspensão da tramitação dos processos em Segundo Grau de Jurisdição que versem sobre a mesma matéria, é certo que, quando do julgamento dos recursos de apelação interpostos por Luiz Pinheiro da Costa e Jonas Martins de Arruda (01/08/2019), estava em vigor o entendimento daquela E. Corte Superior no sentido de ser cabível a incidência do reexame necessário em Ação Civil de Improbidade Administrativa, por aplicação analógica do art. 19 da Lei nº 4.717/1965.

E, justamente em razão desta orientação é que, de ofício, dei por interposta o reexame necessário, conforme se verifica do seguinte trecho:

Impende frisar que a Lei de Improbidade Administrativa, Lei da Ação Civil Pública, e a Lei da Ação Popular integram o microssistema processual coletivo. Portanto, apesar de a Lei nº 8429/92 não ter previsão expressa acerca da remessa oficial, aplica-se nos casos de improcedência ou parcial procedência da ação, por analogia, o artigo 19, da Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular), uma vez que referida norma deve ser aplicada em todo o microssistema naquilo que for útil aos interesses da sociedade. Nesse sentido é o entendimento sedimentado do E. Superior Tribunal de Justiça.

Desse modo, dou por interposta a remessa oficial, submetendo a r. sentença ao reexame necessário.

Assim, como o reexame necessário já incidiu no julgamento das apelações, integrando o quanto ali restou decidido, há de ser classificado como um ato jurídico processual perfeito, não incidido no caso o Tema nº 1.042.

Das razões recursais

Dispõe o art. 1022, incisos I, II, e III do Código de Processo Civil, serem cabíveis embargos de declaração quando houver, na sentença ou no acórdão, obscuridade, contradição, omissão ou erro material.

Alega a embargante a omissão com relação à análise da prescrição das sanções por ato de improbidade administrativa, salvo o ressarcimento ao erário.

De fato, assiste-lhe razão, de modo que se mostra necessário complementar o voto ID Num. 107825923 - Págs. 140-152.

Cinge-se a questão apresentada nos autos com relação a supostas irregularidades na celebração do Convênio nº 125/95 entre o Ministério da Agricultura e do Abastecimento e a Central das Associações do Município de Urânia (CAMU).

Segundo a exordial, foi instaurado Inquérito Civil Público para averiguar as inúmeras irregularidades ocorridas na aplicação das verbas públicas liberadas pelo DENACOOP (Departamento Nacional de Cooperativismo e Associativismo), órgão vinculado ao Ministério da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrária, bem como nas prestações de contas apresentadas pelas entidades conveniadas.

Na época dos fatos, LUIS AIRTON DE OLIVEIRA e GENTIL ANTÔNIO RUY eram funcionários do DENACOOP. Segundo o Parquet, como estes investigados exerciam as funções de Coordenadores Gerais, facilitaram o desvio das verbas públicas, pois não havia fiscalização da execução do objeto do convênio.

Por outro lado, JONAS MARTINS ARRUDA, particular, seria pessoa de livre trânsito no Ministério da Agricultura, sendo aquele quem decidia como se dava a aplicação dos recursos desviados, recebendo 10% de seu valor.

Por fim, LUIZ PINHEIRO DA COSTA, também particular, era Presidente da Central das Associações do Município de Urânia (CAMU), tendo celebrado o Convênio nº 125/95.

Na sentença, ao reconhecer a prescrição das sanções por ato de improbidade administrativa, à exceção do ressarcimento ao erário, o Magistrado Singular assim justificou (ID Num. 107828338 - Pág. 51):

Resta provado nos autos que Marco Antônio exonerou-se do cargo de Diretor do DENACOOP em 04 de agosto de 1996 (fl. 557). Luiz permaneceu na presidência da CAMU até fevereiro de 1996 (fl.787). Quanto aos demais réus, não há informação nos autos quanto à data em que deixaram o serviço público. Como a presente demanda somente foi aforada em 08 de janeiro de 2002, resta claro que parte do pedido, ou seja, aquele que diz com a aplicação de sanções, está de fato fulminado pela prescrição. Nesse sentido, confira-se o RESP 201000S13919, apreciado pela Segunda Turma do STJ em 22/09/2010.

