APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 5003238-16.2020.4.03.6112

RELATOR: Gab. 12 - DES. FED. MARLI FERREIRA

APELANTE: CONFEPAR AGRO-INDUSTRIAL COOPERATIVA CENTRAL, CONFEPAR AGRO-INDUSTRIAL LTDA

Advogado do(a) APELANTE: ANDREIA CHRISTINA RISSON OLIVEIRA - SP257302-A

APELADO: UNIÃO FEDERAL

V O T O

A Exma. Senhora Desembargadora Federal MARLI FERREIRA (Relatora):

A questão posta nos autos diz respeito à ultratividade de medida provisória não convertida em lei, para fins de dosimetria de multa administrativa, em relação a fatos ocorridos durante sua vigência.

Em síntese, a parte autora insurge-se contra o valor da multa aplicada no importe de R$ 75.000,00, fixado no artigo 2º, inciso II, da Lei n. 7.889/1989, alterada pela Medida Provisória n. 772/2017. Argumenta que a multa deveria ser aplicada com base no valor previsto redação original da Lei n. 7.889/1989, considerando que a MP n. 772/2017 perdeu sua vigência.

O provimento vergastado decidiu a questão vertida nestes autos nos seguintes termos:

"(...)

Da (i)legalidade do valor da multa aplicada.

A parte autora insurge-se contra o valor da multa aplicada no importe de R$ 75.000,00, fixado no artigo 2º, inciso II, da Lei n. 7.889/1989, alterada pela Medida Provisória n. 772/2017. Argumenta que a multa deveria ser aplicada com base no valor previsto redação original da Lei n. 7.889/1989, considerando que a MP n. 772/2017 perdeu sua vigência. O referido dispositivo legal, em sua redação original, prevê o seguinte:

Art. 2º Sem prejuízo da responsabilidade penal cabível, a infração à legislação referente aos produtos de origem animal acarretará, isolada ou cumulativamente, as seguintes sanções:

(...)

II - multa, de até 25.000 Bônus do Tesouro Nacional - BTN, nos casos não compreendidos no inciso anterior;

(...)

Com a alteração do artigo 2º, inciso II, da Lei n. 7.889/1989 promovida pela MP n. 772/2017, a multa passou a ser de até R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais).

Determina o art. 62, §3º da Constituição Federal, que “as medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12 perderão eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias, prorrogável, nos termos do § 7º, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes”. O §7º, por sua vez, preceitua que “prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional”. Vale ressaltar que, nos termos do §4º, o prazo para a perda da vigência da MP não é contado durante o período do recesso parlamentar (de 18 a 31 de julho e de 23 de dezembro a 1º de fevereiro).

A MP n. 772/2017 foi publicada em 30 de março de 2017. Considerando as regras constitucionais acima, a norma alteradora do artigo 2º, inciso II, da Lei n. 7.889/1989 perderia a vigência em 10 de agosto de 2017. A despeito disso, foi editada a Medida Provisória n. 794/2017 revogando expressamente a MP n. 772/2017 desde a data da publicação daquela, ocorrida em 9 de agosto de 2017.

O art. 62, §11, da Constituição Federal prevê que “não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas”. Não há notícias nos autos acerca da edição de decreto legislativo visando a disciplinar as relações jurídicas decorrentes da MP n. 772/2017.

No caso em discussão, a coleta da amostra levada a exame por meio da qual se constatou a irregularidade do índice crioscópico do leite produzido pela parte autora, ocorreu em 24/07/2017 (ID 45468990, fl. 03/04), data em que a MP n. 772/2017 permanecia vigente. O fato de o auto de infração ter sido lavrado em 25/08/2017 (ID 45468990, fl. 13), não afasta a aplicação da norma vigente no dia em que se realizou a fiscalização. O marco temporal para se verificar a norma vigente para aplicação da sanção é o dia em que praticada a infração. Essa é, inclusive, a norma que se extrai do artigo 2º, da Lei n. 7.889/1989 ao mencionar que a infração à legislação acarretará as sanções nele elencados.

A norma de direito material a ser aplicada é aquela vigente na data da ocorrência da infração, ainda que, posteriormente, outra mais benevolente a substitua. Não se aplica o princípio da retroatividade da norma mais benéfica no âmbito do direito administrativo. Nesse sentido:

AGRAVO INTERNO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AUTO DE INFRAÇÃO. ANTT. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

1. O entendimento pacífico de nossa jurisprudência se direciona à impossibilidade de aplicação do princípio da retroatividade das leis previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, ou da regra de retroatividade disciplinada no art. 106, II, do CTN, às infrações de natureza administrativa, porquanto o primeiro limita-se aos ilícitos penais, e a segunda às infrações tributárias.

