V O T O

Ao início, anoto a firme e antiga orientação do Tribunal de Contas da União no sentido de que, no procedimento administrativo de credenciamento, por se tratar de hipótese de inexigibilidade de licitação, porquanto inviável a competição entre os interessados que satisfaçam as condições estabelecidas pela Administração, é fundamental a garantia de igualdade de condições entre aqueles que se habilitam, durante o procedimento de confecção do cadastro de fornecedores de bens ou serviços, conforme se observa dos seguintes precedentes:

“5.3. embora não esteja previsto nos incisos do art. 25 da Lei n. 8.666/1993, o credenciamento tem sido admitido pela doutrina e pela jurisprudência como hipótese de inexigibilidade inserida no caput do referido dispositivo legal, porquanto a inviabilidade de competição configura-se pelo fato de a Administração dispor-se a contratar todos os que tiverem interesse e que satisfaçam as condições por ela estabelecidas, não havendo, portanto, relação de exclusão;

5.4. na hipótese de opção pelo credenciamento dos agricultores que formarão a rede de suprimento de gêneros para as organizações militares distribuídas na Amazônia Ocidental, deve ser observado que, para a regularidade da contratação direta, é indispensável a garantia da igualdade de condições entre todos os interessados hábeis a contratar com a Administração, pelo preço por ela definido;

5.5. é possível à Administração realizar a contratação direta, mediante inexigibilidade de licitação, desde que haja a demonstração inequívoca de que suas necessidades somente poderão ser atendidas com a contratação direta, cabendo a devida observância das exigências do art. 26 da Lei n. 8.666/1993, principalmente no que concerne à justificativa de preços.

...

(TCU, Acórdão 351/2010, sessão de 03-03-2010, Plenário, relator: Marcos Bemquerer Costa, Tomada de Contas (consulta) 29.112/2009-9)

6. Como se observa, o credenciamento é instituto aplicável em situações de inexigibilidade de licitação, quando não há que se falar em concorrência dentre os interessados, uma vez que todos os credenciados serão contratados nos termos propostos pelo órgão.

7. Na modalidade de credenciamento, portanto, a avaliação técnica limita-se a verificar se a empresa interessada possui capacidade para executar o serviço. Uma vez preenchidos os critérios mínimos estabelecidos no edital, a empresa será credenciada, podendo ser contratada em igualdade de condições com todas as demais que também forem credenciadas.

8. A etapa de avaliação das empresas é, portanto, apenas eliminatória, e não classificatória, já que nessa modalidade não pode haver distinção entre as empresas credenciadas. Inexiste, portanto, a possibilidade de escolha de empresas que mais se destaquem dentre os parâmetros fixados pela entidade, visto que as empresas estariam competindo para constarem como as mais bem pontuadas. O credenciamento não se presta para este fim, uma vez que ele só se justifica em situações onde não se vislumbra possibilidade de competição entre os interessados, conforme entendimento já transcrito neste voto.

...

(TCU, Acórdão 408/2012, sessão de 29-02-2012, Plenário, relator: Valmir Campelo, Tomada de Contas (representação) 034.565/2011-6)

Isso porque essa igualdade de condições é imposta pela própria Constituição de 1988 (art. 37, XXI), corroborada, mais recentemente, pela chamada “Lei das Estatais” (art. 31, caput, da Lei 13.303/2016).

No caso, embora o edital preveja a publicação de uma “relação” de habilitados e inabilitados (item 5.5), a partir da qual se abriria a possibilidade de solicitação do credenciamento (item 5.6) e da apresentação de documentação complementar pelos inabilitados (item 5.6.1), não foi o que ocorreu na prática, pois o próprio edital previu casos em que, apresentada a documentação, e aprovada pela Administração, a habilitação do candidato no banco de credenciados da CEF (como prestadores de serviços) era imediata (item 5.2).

