V O T O

Inicialmente, cumpre asseverar submeter-se ao duplo grau de jurisdição obrigatório a sentença que concluir pela carência da ação ou improcedência do pedido ou de parte do pedido deduzido em sede de ação civil pública, por força da aplicação analógica da regra contida no art. 19 da Lei nº 4.717/65, enquanto fonte do microssistema processual de tutela coletiva.  Nesse sentido, destaco os seguintes precedentes: AgInt no REsp 1379659/DF, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 28/03/2017, DJe 18/04/2017; AGRESP 201001846488, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:25/04/2011. 

A controvérsia trazida à baila diz respeito ao reconhecimento da legitimidade passiva da União, diante os efeitos da preclusão pro judicato, operados por ocasião da ausência de irresignação recursal da União contra a decisão de saneamento, que afastou a ilegitimidade em apreço. No mérito, discute-se sobre a responsabilidade civil da União por omissão quanto à regulamentação e fiscalização das empresas privadas, especificamente no tocante à implementação de medidas concretas, visando cumprir o marco legal para garantia da acessibilidade digital às pessoas com deficiência. 

Passo ao exame da preliminar de legitimidade passiva ad causam do ente público federal. 

I.1. DA PRELIMINAR: 

I.1.1. DA LEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO: 

Preliminarmente, o recorrente pugna pelo reconhecimento da legitimidade ad causam da União para figurar no polo passivo desta lide, ao argumento de que a decisão saneadora, que afastou a aludida preliminar, está acobertada pela preclusão pro judicato, a teor do art. 503 do CPC/15, não sendo possível a sua reapreciação, por ocasião da sentença. 

A propósito, confira-se o teor da referida decisão (ID 165379546): 

“Afasto a alegação de ilegitimidade passiva da UNIÃO FEDERAL, em virtude do disposto nos artigos 22, inciso IV, 23, inciso II, e 24, inciso XIV, todos da Constituição Federal, ao mencionarem, respectivamente, que compete à União legislar privativamente sobre informática, cuidar da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência, bem como legislar de forma concorrente sobre a proteção e integração social das pessoas portadoras de deficiência. 

Quanto às demais matérias preliminares suscitadas pela ré, estas serão melhor analisadas por ocasião da prolação de sentença. 

Não havendo outras questões a serem decididas, bem como inexistentes outros vícios e irregularidades a sanar, dou o feito por saneado. 

Em relação à produção de provas, DEFIRO o pedido formulado pela ré, no tocante à prova documental. 

Desta forma, concedo à UNIÃO FEDERAL o prazo de 15 (quinze) dias, para a apresentação de eventuais documentos relacionados à lide. 

Cumprida a determinação supra, dê-se vista dos autos ao Ministério Público Federal, nos termos do artigo 437, § 1º, do NCPC. 

Oportunamente, tornem os autos conclusos, para prolação de sentença”. 

Compulsando os autos, verifico a ausência de irresignação recursal contra a decisão proferida pelo juízo de origem, em fase de saneamento do feito, tendo a União, apenas, manifestado ciência (ID 165379547). Após a prolação desta decisão, sobreveio a tentativa de conciliação, frustrada na origem (ID 165379562 e ID 165379634).  

Regularmente processado o feito, sobreveio sentença que julgou:  

a) improcedentes os pedidos formulados nas alíneas “a”; “b”; “c”, “d” e “i” e extinguiu o feito, sem resolução de mérito, nos termos do artigo 485, VI, NCPC, por conta da perda superveniente do interesse processual;  

b) extinto o feito, sem resolução de mérito, nos termos do artigo 485, VI, NCPC, por conta da ilegitimidade passiva da União Federal, no que pertine ao pedido formulado na alínea “h”;  

c) julgou improcedente a ação, nos termos do artigo 487, I, CPC/15, em relação aos demais pedidos formulados na inicial.  