Diante da ocorrência da prescrição quanto à aplicação das penas positivadas no artigo 12, inciso I, da Lei n° 8.249/92 com relação aos réus que desempenhavam função pública à época dos fatos, entendo que o mesmo lustro deve incidir em relação a Jonas Martins Arruda e Luiz Pinheiro da Costa. Por tal motivo, reconheço a prescrição da pretensão de aplicação das penalidades atinentes ao dispositivo legal acima citado também com relação àqueles.

Defende a embargante que, quanto aos corréus LUIS AIRTON DE OLIVEIRA e GENTIL ANTÔNIO RUY, consta a informação de que foram exonerados em 31/03/1997, de modo que não teria havido a prescrição, nos termos do art. 23, I, da Lei nº 8.429/92, porquanto não decorrido mais de 5 anos entre esta data e 08/01/2002 (ajuizamento da ação).

E, por via de consequência, também não estão prescritas as mesmas pretensões em relação aos corréus JONAS MARTINS ARRUDA e LUIZ PINHEIRO DA COSTA, não ocupantes de cargo público, uma vez que a eles se aplicam os mesmos prazos previstos aos agentes públicos.

Segundo consta da INFORMAÇÃO/CAO/SARC/MAPA nº 284/02, da Coordenação de Apoio Operacional do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, LUIS AIRTON DE OLIVEIRA foi exonerado do cargo em comissão nos termos da Portaria n° 98, de 02/03/97, ao passo que GENTIL ANTÔNIO RUY foi exonerado do cargo em comissão conforme nos termos da Portaria n° 99, de 26/03/97 (ID Num. 107826256 - Pág. 11).

Os atos de improbidade administrativa, assim como ocorre com as infrações em geral, estão sujeitos a prazos prescricionais. Neste sentido, prevê o art. 23 da LIA, em redação anterior à Lei nº 14.230/2021, assim previa:

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

III - até cinco anos da data da apresentação à administração pública da prestação de contas final pelas entidades referidas no parágrafo único do art. 1º desta Lei.

Como a presente demanda foi proposta em 08/01/02, de fato, não houve o transcurso do prazo de 5 (cinco) anos previsto na art. 23, I, da Lei nº 8.429/92, com relação a tais corréus.

Quanto aos corréus JONAS MARTINS ARRUDA e LUIZ PINHEIRO DA COSTA, particulares que atuaram em conjunto com os funcionários do DENACOOP, LUIS AIRTON DE OLIVEIRA e GENTIL ANTÔNIO RUY, incide o disposto na Súmula nº 634/STJ:

Súmula nº 634/STJ: Ao particular aplica-se o mesmo regime prescricional previsto na Lei de Improbidade Administrativa para o agente público.

É certo que, segundo a Ata ID Num. 107825920 - Pág. 21, LUIZ PINHEIRO DA COSTA deixou o cargo de Presidente da CAMU em 21/02/96 (ID Num. 107825920 - Pág. 21).

Contudo, a Súmula nº 634/STJ impõe a adoção de idêntico regime prescricional para os agentes públicos e para os particulares colaborares. Logo, o fato de ter deixado a Presidência daquela entidade não afasta a sua responsabilidade.

A configuração das condutas ímprobas dos particulares colaboradores JONAS MARTINS ARRUDA e LUIZ PINHEIRO DA COSTA já foi devidamente analisada em meu voto, conforme ID Num. 107825923 - Págs. 147-150, ocasião em que apreciei as provas trazidas nos autos para manter a condenação ao ressarcimento ao erário, nos termos do art. 37, § 5º, da CF.

A título ilustrativo, transcrevo os seguintes trechos:

Cabe salientar que LUIZ PINHEIRO DA COSTA era presidente da Central das Associações do Município de Urânia - CAMU ao tempo dos fatos, de que modo que era seu dever zelar pelo fiel cumprimento dos termos do convênio firmado, por meio do qual foram recebidos R$ 41.660,00 (quarenta e um mil, seiscentos e sessenta reais) dos cofres federais. Nesse contexto, manifestamente descabida sua alegação de que não possui conhecimento jurídico, o que não o exime de sua responsabilidade enquanto administrador. Quanto à alegação de que não auferiu qualquer vantagem, cumpre salientar que a configuração de ato improbo nos termos do art. 10 da Lei de Improbidade Administrativa prescinde da obtenção de vantagem ilícita. Reforçando o conjunto probatório, verifica-se que, ao ser questionado pela Polícia Federal acerca do registro de despesas com passagens aéreas de Petrolina e Aracajú para Urânia, o apelante LUIZ confessou que não foram compradas passagens para os preletores dos cursos, os quais eram de Urânia ou de regiões próximas (fls. 312/3 14- volume II).