Transcrevo o capítulo correspondente:

5 DOS ATOS DO CREDENCIAMENTO

5.1 Durante a vigência do Credenciamento, a proponente interessada deverá apresentar a documentação exigida para a habilitação, por meio do Portal de Licitações CAIXA.

5.2 A documentação para fins de habilitação será examinada pelo Licitador a partir da ordem de recebimento no Portal de Licitações CAIXA, e à medida em que forem sendo habilitadas, passarão a compor o banco de credenciadas.

5.3 O Licitador efetuará a consulta ao SICAF acerca da situação de cada pessoa jurídica participante do presente processo de Credenciamento.

5.3.1 As proponentes não credenciadas no SICAF terão sua situação analisada por intermédio da documentação apresentada na forma do item 4 e seus subitens.

5.4 A fim de verificar se existe restrição da proponente ao direito de participar em licitações ou celebrar contratos a Administração Pública, serão efetuadas as seguintes consultas, sem prejuízo de verificação dessa restrição por outros meios:

- CEIS/CNEP/CEPIM - Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas/ Cadastro Nacional de empresas Punidas/ Cadastro de Entidades Privadas sem fins Lucrativos, no endereço eletrônico do Portal de Transparência do Governo;

- CNCIA – Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbidade Administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/92, constante no endereço eletrônico do CNJ – Conselho Nacional de Justiça – www.cnj.jus.br/, em “Sistemas”, no item “CONSULTAS PÚBLICAS – Cadastro Nacional de Condenações Cíveis por Ato de Improbidade Administrativa” e “Consulta Requerido / Condenação”, seleciona esfera “TODOS(AS)”;

- SICOW – Sistema interno da CAIXA que permite verificar se há impedimento de o interessado licitar e contratar com esta Empresa Pública.

5.5 Concluída a análise da documentação por parte do Licitador, será publicado no Portal de Licitações CAIXA o resultado do Credenciamento, definindo-se os habilitados e inabilitados com as respectivas razões da inabilitação.

5.6 A partir da data da publicação relativa ao resultado de habilitação, os interessados, inclusive os eventualmente inabilitados, poderão solicitar o credenciamento, entregando a documentação na forma requerida neste Edital.

5.6.1 No caso de proponente inabilitada que apresentar a documentação complementar, a data a ser considerada para ordenamento no banco de credenciadas será a última data em que a proponente apresentar a documentação escoimada das causas que ensejaram sua inabilitação.

5.7 A CAIXA poderá, a qualquer tempo, verificar e solicitar demonstração da veracidade das informações prestadas por atestados, certidões, declarações e cópias de trabalhos realizados, bem como solicitar outros documentos ou a revalidação dos fornecidos.

5.8 Decorrida a fase de habilitação, não cabe desistência pela participante, salvo por motivo justo decorrente de fato superveniente e aceito pelo Licitador.

(fls. 59/60-PJe – ID Num. 269736698 - Pág. 15)

A impetrante promoveu o seu cadastro no portal de licitações da Caixa (item 3.1 do edital), passando a ter acesso ao banco de informações da Caixa, donde colheu casos reais não só de orientação, mas de solicitação, por e-mail, pela CEF, de documentos complementares, o que resultou na respectiva complementação, independentemente da publicação a que se refere o item 5.5 do edital.

Destaco “prints” de tela trazidos na inicial:

“Questionamento nº: 468

Data do questionamento: 30/11/2019 às 14:13:45

Nome do questionador: ROSSINI ARQUITETURA COMUNICAÇÃO E COMÉRCIO LTDA – 05.631.084/0001-85

Descrição do questionamento: Prezados, recebemos e-mail da GIHAB/SP (29/11) informando a necessidade de inclusão de documentos de identificação dos representantes técnicos. No entanto, não encontramos no edital este item, e sim, apenas o documento de identificação dos representantes legais, que inclusive podem constar apenas no SICAF conforme orientações constantes no próprio edital. Entregamos a nossa documentação a vários dias sem estes documentos. Pedimos a gentileza de informar se realmente é necessário incluir estes documentos de identificação dos responsáveis técnicos. Caso seja necessário, podemos incluí-lo em arquivo complementar? Ou devemos substituir o arquivo já inserido?