Por corolário, constata-se a ocorrência da preclusão no tocante à reconsideração do acolhimento desta preliminar, pela perda do direito de manifestação da União por ocasião da prolação da decisão saneadora. Em outras palavras, restou configurada a perda da capacidade da prática de atos processuais (agir processualmente), em razão da inércia do titular do direito, no prazo legal.

No vertente caso, verifica-se a configuração da preclusão consumativa, pelo não exercício do direito de praticar o ato processual, a seu tempo e modo adequado. 

Com efeito, as nulidades, ainda quando denominadas absolutas, devem ser arguidas em momento oportuno, bem como qualquer outra falha ocorrida no julgamento, sujeitando-se à preclusão, em respeito à segurança jurídica e a lealdade processual. 

À luz da jurisprudência da Corte Superior, enquanto não decididas as questões de ordem pública, como a legitimidade ativa/passiva, podem ser conhecidas, inclusive de ofício, em qualquer grau de jurisdição ordinária, pois não sujeitas à preclusão temporal, mas à coisa julgada e sua eficácia preclusiva. Precedente: AgInt no AREsp n. 2.004.035/SP, Rel. Min. RAUL ARAÚJO, QUARTA TURMA, julgado em 13/6/2022, DJe de 29/6/2022. 

De outro lado, para o STJ, mesmo as questões de ordem pública que, como regra geral podem ser alegadas a qualquer tempo, sucumbem à preclusão quando já tiverem sido decididas. Em outras palavras, as questões de ordem pública também estão sujeitas à preclusão consumativa se já tiverem sido objeto de manifestação jurisdicional anterior e não houver insurgência quanto à matéria no momento oportuno. Confiram-se: 

“AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. SEGURO HABITACIONAL. CUMPRIMENTO DE SENTENÇA. LIQUIDAÇÃO. LEGITIMIDADE E INCOMPETÊNCIA. COISA JULGADA. ACÓRDÃO RECORRIDO. FUNDAMENTO. IMPUGNAÇÃO. AUSÊNCIA. SÚMULA Nº 283/STF. INOVAÇÃO RECURSAL. MATÉRIA DE ORDEM PÚBLICA. EXAME ANTERIOR. PRECLUSÃO CONSUMATIVA. ASSISTENTE TÉCNICO. HONORÁRIOS. DESPESA PROCESSUAL. INCLUSÃO NA EXECUÇÃO. POSSIBILIDADE. 

1. Recurso especial interposto contra acórdão publicado na vigência do Código de Processo Civil de 2015 (Enunciados Administrativos nºs 2 e 3/STJ). 

2. A ausência de impugnação de um fundamento suficiente do acórdão recorrido enseja o não conhecimento do recurso, incidindo o disposto na Súmula nº 283 do Supremo Tribunal Federal. 

3. A alegação de que a insurgência trata de matéria de ordem pública somente foi suscitada nas razões do presente agravo interno, restando patente a ocorrência de inovação recursal. 

4. As questões de ordem pública também estão sujeitas à preclusão consumativa se já tiverem sido objeto de manifestação jurisdicional anterior e não houver insurgência quanto à matéria no momento oportuno. 

5. O Superior Tribunal de Justiça consolidou entendimento no sentido da possibilidade de inclusão dos honorários do assistente técnico ou perito em liquidação ou cumprimento de sentença, quando há condenação genérica ao pagamento das custas processuais. 

6. Agravo interno não provido”. 

(AgInt no AREsp n. 2.007.442/SP, relator Ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, Terceira Turma, julgado em 27/6/2022, DJe de 30/6/2022) 

“AGRAVO INTERNO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. ARTIGO 535 DO CPC/73. OMISSÃO. NÃO OCORRÊNCIA. DESCONSIDERAÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA. LEGITIMIDADE. PRECLUSÃO. NÃO PROVIMENTO. 

1. O acórdão recorrido analisou todas as questões necessárias ao deslinde da controvérsia, não se configurando omissão, contradição ou negativa de prestação jurisdicional. 

2. Mesmo as questões de ordem pública que, como regra geral, podem ser alegadas a qualquer tempo sucumbem à preclusão quando já tiverem sido decididas. Precedentes. 