2. Nas palavras da própria agravante “A regra é a aplicação do postulado do tempus regit actum, que somente pode ser afastado quando norma temática (específica) assim o determinar”, o que nitidamente não é o caso dos autos, posto que a Resolução nº 5.847/2019 não expressa tal retroatividade em sua normatização.

3. Dessa forma, não há se falar em retroatividade disciplinada no art. 106, II, do CTN, pelo que a r. interlocutória, no ponto em que acolheu em parte a exceção de pré-executividade, deve ser reformada.

4. Agravo interno improvido.

(TRF 3ª Região, 6ª Turma, AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 5024255-14.2020.4.03.0000, Rel. Desembargador Federal LUIS ANTONIO JOHONSOM DI SALVO, julgado em 21/06/2021, DJEN DATA: 29/06/2021)

Sendo assim, fica esvaziada qualquer alegação de desproporcionalidade quanto à medida sancionatória adotada em âmbito administrativo face à infração cometida, pelo que o pedido da parte autora é improcedente.

DISPOSITIVO

Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE o pedido formulado na inicial, extinguindo o feito com fulcro no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil, nos termos da fundamentação.

CONDENO a parte autora ao pagamento de honorários sucumbenciais ao advogado da ré, que fixo importe de 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa, nos termos do art. 85, §3º, inciso I c/c §4º, inciso III, todos do Código de Processo Civil.

Custas na forma da lei, a serem suportadas pela parte autora.

 (...)."

O provimento recorrido merece ser reformado, sob os seguintes argumentos.

Em 29/03/2017 foi editada a Medida Provisória 772/2017, majorando significativamente o valor previsto no art. 2º, II, da Lei 7.889/1989, prevendo limite máximo abstrato de R$ 500.000,00. Não tendo ocorrido conversão da Medida Provisória 772/2017 em lei, e não havendo edição de decreto legislativo, nos termos do art. 62, §3º, da Constituição Federal, foi posteriormente editada a Medida Provisória 794/2017, em 09/08/2017, prevendo a revogação expressa da Medida Provisória 772/2017.

No caso em discussão, a coleta da amostra levada a exame por meio da qual se constatou a irregularidade do índice crioscópico do leite produzido pela parte apelante, ocorreu em 24/07/2017 (ID. 220115348), data em que a MP n. 772/2017 permanecia vigente, enquanto o auto de infração restou lavrado em 25/08/2017 (ID. 220115331). Diante disso, foi-lhe imposta multa administrativa de R$ 75.000,00, com fundamento na Medida Provisória 772/2017.

Acerca do assunto, o C. Supremo Tribunal Federal, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, estabeleceu que as medidas provisórias, na condição de atos normativos transitórios, não têm eficácia normativa imediata de revogação da legislação anterior com ela incompatível, mas apenas de suspensão, paralisação, das leis antecedentes até o término do prazo do processo legislativo de sua conversão, in verbis:

Medida provisória não revoga lei anterior, mas apenas suspende seus efeitos no ordenamento jurídico, em face do seu caráter transitório e precário. Assim, aprovada a medida provisória pela Câmara e pelo Senado, surge nova lei, a qual terá o efeito de revogar lei antecedente. Todavia, caso a medida provisória seja rejeitada (expressa ou tacitamente), a lei primeira vigente no ordenamento, e que estava suspensa, volta a ter eficácia. (STF, Pleno, ADI 5.709/DF, Rel. Min. Rosa Weber, DJe 28.06.2019).

Não há dúvida de que as disposições da Lei 7.889/1989, que estiveram suspensas durante a aplicabilidade da Medida Provisória 772/2017, voltam a ter eficácia plena e retroativa aos fatos ocorridos na vigência desta última, pelo fato de a pretensa alteração legislativa não ter adquirido estabilidade. Ainda, acrescenta-se que a Medida Provisória 772/2017 não perdeu simplesmente a eficácia pelo decurso do prazo previsto no art. 62, §3º, da Constituição Federal, mas foi expressamente revogada pela Medida Provisória 794/2017, não se cogitando de sua ultratividade.

Sob outro aspecto, a incidência da Lei 7.889/1989 à situação prestigia o postulado da retroatividade da norma mais benéfica, princípio geral do direito aplicável, a qualquer seara do direito sancionatório.