Resposta do questionamento: 02/12/2019 20:59

O licitador pode pedir documentos não previstos no Edital, para validar a proposta, quando por exemplo, há alguma dúvida acerca dos documentos apresentados. Tendo em vista a solicitação da GIHAB, pode incluir um arquivo complementar.

Questionamento nº: 463

Data do questionamento: 29/11/2019 às 19:03:31

Nome do questionador: B&K ENGENHARIA SS LTDA M3 – 04.727.807/0001-81

Descrição do questionamento: Prezados boa noite, recebi agora email da gihab dizendo que é preciso inserir os documentos de identificação dos responsáveis técnicos. Eu já mantei a documentação ontem, mas sem esse documento, uma vez que mandei a tela do SICAF ATUALIZADA ATÉ O NÍVEL VI – devo mandar novamente com a cópia de meus documentos? Aguardo breve retorno e agradeço.

Resposta do questionamento: 02/12/2019 20:37

Prezado Senhor, em algumas situações podem ser solicitados pelo licitador documentos complementares, quando, por exemplo, não se obtém todas as informações necessárias ao processo no SICAF. Ainda não analisei seu processo, entretanto, se houve pedido da GIHAB/SP para inclusão de RG/CPF, por favor, inseri-los no sistema.

(fls. 10-PJe – ID Num. 269736685 - Pág. 6)

Essas informações não foram contestadas pela Caixa, que se limitou a afirmar que durante o período de suspensão não se admite a complementação de documentação, o que só reforça a argumentação trazida na inicial.

A complementação de documentos, nessa situação, resultou na almejada inclusão de tais candidatos no banco de prestadores de serviços da Caixa, possibilitando, assim, futuras contratações, situação bem melhor que aquela experimentada pela impetrante, para o qual a resposta da Administração foi negativa.

Transcrevo o documento:

“Questionamento nº: 1508

Data do questionamento: 12/03/2020 às 16:30:07

Nome do questionador: SAGA – SUPORTE AGRO-AMBIENTAL E ENGENHARIA LTDA – 04.339.807/0001-04

Descrição do questionamento: Prezados, seguem contestações: ...

Anexos: ...

Resposta do questionamento: 26/05/2020 18:50

Contestação improcedente. A empresa está inabilitada por descumprimento ao subitem 4.5.3 do edital, que determina: “Currículo de cada profissional da empresa proponente, devidamente capeado conforme o Anexo VIII, atendendo ao modelo sugerido.” O credenciamento foi suspenso em 13/12/2019, portanto não são admitidos documentos complementares.

(fls. 7-PJe – ID Num. 269736685 - Pág. 3 e fls. 32-PJe – ID Num. 269736692 - Pág. 1).

Isso revela que, apesar da previsão de publicação de uma relação de candidatos habilitados / inabilitados, o que ocorreu, na prática, foi que, para alguns candidatos, a possibilidade de complementação da documentação – e a correspondente inclusão no banco de credenciados da CEF – foi ampla, independentemente daquela publicação, ao passo que, para outros (como a impetrante), tal possibilidade foi negada, sob fundamento de cumprimento de regra editalícia que já não vinha sendo seguida pela Administração.

Conquanto não se possa negar à Caixa a discricionariedade de fixar o momento da suspensão do credenciamento, vale dizer, da inscrição de novos candidatos e do envio dos respectivos documentos pelos novos inscritos, o mesmo não se pode dizer em relação àqueles candidatos que já se encontravam inscritos, posto que, para eles, o direito de exame da documentação e da respectiva complementação, caso necessária, já se encontrava incorporada ao seu patrimônio jurídico, pois que mera decorrência do postulado isonômico.