3. Agravo interno a que se nega provimento”. 

(AgInt nos EDcl no AREsp n. 308.096/SP, relatora Ministra Maria Isabel Gallotti, Quarta Turma, julgado em 12/12/2017, DJe de 18/12/2017) 

Pautado nestes fundamentos, acolho a preliminar de legitimidade passiva do ente público federal, observando-se a preclusão consumativa quanto à reconsideração desta matéria, objeto da decisão de saneamento.  

Tendo em vista que a causa se encontra madura para julgamento, passo ao exame do mérito, com esteio no art. 1.013, §3º, I do CPC/15. 

II. DO MÉRITO RECURSAL: 

No mérito, não vislumbro plausibilidade nas alegações recursais. 

Em suas razões recursais, o apelante alega que houve abandono e omissão do ente público federal quanto às políticas públicas, de implementação de medidas concretas, visando cumprir o marco legal para garantia da acessibilidade digital às pessoas com deficiência.  

Argumenta que a Administração Pública Federal tem deixado de exigir e fiscalizar o cumprimento da legislação vigente, pelos responsáveis pelos sites privados, utilizados pelas agências de publicidade para divulgação de comunicação oficial. 

Defende a aplicação do princípio da vedação do retrocesso social e da máxima efetividade dos direitos fundamentais, cujos contornos foram delineados pelo Plenário da Suprema Corte, no julgamento do RE 878.694-MG. 

Cumpre mencionar, de plano, a ausência de regramento legal que vise compelir o ente público federal a tomar medidas fiscalizatórias sobre as atividades empresariais que promovam o acesso nas plataformas digitais às pessoas com deficiência.  

Com efeito, a Lei nº 13.146/2015 - que regulamentou o Estatuto da Pessoa com Deficiência ou Lei Brasileira de Inclusão da Pessoa com Deficiência  - , ao estabelecer a obrigatoriedade de acessibilidade nos sítios da internet, mantidos por empresas com sede ou representação comercial no país ou por órgãos de governo, para uso da pessoa com deficiência, não determinou que a União fiscalize o cumprimento deste comando legal. 

O aludido diploma legal estabelece a incumbência do Poder Público apenas no tocante “à produção, à edição, à difusão, à distribuição e à comercialização de livros em formatos acessíveis, inclusive em publicações da administração pública ou financiadas com recursos públicos, com vistas a garantir à pessoa com deficiência o direito de acesso à leitura, à informação e à comunicação”, vejamos:

“Art. 63. É obrigatória a acessibilidade nos sítios da internet mantidos por empresas com sede ou representação comercial no País ou por órgãos de governo, para uso da pessoa com deficiência, garantindo-lhe acesso às informações disponíveis, conforme as melhores práticas e diretrizes de acessibilidade adotadas internacionalmente.

§ 1º Os sítios devem conter símbolo de acessibilidade em destaque.

§ 2º Telecentros comunitários que receberem recursos públicos federais para seu custeio ou sua instalação e lan houses devem possuir equipamentos e instalações acessíveis.

§ 3º Os telecentros e as lan houses de que trata o § 2º deste artigo devem garantir, no mínimo, 10% (dez por cento) de seus computadores com recursos de acessibilidade para pessoa com deficiência visual, sendo assegurado pelo menos 1 (um) equipamento, quando o resultado percentual for inferior a 1 (um)”.

(...)

“Art. 65. As empresas prestadoras de serviços de telecomunicações deverão garantir pleno acesso à pessoa com deficiência, conforme regulamentação específica”.

(...)

“Art. 68. O poder público deve adotar mecanismos de incentivo à produção, à edição, à difusão, à distribuição e à comercialização de livros em formatos acessíveis, inclusive em publicações da administração pública ou financiadas com recursos públicos, com vistas a garantir à pessoa com deficiência o direito de acesso à leitura, à informação e à comunicação”.

(...)