Nesse sentido, verifica-se o precedente do C. STJ e desta E. Corte:                                          

ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ULTRATIVIDADE DE MEDIDA PROVISÓRIA NÃO CONVERTIDA EM LEI PARA FINS DE SANÇÃO ADMINISTRATIVA. MULTA POR INFRAÇÃO SANITÁRIA. MP N.772/2017 REVOGADA PELA MP N.794/2017, RETORNANDO A VIGÊNCIA E EFICÁCIA DO TEXTO ORIGINAL DA LEI FEDERAL N° 7889/89. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. AGRAVO PROVIDO. - Cinge-se a controvérsia acerca da ultratividade de medida provisória não convertida em lei para fins de sanção administrativa relativa a fatos ocorridos durante sua vigência, considerada a repristinação de norma menos gravosa para o administrado. - A eficácia temporal das medidas provisórias original e revogadora, bem como da lei anterior quando rejeitadas ambas as MPs está disciplinada no art. 62 da Constituição Federal/88. - A autora não negou a ocorrência das infrações, que foram apuradas mediante a realização de perícia nas amostras colhidas durante fiscalização. - A infração verificada no processo administrativo nº 21052.023477/2017-84 foi considerada de natureza gravíssima (art.496, inciso XXVII do Decreto nº 9013/2017) e aplicada multa no percentual de 90% dos valores previstos na MP nº 772/2017, no valor de R$450.000,00, tendo em vista a ocorrência do fato gerador durante a sua vigência. - A Medida Provisória n° 772 de 29/03/2017, posteriormente revogada pela Medida Provisória nº 794 de 09/08/2017, editada por ocasião da repercussão da operação "carne fraca", alterou a Lei Federal n° 7889/89, majorando, significativamente, o valor das multas aplicadas por infrações tipificadas na legislação sanitária antes fixadas em, no máximo, 25.000 BTN’s, ou seja, de pouco mais de R$ 15 mil, para até R$ 500 mil. - O frigorífico que tivesse cometido determinada infração à legislação sanitária a partir do dia 30 de março de 2017, quando passou a vigorar a MP n.772/2017, até o dia 08/08/2017, quando foi revogada pela MP n.794/2017, retornando a vigência e eficácia do texto original da Lei Federal n° 7889/89, estava sujeito à uma pena de multa substancialmente maior em relação àquele que houvesse cometido a mesma infração fora desse interregno. - A situação deu margem à interposição de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 717 MC/DF) pela Associação Brasileira das Industrias Exportadoras de Carnes – ABIEC e outros, ainda em trâmite no C.STF. - O C.STF no julgamento da ADPF n. 216/DF, esclareceu o alcance do parágrafo 11 do artigo 62 da Constituição. A relatora Ministra Cármen Lúcia, em seu voto, menciona que “o § 11 do art. 62 da Constituição visa garantir segurança jurídica àqueles que praticaram atos embasados na medida provisória rejeitada ou não apreciada, mas isso não pode se dar ao extremo de se permitir a sobreposição da vontade do Chefe do Poder Executivo sob a do Poder Legislativo, em situações, por exemplo, em que a preservação dos efeitos da medida provisória equivalha à manutenção de sua vigência.  Interpretação diversa ofenderia a cláusula pétrea constante do art. 2º da Constituição, que preconiza a separação entre os Poderes”(Pleno, ADPF 216/DF, Relatora Ministra Cármen Lúcia, DJe 20.03.2020). - A situação versada no paradigma e na situação ora analisada são similares, entretanto, o caso em questão se revela de maior gravidade que o precedente, ora citado. Na ADPF 216, que tratava da outorga de direito, a decisão reputou incabível os pedidos de licença formulados durante a vigência da MP 320/2006 depois da extinção desta. No caso, em apreço, ao contrário, tem-se norma punitiva, que com maior razão atrai a lógica do precedente. - Possível, ainda, recorrer-se, à possibilidade de retroatividade da lei mais benéfica, princípio implícito do direito sancionatório, consagrado na Carta Magna (artigo 5º, XL), aos casos de sanções menos graves, como a administrativa (REsp 1602122/RS – Ministra Regina Helena Costa – Primeira Turma – DJE 14/08/2018). - Agravo de instrumento parcialmente provido.