JONAS MARTINS DE ARRUDA, por sua vez, atuou como gerente do projeto, tendo auxiliado inclusive na prestação de contas realizada em desconformidade com os fatos apurados.

Apurou-se que os recursos do convênio n° 125/95 eram liberados, ficando à disposição das entidades em conta exclusiva para a movimentação dos valores destinados à execução, sendo que o réu Jonas Martins Arruda era quem, na maioria das vezes, decidia sobre a destinação dos recursos.

(...)

O réu Jonas ainda era o responsável pela elaboração da prestação de contas que o réu Luiz Pinheiro da Costa, na qualidade de Presidente da CAMU, deveria remeter ao DENACOOP, em total descumprimento aos termos do convênio. Os documentos da prestação de contas consistiam num enorme conjunto de fraudes, desde as declarações inverídicas de realização do objeto conveniado até a instrução da prestação de contas com notas e recibos falsificados, tudo para fazer crer no real adimplemento do objeto do contrato.

Impende ressaltar que, na ocasião, fui categórico ao reconhecer que os referidos corréus atuaram de forma dolosa:

No que toca ao elemento subjetivo do ato de improbidade, cumpre recordar que a modalidade dolosa é comum a todas as espécies de ato de improbidade (arts. 9°, 10 e 11 da Lei n° 8.429/92) e que a modalidade culposa se restringe aos atos que importem dano ao erário (art. 10).

(...)

Embora a culpa seja suficiente para a configuração de ato de improbidade administrativa causador de dano ao erário, constato que o dolo é manifesto na conduta dos ora recorrentes.

Tal informação deve ser anotada, uma vez que o Tema nº 1.119 impôs a retroatividade da Lei nº 14.230/2021 para os “atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado”.

Com relação aos corréus LUIS AIRTON DE OLIVEIRA e GENTIL ANTÔNIO RUY, que atuavam como Coordenadores Gerais do DENACOOP, a r. sentença reconheceu a inexistência de provas que justificassem a condenação (ID Num. 107828338 - Págs. 57-58):

O Ministério Público Federal acusa também Gentil Antônio de submeter ao crivo ministerial apenas as propostas de celebração de convênios selecionados exclusivamente com base em critérios políticos. Tal acusação não está amparada em qualquer elemento de prova, entretanto.

Aponta o parquet que a comissão de sindicância instalada no âmbito da Secretaria de Desenvolvimento Rural teria feito tal constatação, conclusão essa que não encontra eco em nenhum outro elemento coligido ao longo da instrução probatória desta demanda. Cumpre deixar assente que as considerações coligidas no âmbito do PAD não podem fundamentar a presente acusação, diante de sua anulação pela Justiça Federal de Brasília, em face do reconhecimento da ausência de prova inequívoca das alegações, pela parcialidade do condutor da apuração, e de constatação de que a decisão fora embasada em meras suposições.

Ainda nos termos da inicial, Gentil Antônio Ruy e Luís Airton de Oliveira, Coordenadores do DENACOOP, deixaram de realizar o controle do numerário entregue por força do Convênio n° 125/95, facilitando o desvio das verbas.

Segundo o parquet, os coordenadores do DENACOOP Gentil e Luís deixaram de enviar cópias do convênio firmado à Diretoria Federal de Agricultura, Abastecimento e da Reforma Agrária do Estado de São Paulo e à respectiva Câmara Municipal de Urânia. Refere que referida omissão impediu que os recursos tivessem a correta destinação, pois as condições seriam arquitetadas para que não houvesse controle.