Nesse sentido, a manifestação da Corte, inclusive em feito de minha relatoria:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO E REEXAME NECESSÁRIO EM MANDADO DE SEGURANÇA. LICITAÇÕES. PRELIMINARES REJEITADAS. SENTENÇA DE PARCIAL PROCEDÊNCIA. RECURSO E REEXAME NÃO PROVIDOS.

- Afigura-se cabível o reexame necessário na hipótese, tendo em vista que houve concessão parcial da segurança, nos termos do art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/09.

- Rejeito a alegação de falta de interesse recursal formulada pela apelada, visto que a r. sentença concedeu apenas parcialmente a segurança pretendida, de modo que cabível o recurso quanto à parcela não concedida.

- Conforme consta dos autos, trata-se de mandado de segurança impetrado pela apelante, referente ao Edital de Convocação nº 2528/2019 da Caixa Econômica Federal, no qual se promoveu o procedimento de credenciamento e cadastramento de empresas de engenharia e arquitetura para a realização de vistorias em obras financiadas pela CAIXA.

- As alegações formuladas na inicial se alicerçam sob o argumento de que, considerada inabilitada por falta de apresentação de documentos, não lhe foi permitido complementar os documentos, possibilidade prevista nas regras do edital e que foi concedida a outros participantes, decorrendo daí o ato coator.

- Embora a apresentação de documentos de forma incompleta ou em desacordo com as previsões do edital seja causa expressa de inabilitação (item 6.1, “c”, do Edital de Convocação n. 2528/2019), é certo que há previsão de complementação da documentação pela empresa inabilitada (itens 5.1, 5.6 e 5.6.1).

- Nos termos do que estabeleceu a r. sentença, é incontroverso que os interessados, o que inclui a impetrante, poderiam complementar a documentação inicialmente apresentada.

- Como bem estabeleceu a r. sentença e como mostram os documentos constantes dos autos, a impetrante requereu sua habilitação e promoveu a entrega da documentação em 14/11/2019 (ID 31741379), tempestivamente, visto que o prazo final para a adoção deste procedimento estava previsto para 13/12/2019, conforme ID 31741386.

- Nesse sentido, forçoso concluir que competia à autoridade impetrada outorgar à impetrante inabilitada a possibilidade de complementar a documentação, nos termos do item 5.6 do edital.

- Resta incontroversa a conclusão de que, em que pese a impetrante ter promovido a entrega da documentação em 14/11/2019, em data bem anterior ao da suspensão do credenciamento, a inabilitação da empresa somente foi comunicada em 05 de fevereiro de 2020, sem a outorga de oportunidade para a complementação da documentação, decorrendo deste fato a quebra do regime estabelecido no edital.

- Escorreita a conclusão da r. sentença no sentido de que a CEF deve oportunizar à impetrante a possibilidade de promover a complementação da documentação inicialmente apresentada, para fins de eventual credenciamento.

- O pedido formulado na inicial indica que “por conclusão lógica dos argumentos expendidos nas razões deste writ que seja afastada a desclassificação/inabilitação desta(s) impetrante(s) sem que antes seja oportunizada (tal qual às demais interessadas) oportunidade para correção ou complementação de documentos enviados, com vistas ao credenciamento junto ao Edital de Convocação n.º 2528/2019” (id. 178852899 - grifei). Tal pedido foi acolhido na concessão parcial da segurança, na qual restou estabelecido “que a autoridade impetrada outorgue à impetrante a possibilidade de promover a complementação dos documentos, nos termos do item 5.6 do Edital de Convocação nº 2528/2019, para fins de eventual credenciamento, tão logo a suspensão do credenciamento seja superada, mantendo incólume e devidamente guardada a documentação originariamente enviada e recebida”.