"Art. 69. O poder público deve assegurar a disponibilidade de informações corretas e claras sobre os diferentes produtos e serviços ofertados, por quaisquer meios de comunicação empregados, inclusive em ambiente virtual, contendo a especificação correta de quantidade, qualidade, características, composição e preço, bem como sobre os eventuais riscos à saúde e à segurança do consumidor com deficiência, em caso de sua utilização, aplicando-se, no que couber, os arts. 30 a 41 da Lei nº 8.078, de 11 de setembro de 1990".

(...)

"Art. 73. Caberá ao poder público, diretamente ou em parceria com organizações da sociedade civil, promover a capacitação de tradutores e intérpretes da Libras, de guias intérpretes e de profissionais habilitados em Braille, audiodescrição, estenotipia e legendagem".

Por sua vez, o Decreto nº 5.296/2004, ao dispor sobre o Programa Nacional de Acessibilidade, a cargo da Secretaria Especial dos Direitos Humanos, estabelece, dentre as ações de sua competência, a promoção da capacitação e especialização de recursos humanos em acessibilidade e ajudas técnicas, além do acompanhamento e aperfeiçoamento da legislação sobre este tema; porém, nada dispõe sobre a obrigatoriedade de fiscalização das plataformas digitais das empresas privadas pela União. Confira-se:

“Art. 67.  O Programa Nacional de Acessibilidade, sob a coordenação da Secretaria Especial dos Direitos Humanos, por intermédio da CORDE, integrará os planos plurianuais, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais”.

“Art. 68.  A Secretaria Especial dos Direitos Humanos, na condição de coordenadora do Programa Nacional de Acessibilidade, desenvolverá, dentre outras, as seguintes ações:

I - apoio e promoção de capacitação e especialização de recursos humanos em acessibilidade e ajudas técnicas;

II - acompanhamento e aperfeiçoamento da legislação sobre acessibilidade;

III - edição, publicação e distribuição de títulos referentes à temática da acessibilidade;

IV - cooperação com Estados, Distrito Federal e Municípios para a elaboração de estudos e diagnósticos sobre a situação da acessibilidade arquitetônica, urbanística, de transporte, comunicação e informação;

V - apoio e realização de campanhas informativas e educativas sobre acessibilidade;

VI - promoção de concursos nacionais sobre a temática da acessibilidade; e

VII - estudos e proposição da criação e normatização do Selo Nacional de Acessibilidade”.

Ainda que se não fosse, de acordo com a repartição constitucional de competências, insta ressaltar a competência concorrente, entre a União, os Estados e o Distrito Federal, para legislar sobre a proteção e a integração social das pessoas portadoras de deficiência, a teor do art. 24, XIV da CF/88, permitindo-se, aos Municípios, suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, desde que haja interesse local (art. 30, II da CF). 

Há, ainda, a fixação da competência administrativa comum entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, à luz do art. 23, II da CF/88, ficando estes entes incumbidos de “cuidar da saúde e assistência pública, da proteção e garantia das pessoas portadoras de deficiência”. 

Vale ressaltar que o art. 174 da Constituição Federal, ao determinar o papel do Estado na ordem econômica e financeira, enquanto agente normativo e regulador da atividade econômica, expressamente, dispõe que as funções de fiscalização, incentivo e planejamento são determinantes para o setor público e indicativas para o setor privado, senão vejamos:

“Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor público e indicativo para o setor privado.         (Vide Lei nº 13.874, de 2019)

§ 1º A lei estabelecerá as diretrizes e bases do planejamento do desenvolvimento nacional equilibrado, o qual incorporará e compatibilizará os planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

§ 2º A lei apoiará e estimulará o cooperativismo e outras formas de associativismo.

§ 3º O Estado favorecerá a organização da atividade garimpeira em cooperativas, levando em conta a proteção do meio ambiente e a promoção econômico-social dos garimpeiros.

§ 4º As cooperativas a que se refere o parágrafo anterior terão prioridade na autorização ou concessão para pesquisa e lavra dos recursos e jazidas de minerais garimpáveis, nas áreas onde estejam atuando, e naquelas fixadas de acordo com o art. 21, XXV, na forma da lei”.