A leitura do artigo 44 do regimento interno da Secretaria de Desenvolvimento Rural indica que não havia determinação no sentido de competir aos Coordenadores-Gerais desempenhar atividades de fiscalização da execução dos convênios firmados. Assim, não incumbia aos acusados proceder a tal verificação. A redação dos parágrafos da cláusula sétima do Convênio n° 125 indica que incumbia ao Ministério a fiscalização, não havendo indicação quanto ao órgão incumbido disso (fis. 95).

Gentil Antônio Ruy é acusado de emitir pareceres técnicos favoráveis à celebração dos convênios, sem apurar a veracidade das informações lançadas nos projetos.

No entanto, não há nos autos qualquer prova nesse sentido.

Como se vê, o órgão acusador não se desvinculou do ônus de especificar como isso teria ocorrido. Certo que os acusados tinham como incumbência a análise das propostas que eram enviadas, confeccionando pareceres meramente opinativos. A acolhida das propostas formuladas tocava a seus superiores, que, por certo, não estavam vinculados ao conteúdo apresentado pelos acusados, podendo acolhê-lo ou não. Não possuía Gentil poder decisório, de forma que o conteúdo dos pareceres não acarretaria sua vinculação e, por via de conseqüência, sua responsabilidade por eventual desvio dos recursos. Na trilha de tal entendimento já se manifestou o STF, quando da apreciação do MS 24073 -DF, relatado pelo Min Carlos Velloso, DL 31/10/2003.

A Cláusula Sétima do Convênio n° 125/95 prevê que compete ao Ministério da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrária o acompanhamento para a execução de seus termos, “além do exame das despesas, com avaliação técnica relativa à aplicação dos recursos de que trata a prestação de contas referida na CLÁUSULA OITAVA, a fim de verificar a correta aplicação dos recursos e o atingimento de objetivos” (ID Num. 107826248 - Pág. 125).

No mesmo sentido, na Cláusula Décima, restou “assegurada ao Ministério através dos órgãos responsáveis, a prerrogativa de conservar a autoridade normativa e o exercício do controle e da fiscalização sobre a execução deste CONVÊNIO”.

Da análise destas duas Cláusulas, infere-se que não houve designação do órgão administrativo responsável pela fiscalização da avença.

A par disto, pela Portaria nº 787/93, o Ministro de Estado da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrária aprovou, em caráter emergencial e provisória, o Regimento Interno da Secretaria de Desenvolvimento Rural, criada pela Lei nº 8.490/92.

Dentro da estrutura da Secretaria de Desenvolvimento Rural, encontra-se o “Departamento de Cooperativismo e Associativismo – DCOOP/SDR” (art. 2º, item 6), o qual possui as competências arroladas no art. 27, estando, dentre elas:

Art. 27. Ao Departamento de Cooperativismo e Associativismo compete:

I - coordenar e acompanhar a implementação de políticas, programas e projetos que tenham por objeto o desenvolvimento do associativismo rural e cooperativismo em geral;

II - promover a integração e a participação do associativismo rural, cooperativismo em geral e seus órgãos de representação nos programas de desenvolvimento do Governo Federal;

Já o art. 44 enumera as competências dos Coordenadores Gerais (ID Num. 107826256 - Pág. 70):

Art. 44. Aos Coordenadores-Gerais, Chefe de Gabinete, de Divisão, de Serviço, de Seção, de Setor e de Núcleo incumbe:

I - gerir a execução de atividades afetas à sua unidade;

II - emitir parecer sobre assuntos pertinentes à sua respectiva área;

III - elaborar relatórios dos trabalhos realizados;

IV - praticar atos administrativos necessários ao cumprimento das competências de sua unidade, observadas as disposições regulamentares;

V - indicar Chefes de unidades que lhes forem diretamente subordinados.

Logo, embora a celebração do Convênio n° 125/95 até seja atribuição do DENACOOP (atualmente DCOOP/SDR), o art. 44 não prevê a competência dos Coordenadores Gerais para fiscalizar a sua execução.

Deve-se destacar que esta ausência de competência também foi reconhecida nos autos da ação penal nº 97.070.8599-1, que tramitou perante a 2ª Vara Federal de São José do Rio Preto, proposta pelo Ministério Público Federal em face de diversos corréus, incluindo LUIS AIRTON DE OLIVEIRA e GENTIL ANTÔNIO RUY.