- Em sede de apelo, a impetrante argumenta que em face do que restou decidido, entende cabível “seja a mesma credenciada com efeitos retroativos para atribuição de solicitações de serviços perante a lista de prestadores credenciados perante o presente Edital de Convocação”. Contudo, inviável o deferimento retroativo da habilitação da impetrante, visto que compete à autoridade impetrada promover o reexame da documentação complementar. Nesse ponto, anoto que eventuais prejuízos experimentados pela impetrante e decorrentes da falta de oportunidade de temporânea complementação da documentação devem ser pleiteados na via processual adequada, não se enquadrando no objeto da presente ação mandamental.

- Recurso e reexame não providos.

(TRF 3ª Região, 4ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5006851-80.2020.4.03.6100, Rel. Desembargador Federal MONICA AUTRAN MACHADO NOBRE, julgado em 06/09/2022, Intimação via sistema DATA: 13/09/2022)

MANDADO DE SEGURANÇA. CREDENCIAMENTO DE PRESTADORES DE SERVIÇOS TÉCNICOS DE ENGENHARIA, ARQUITETURA, AGRONOMIA E GEOLOGIA, ENTRE OUTROS, PARA A CAIXA ECONÔMICA FEDERAL. FASE DE APRESENTAÇÃO DE DOCUMENTOS PARA HABILITAÇÃO. ABERTURA DE OPORTUNIDADE PARA REGULARIZAÇÃO DE DOCUMENTOS SOMENTE PARA OS CANDIDATOS QUE TIVERAM SEUS PEDIDOS EXAMINADOS ANTES DA SUSPENSÃO DO CERTAME. VIOLAÇÃO À ISONOMIA. RECURSO PROVIDO.

1 – Segundo o item 8.1 edital de convocação n. 2528/2019 – GILOG/SP, “os interessados que quiserem contestar algum ato decorrente do Credenciamento poderão fazê-lo por meio de simples petição, a ser enviada exclusivamente pelo Portal de Licitações CAIXA – www.licitacoes.caixa.gov.br, endereçada ao Licitador no prazo de 5 (cinco) dias úteis a contar da intimação do ato, para os casos de: 8.1.1 habilitação ou inabilitação do interessado”.

2 – Pelo que se extrai dos fundamentos apresentados nas informações da CEF e documentos apresentados pela impetrante, mesmo após a suspensão do credenciamento, o licitador continuou a analisar pedidos, inclusive proferindo decisões de inabilitação, situação em que os candidatos inconformados não poderiam se insurgir contra a decisão da Administração.

3 – A impetrante, tão logo notificada (em 27 de fevereiro de 2020), manifestou discordância, mas o seu recurso sequer foi recebido sob fundamento de que o credenciamento estava suspenso desde 13 de dezembro de 2019 e que não seria autorizada a admissão de documentos durante a suspensão.

4 – O que se verifica é que os participantes que tiveram suas propostas analisadas antes da suspensão puderam complementar as documentações, ao passo que aqueles que tiveram suas propostas analisadas após a suspensão foram tolhidos em seu direito de petição, pois não tiveram a mesma oportunidade de verem suas pretensões apreciadas, por responsabilidade da própria CEF, o que revela tratamento diferenciado, ferindo o princípio da isonomia.

5 – Assumir que o direito de impugnar eventual inabilitação apenas seria cabível até a suspensão do credenciamento implicaria assumir que a Administração deveria analisar todas as propostas antes da data da suspensão do certame, pois eventual impugnação só poderia ser apresentada após a análise feita pela CEF. Do contrário, os participantes que tivessem suas propostas analisadas após a data da suspensão ficariam prejudicados em relação aos que tiveram as suas propostas analisadas antes.

6 – O que se observa, no caso, é que a impugnação é mero desdobramento do processo de análise da documentação inicialmente apresentada. Considerando que a documentação inicial foi apresentada pela impetrante antes da suspensão do credenciamento e levando em conta que a “contestação” foi apresentada em respeito ao prazo de cinco dias após a intimação da inabilitação, o caso é de acolhimento do pleito para que o “recurso/contestação” apresentado, inclusive o documento, seja examinado pela autoridade administrativa.