                                          
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MEDIDA PROVISÓRIA 772/2017. REVOGAÇÃO EXPRESSA PELA MEDIDA PROVISÓRIA 794/2017. ULTRATIVIDADE INEXISTENTE. NÃO CONVERSÃO EM LEI. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENEFÍCIA. PRINCÍPIO GERAL DO DIREITO SANCIONADOR.
1. A questão posta nos autos diz respeito à ultratividade de medida provisória não convertida em lei, para fins de dosimetria de multa administrativa, em relação a fatos ocorridos durante sua vigência.
2. Nos termos do art. 2º, II, da Lei 7.889/1989, comina-se multa de até 25.000 BTN (aproximadamente R$ 15.000,00) às infrações administrativas decorrentes da inobservância de legislação referente às exigências sanitárias para comercialização de produtos de origem animal. Ocorre que, no contexto da Operação Carne Fraca, em 29/03/2017 foi editada a Medida Provisória 772/2017, majorando significativamente o valor previsto no art. 2º, II, da Lei 7.889/1989, prevendo limite máximo abstrato de R$ 500.000,00. Não tendo ocorrido conversão da Medida Provisória 772/2017 em lei, e não havendo edição de decreto legislativo, nos termos do art. 62, §3º, da Constituição Federal, foi posteriormente editada a Medida Provisória 794/2017, em 09/08/2017, prevendo a revogação expressa da Medida Provisória 772/2017.
3. Na hipótese, o demandante foi autuado em 24/08/2017 pela prática das infrações previstas nos art. 274 e art. 496, XVI, do Decreto 9.013/17, especificamente por comercializar produto láctea com níveis de coliformes acima da margem de tolerância. Diante disso, foi-lhe imposta multa administrativa de R$ 100.000,00, com fundamento na Medida Provisória 772/2017, em 20% do patamar máximo, em razão de ser o caso de infração moderada, segundo art. 508, II, e art. 509, II, do Decreto 9.013/17.
4. O C. Supremo Tribunal Federal, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, estabeleceu que as medidas provisórias, na condição de atos normativos transitórios, não têm eficácia normativa imediata de revogação da legislação anterior com ela incompatível, mas apenas de suspensão, paralisação, das leis antecedentes até o término do prazo do processo legislativo de sua conversão.
5. Não há dúvida de que as disposições da Lei 7.889/1989, que estiveram suspensas durante a aplicabilidade da Medida Provisória 772/2017, voltam a ter eficácia plena e retroativa aos fatos ocorridos na vigência desta última, pelo fato de a pretensa alteração legislativa não ter adquirido estabilidade. Ainda, acrescenta-se que a Medida Provisória 772/2017 não perdeu simplesmente a eficácia pelo decurso do prazo previsto no art. 62, §3º, da Constituição Federal, mas foi expressamente revogada pela Medida Provisória 794/2017, não se cogitando de sua ultratividade. Sob outro aspecto, a incidência da Lei 7.889/1989 à situação prestigia o postulado da retroatividade da norma mais benéfica, princípio geral do direito, aplicável a qualquer seara do direito sancionatório.
6. Inexistem, pois, razões à reforma da sentença que reduziu a penalidade aplicada ao patamar de 20% do valor máximo previsto no art. 2º, II, da Lei 7.889/1989, pelos critérios estabelecidos nos art. 508, II, e art. 509, II, do Decreto 9.013/17.   
7. Quanto à base de cálculo da verba honorária, há prevalência do critério do valor do proveito econômico em detrimento do critério do valor atualizado da causa. Assim, fixa-se os honorários advocatícios nos percentuais mínimos do art. 85, §3º, do Código de Processo Civil, a incidir sobre o proveito econômico obtido pelo demandante, qual seja, o quantum de redução da multa administrativa.
8. Apelação improvida e remessa oficial provida em parte apenas para reformular o arbitramento de honorários advocatícios.
 
(TRF 3ª Região, 3ª Turma, ApelRemNec - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA - 5000354-84.2021.4.03.6142, Rel. Desembargador Federal CONSUELO YATSUDA MOROMIZATO YOSHIDA, julgado em 08/11/2022, DJEN DATA: 10/11/2022)
                                        

Portanto, declaro a inexigibilidade da multa no valor de R$ 75.000,00 (setenta e cinco mil reais), relativa ao Auto de Infração 295/2017, devendo ser observado o valor máximo de 25.000 BTN, nos termos da redação original do inciso II do art. 2º da Lei nº 7.889/1989 para a fixação da punição pecuniária à apelante.

Por fim, tendo em vista o critério do valor do proveito econômico em detrimento do critério do valor atualizado da causa, fixo os honorários advocatícios nos percentuais mínimos do art. 85, §3º, do Código de Processo Civil, a incidir sobre o proveito econômico obtido pelo apelante, consistente no quantum de redução da multa administrativa.

 Ante o exposto, dou provimento à apelação interposta, nos termos supra fundamentados.

 É o voto.