Ao analisar a imputação ministerial, o r. Magistrado Singular absolveu os corréus nos termos do art. 386, III, do CPP, da prática do crime previsto no art. 171, caput, e § 3°, do CP, assim pontuando (ID Num. 107828337 - Pág. 86, grifei):

Note-se, ainda, que a Portaria nº 787/93 (v. folhas 641/647), que aprovou, em caráter emergencial e provisório, o regimento da Secretaria de Desenvolvimento Rural/SDR, em seu art. 38, inciso II, remeteu à Coordenação de Apoio Operacional, e não ao Departamento de Cooperativismo e Associativismo, efetuar o controle de convênios, ajustes, acordos e protocolos de interesse da Secretaria, o que, de fato, demonstra que os servidores do Denacoop envolvidos no presente caso não eram os responsáveis pelo acompanhamento da execução do acordo que acabou aceito. Além disso, o instrumento do convênio de folhas 56/63 (v. apenso 01) previu que, após a aprovação, para fim de acompanhamento, deveria ser remetido, pelo Ministério, à Delegacia Federal de Agricultura no Estado de São Paulo e à Câmara Municipal de SJRio Preto/SP, para ciência, neste caso (Lei n.° 8.666/93). Da norma administrativa se extrai, além disso, a relevante informação no sentido de que a ordenação de despesas relativas às atividades da Secretaria, dentre as quais a de celebrar convênios, cabia ao Secretário, e não aos Diretores dos Departamentos, cuja missão se resumia em propor a feitura dos mesmos em sua área de ação respectiva, vetor que acabou sendo seguido durante a aprovação do convênio em foco.

Já quanto aos demais fatos contidos trazidos pelo MPF na exordial, impende destacar que foram obtidos do Relatório Final de Comissão de Sindicância instaurada no Processo Administrativo Disciplinar instituído pela Portaria nº 24/96 do Ministério da Agricultura.

Ocorre que, em face das inúmeras irregularidades ali verificadas, a Justiça Federal de Brasília houve por bem anular integralmente o Processo Administrativo, nos autos da ação nº 97.011338-2.

Assim, diante das provas trazidas nos autos, não é possível vislumbrar elementos que evidenciem o equívoco da conclusão firmada na r. sentença, no sentido de julgar improcedentes os pedidos em face de LUIS AIRTON DE OLIVEIRA e GENTIL ANTÔNIO RUY.

É pacífico a jurisprudência do E. Superior Tribunal de Justiça de que se mostra inviável o manejo da Ação Civil de Improbidade exclusivamente em face do particular, sem a concomitante presença de um agente público no polo passivo da demanda:

ADMINISTRATIVA. AÇÃO AJUIZADA APENAS CONTRA PARTICULAR. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES DO STJ. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

1. Trata-se, na origem, de Ação Civil Pública por improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público Federal em face da Associação das Profissionais do Sexo e Congêneres do Estado do Rio Grande do Norte - ASPRORN, e da respectiva presidente, Maria da Paz Soares, em razão de ilegalidades no Convênio 150/200/SPM/PR, firmado com a Secretaria de Políticas para as Mulheres, vinculada à Presidência da República.

2. No primeiro grau, a petição inicial não foi recebida por inadequação da via eleita, em razão da ilegitimidade passiva das demandadas. A Corte de origem, contudo, deu provimento ao Apelo do Parquet federal para reconhecer a legitimidade dos demandados com o prosseguimento da demanda.

3. O STJ entende que "os particulares não podem ser responsabilizados com base na LIA sem que figure no polo passivo um agente público responsável pelo ato questionado" (REsp 1.732.762/MT, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 17.12.2018). Nesse mesmo sentido: AgInt no REsp 1.608.855/PR, Rel. Min. Assusete Magalhães, Segunda Turma, DJe 12.4.2018; AgInt nos EDcl no AREsp 817.063/PR, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 24.9.2020; AgInt no AREsp 1.402.806/TO, Rel. Min. Manoel Erhardt (Desembargador convocado do TRF-5), Primeira Turma, DJe 3.11.2021; REsp 1.409.940/SP, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe de 22.9.2014; REsp 1.405.748/RJ, Rel. p/ acórdão Min. Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 17.8.2015; e REsp. 1.171.017/PA, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 6.3.2014.