7 – Recurso provido.

(TRF 3ª Região, 3ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5011279-08.2020.4.03.6100, Rel. Desembargador Federal NERY DA COSTA JUNIOR, julgado em 29/03/2022, Intimação via sistema DATA: 20/04/2022)

ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. SERVIÇOS DE ENGENHARIA. CREDENCIAMENTO. CEF. EXIGÊNCIA DE PROVIDÊNCIA NÃO PREVISTA EM LEI OU NO EDITAL. CONCESSÃO DE PRAZO SUPLEMENTAR PARA ENVIO DA DOCUMENTAÇÃO. POSSIBILIDADE. REMESSA NECESÁRIA DESPROVIDA.

1. A impetrante, por meio do presente mandado de segurança, almejou a habilitação no Edital de Convocação n.º 2528/2019 ou, subsidiariamente, a concessão de prazo para a complementação de documentos.

2 Conforme pontua o Magistrado monocrático, após juntada da documentação, é possível extrair que a demandante apresentou a documentação inicial em 22.11.2019, sendo certo que a CEF decidiu pela inabilitação ante ausência de assinatura nas ARTs.

3. Contudo, conforme alega a impetrante, de fato o item 1.9 do Anexo I da Resolução CONFEA n.º 1.025/2009 consagra que a aposição de assinatura nas ARTs é opcional.

4. Assim, a exigência de assinatura se mostra desarrazoada, não se descuidando, outrossim, que mesmo após a exigência da assinatura opcional pela impetrada, a impetrante enviou a documentação (ID 33980935), a qual não foi aceita pela CEF sob o fundamento de que o credenciamento estava suspenso.

5. Ocorre que a suspensão do credenciamento, como visto, não procede, pois decorrente de exigência indevida pela impetrada. Ademais disso, a suspensão se deu em 14.12.2019, sobrevindo a inabilitação em 07.02.2020, sendo defeso, no lapso temporal, que a impetrante enviasse a documentação assinada haja vista o período de suspensão, conforme item 13.1.2 do Edital.

6. Houve, de fato, violação à isonomia entre os participantes do certame já que os demais tiveram suas propostas analisadas, como possibilidade de complementação da documentação, o que não ocorreu com a impetrante que teve o credenciamento indevidamente suspenso, o que lhe impossibilitou o envio da documentação complementar.

7. Nos termos do quanto consignado em sentença, “A corroborar com o explanado, verifica-se o demonstrativo de fl. 10, ID 33980924, com a lista de empresas que não tiveram analisadas suas documentações a tempo e, sendo assim, lhes foi suprimido o direito acima”.

8. O Edital é a lei do certame, não sendo demais ressaltar que a sua observância é crucial para dar azo ao princípio da legalidade, à igualdade de condições e à isonomia entre os participantes. Restando violada a igualdade de condições, a segurança concedida deve ser mantida.

9. Remessa necessária desprovida.

(TRF 3ª Região, 3ª Turma, RemNecCiv - REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL - 5010809-74.2020.4.03.6100, Rel. Desembargador Federal ANTONIO CARLOS CEDENHO, julgado em 08/10/2021, Intimação via sistema DATA: 15/10/2021)

No mesmo sentido, as seguintes decisões monocráticas:

TRF3, REO 5009244-75.2020.4.03.6100, j. 27-04-2022, Rel. Des. Fed. Johonson Di Salvo; e

TRF3, REO 5017781-60.2020.4.03.6100, j. 10-12-2021, Rel. Des. Fed. Mairan Maia.

O caso, portanto, é de provimento do recurso para, reformando a sentença, acolher o pleito formulado na inicial, qual seja, o exame da “contestação” apresentada pela impetrante e, caso a Caixa entenda necessária a complementação de documentos, a abertura de prazo para essa finalidade.

Ante o exposto, dou provimento ao recurso e julgo prejudicado o pedido de antecipação da tutela recursal.

É como voto.