Insta ressaltar que a ausência de regulamentação legal e constitucional que obrigue o Poder Público a fiscalizar a acessibilidade digital de sites de empresas privadas, em todo o país, pelas pessoas com deficiência, não valida o entendimento da aventada omissão, apta a configurar a responsabilidade civil estatal, ante a manifesta ausência de ilegalidade. 

O controle judicial não pode ser confundido como ativismo judicial, a ponto de justificar a interferência do Estado-juiz na implementação de políticas públicas. Tampouco é legítima a intervenção direta do Judiciário para compelir o Poder Público na criação de leis que determinem a pleiteada fiscalização, sob pena de violação ao princípio da separação dos poderes, o qual se qualifica como cláusula pétrea, nos termos do art. 60, §4º, III da CF/88. 

À luz da jurisprudência da Suprema Corte, a possibilidade de ingerência do Judiciário na atividade típica do Estado somente se afigura legítima quando este se revela inadimplente ou em situações excepcionais, que revelem o caráter ilícito da conduta estatal, seja pela inércia ou morosidade da Administração Pública. Confira-se, a propósito:

“EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL E DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. POLÍTICAS PÚBLICAS. RESERVA INDÍGENA. PRESERVAÇÃO DA POSSE. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. NÃO CARACTERIZAÇÃO. PRECEDENTES. 1. O Supremo Tribunal Federal já assentou a possibilidade, em casos emergenciais, de implementação de políticas públicas pelo Poder Judiciário, ante a inércia ou morosidade da Administração, como medida assecuratória de direitos fundamentais. Precedentes. 2. Hipótese em que, para chegar a conclusão pretendida pelo recorrente de que não houve omissão na preservação das reservas indígenas, seria necessária a reapreciação dos fatos e do material probatório constantes dos autos, procedimento inviável neste momento processual (Súmula 279/STF). 3. Agravo interno a que se nega provimento”.

(RE 554446 AgR, Relator(a): ROBERTO BARROSO, Primeira Turma, julgado em 04/04/2018, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-072  DIVULG 13-04-2018  PUBLIC 16-04-2018)

Confiram-se outros precedentes jurisprudenciais do STF: ARE 1071070 AgR/DF, Rel. Min. LUIZ FUX, DJe 12/12/2017; RE nº 909943 AgR, Rel. Min. EDSON FACHIN, DJe 30/06/2017; ARE 1010267 AgR/SP, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe 11/04/2017; AI 731.487-AgR, Rel. Min. Ellen Gracie, Segunda Turma, DJe 20.8.2010.

Na espécie, o apelante não comprova a omissão do Poder Público na implementação de políticas públicas que visem à acessibilidade digital das pessoas com deficiência; tampouco demonstra a configuração da responsabilidade civil do Estado por omissão.

Ao contrário, o autor pretende que se crie regra não prevista na Constituição ou na legislação infralegal, para fins de que o Judiciário determine à União o cumprimento de obrigação de fazer específica e não disposta na Lei. 

O vertente caso requer a aplicação dos princípios da reserva legal, da ponderação e da razoabilidade, diante da manifesta ausência de dispositivo legal que ampare o direito pleiteado nesta lide, notadamente, considerando as consequências da extensão dos efeitos da decisão em todo o território nacional e, ainda, de previsão orçamentária para o cumprimento da medida ora pleiteada.

Desse modo, considerando o improvimento do recurso, na análise do mérito, não se verificam, por consequência, o preenchimento dos requisitos necessários à atribuição do efeito suspensivo à apelação, à luz do art. 1.012, §§3º e 4º do CPC/15.

Incabível, por fim, a condenação da parte vencida no ônus de sucumbência, nos termos dos arts. 17 e 18, ambos da Lei nº 7.347/85.

Ante o exposto, indefiro o pleito de antecipação da tutela recursal, acolho a preliminar de legitimidade passiva da União e, no mérito, nego provimento ao apelo do MPF. 

É COMO VOTO.