(...)

(REsp n. 1.980.604/PE, Relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 21/6/2022, DJe de 30/6/2022.)

No caso em julgamento, o MPF propôs esta demanda em face dos agentes públicos LUIS AIRTON DE OLIVEIRA e GENTIL ANTÔNIO RUY e dos terceiros colaboradores JONAS MARTINS ARRUDA e LUIZ PINHEIRO DA COSTA.

Ocorre que, diferentemente dos terceiros, os agentes públicos não praticaram qualquer conduta ímproba. Em verdade, eles são partes ilegítimas, já que o art. 44 do Regimento Interno da Secretaria de Desenvolvimento Rural não prevê a competência dos Coordenadores Gerais para fiscalizar a execução dos convênios (ID Num. 107826256 - Pág. 70).

Além disso, não há qualquer prova de que as condutas ímprobas dos particulares colaboradores foram praticadas em conluio com os agentes do DENACOOP.

Tal informação se mostra relevante, uma vez que a mesma E. Corte Superior, analisando os requisitos para responsabilizar os particulares, assim já assentou:

ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE DE FIGURAR APENAS PARTICULARES NO POLO PASSIVO DA AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE AGENTE PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE. PRECEDENTES.

(...)

4. É inegável que o particular sujeita-se à Lei de Improbidade Administrativa, porém, para figurar no polo passivo, deverá, como bem asseverou o eminente Min. Sérgio Kukina, "a) induzir, ou seja, incutir no agente público o estado mental tendente à prática do ilícito; b) concorrer juntamente com o agente público para a prática do ato; e c) quando se beneficiar, direta ou indiretamente do ato ilícito praticado pelo agente público" (REsp 1.171.017/PA, Rel. Min. Sérgio Kukina, Primeira Turma, julgado em 25/2/2014, DJe 6/3/2014.) (grifo nosso).

5. A jurisprudência desta Corte firmou entendimento no sentido de que "os particulares não podem ser responsabilizados com base na LIA sem que figure no pólo passivo um agente público responsável pelo ato questionado, o que não impede, contudo, o eventual ajuizamento de Ação Civil Pública comum para obter o ressarcimento do Erário" (REsp 896.044/PA, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 16.9.2010, DJe 19.4.2011).

Agravo regimental improvido.

(AgRg no AREsp n. 574.500/PA, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 2/6/2015, DJe de 10/6/2015.)

Em suma, diante da ilegitimidade passiva ad causam dos agentes públicos do DENACOOP, somada ao fato de que estes não atuaram conjuntamente com os particulares, exsurge a conclusão de que, em verdade, esta demanda foi proposta tão somente em face dos terceiros.

Deve-se pontuar que as competências do Coordenadores Gerais do DENACOOP estão expressamente arroladas no art. 44 do Regimento Interno da Secretaria de Desenvolvimento Rural, de modo que o Parquet não poderia alegar desconhecimento.

Logo, dada as particularidades aqui presentes, tenho que deve ser aplicado o entendimento pacificado no âmbito do E. Superior Tribunal de Justiça no sentido de inviabilizar o prosseguimento da presente Ação Civil de Improbidade Administrativa, diante da inexistência de agente público no polo passivo que tenha atuado em conjunto com os particulares colaboradores.

Diante do reconhecimento da ilegitimidade passiva ad causam dos agentes públicos do DENACOOP, resta inviável o prosseguimento deste feito e, consequentemente, fica prejudicado os embargos de declaração opostos pela UNIÃO.

Dos honorários advocatícios

Com relação aos honorários advocatícios, a C. Corte Especial do E. Superior Tribunal de Justiça, nos autos do EAREsp 962.250/SP, consolidou o entendimento de que, em Ação Civil Pública, por força do princípio da simetria, não há condenação em honorários advocatícios da parte requerida quando inexistente a má-fé, tal como ocorre com a parte autora, conforme o disposto no art. 18 da Lei nº 7.347/85:

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. DISSENSO CONFIGURADO ENTRE O ARESTO EMBARGADO E ARESTO PARADIGMA ORIUNDO DA QUARTA TURMA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA INTENTADA PELA UNIÃO. CONDENAÇÃO DA PARTE REQUERIDA EM HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS. AUSÊNCIA DE MÁ-FÉ. DESCABIMENTO. ART. 18 DA LEI N. 7.347/1985. PRINCÍPIO DA SIMETRIA. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA A QUE SE NEGA PROVIMENTO.

1. Trata-se de recurso interposto em ação civil pública, de que é autora a União, no qual pleiteia a condenação da parte requerida em honorários advocatícios, sob o fundamento de que a regra do art. 18 da Lei n. 7.347/1985 apenas beneficia o autor, salvo quando comprovada má-fé.

2. O acórdão embargado aplicou o princípio da simetria, para reconhecer que o benefício do art. 18 da Lei n. 7.347/1985 se aplica, igualmente, à parte requerida, visto que não ocorreu má-fé. Assim, o dissenso para conhecimento dos embargos de divergência ocorre pelo confronto entre o aresto embargado e um julgado recente da eg. Quarta Turma, proferido nos EDcl no REsp 748.242/RJ, Rel. Ministro Antonio Carlos Ferreira, Quarta Turma, julgado em 12/4/2016, DJe 25/4/2016.

3. Com efeito, o entendimento exposto pelas Turmas, que compõem a Primeira Seção desta Corte, é no sentido de que, "em favor da simetria, a previsão do art. 18 da Lei 7.347/1985 deve ser interpretada também em favor do requerido em ação civil pública. Assim, a impossibilidade de condenação do Ministério Público ou da União em honorários advocatícios - salvo comprovada má-fé - impede serem beneficiados quando vencedores na ação civil pública" (STJ, AgInt no AREsp 996.192/SP, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 30/8/2017). No mesmo sentido: AgInt no REsp 1.531.504/CE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 21/9/2016; AgInt no REsp 1.127.319/SC, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 18/8/2017; AgInt no REsp 1.435.350/RJ, Rel. Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, DJe 31/8/2016; REsp 1.374.541/RJ, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 16/8/2017.

4. De igual forma, mesmo no âmbito da Terceira e Quarta Turmas do Superior Tribunal de Justiça, ainda que o tema não tenha sido analisado sob a óptica de a parte autora ser ente de direito público - até porque falece, em tese, competência àqueles órgãos fracionários quando num dos polos da demanda esteja alguma pessoa jurídica de direito público -, o princípio da simetria foi aplicado em diversas oportunidades: AgInt no REsp 1.600.165/SP, Rel. Ministro Moura Ribeiro, Terceira Turma, julgado em 20/6/2017, DJe 30/6/2017; REsp 1.438.815/RN, Rel. Ministra Nancy Andrighi, Terceira Turma, julgado em 22/11/2016, DJe 1º/12/2016; REsp 1.362.084/RJ, Rel. Ministro Luis Felipe Salomão, Quarta Turma, julgado em 16/5/2017, DJe 1º/8/2017.

5. Dessa forma, deve-se privilegiar, no âmbito desta Corte Especial, o entendimento dos órgãos fracionários deste Superior Tribunal de Justiça, no sentido de que, em razão da simetria, descabe a condenação em honorários advocatícios da parte requerida em ação civil pública, quando inexistente má-fé, de igual sorte como ocorre com a parte autora, por força da aplicação do art. 18 da Lei n. 7.347/1985.

6. Embargos de divergência a que se nega provimento.

(EAREsp 962.250/SP, Rel. Ministro Og Fernandes, Corte Especial, julgado em 15/08/2018, DJe 21/08/2018)

Cumpre destacar que, com a vigência da Lei nº 14.230/21, o entendimento acima descrito encontra-se agora positivado no § 2º, do art. 23-B, da LIA:

Art. 23-B. Nas ações e nos acordos regidos por esta Lei, não haverá adiantamento de custas, de preparo, de emolumentos, de honorários periciais e de quaisquer outras despesas.

(..)

§ 2º Haverá condenação em honorários sucumbenciais em caso de improcedência da ação de improbidade se comprovada má-fé.

No caso, não verifico má-fé no ajuizamento da presente demanda, razão pela qual não se mostra cabível a condenação em honorários advocatícios pelas partes.

Ante o exposto, acolho os embargos de declaração para sanar as omissões suscitadas, e, de ofício, julgo extinto o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC.

É como voto.