V O T O

A Desembargadora Federal Giselle França:

A Lei Federal nº. 10.711/03 dispõe sobre o Sistema Nacional de Sementes e Mudas. Institui, em seu artigo 7º, o Registro Nacional de Sementes e Mudas (Renasem), o qual é de inscrição obrigatória por todas pessoas físicas e jurídicas que exerçam as atividades de produção, beneficiamento, embalagem, armazenamento, análise, comércio, importação e exportação de sementes e mudas (artigo 8º).

O artigo 43 da Lei Federal nº. 10.711/03, determina a responsabilidade penal, civil e administrativa em decorrência do descumprimento das exigências de cadastramento e produção.

Regulamentando a matéria, o Decreto nº. 5.153/04 assim dispunha:

Art. 38. O produtor de sementes deverá atender às seguintes exigências:

I- inscrever os campos de produção de sementes junto ao órgão de fiscalização da respectiva unidade da Federação, apresentando:

a) comprovante da origem do material de reprodução;

b) autorização do respectivo detentor dos direitos da propriedade intelectual da cultivar, no caso de cultivar protegida no Brasil; e

c) contrato com certificador, quando for o caso;

II- enviar ao órgão de fiscalização da respectiva unidade da Federação, nos termos deste Regulamento e de normas complementares, os mapas de:

a) produção de sementes; e

b) comercialização de sementes;

III- manter à disposição do órgão de fiscalização:

a) projeto técnico de produção;

b) laudos de vistoria de campo;

c) controle de beneficiamento;

d) termo de conformidade e certificado de sementes, conforme o caso;

e) contrato de prestação de serviços, quando o beneficiamento e o armazenamento forem executados por terceiros; e

f) demais documentos referentes à produção de sementes;

IV-comunicar ao órgão de fiscalização as alterações ocorridas nas informações prestadas, observando o prazo máximo de dez dias, contado a partir da data de ocorrência.

Art. 180. Além das proibições previstas nos arts. 176, 177 e 178 deste Regulamento, as pessoas referidas no seu art. 4º. também estão sujeitas às seguintes proibições, que serão consideradas infrações de natureza grave: (...)

III- utilizarem declaração que caracterize burla ao disposto neste Regulamento e em normas complementares;

Art. 197. A pena de advertência será aplicada ao infrator primário que não tenha agido com dolo, e quando as infrações constatadas forem de natureza leve e não se referirem a resultados fora dos padrões de qualidade das sementes e das mudas.

Art. 198. A pena de multa será aplicada nas demais infrações que não estão previstas no art. 197.

Parágrafo único. Em caso de reincidência genérica, o valor da multa será cobrado em dobro.

Art. 199. A pena de multa será de valor equivalente a até duzentos e cinqüenta por cento do valor comercial do produto fiscalizado, quando incidir sobre a produção, o beneficiamento ou a comercialização, e graduada de acordo com a gravidade da infração, na seguinte forma:

I- até quarenta por cento do valor comercial do produto, quando se tratar de infração de natureza leve;

II- de quarenta e um por cento a oitenta por cento do valor comercial do produto, quando se tratar de infração de natureza grave; ou

III- de oitenta e um por cento a cento e vinte e cinco por cento do valor comercial do produto, quando se tratar de infração de natureza gravíssima.

No caso concreto, consta dos Autos de Infração (fls. 46, ID 1689582):

“Conforme consignado nos Termos de Fiscalização nº. 26, de 11/02/2011, nº. 3334 e seu Termo Aditivo nº 075, de 08/02/2011, nº 3337 e seu Termo Aditivo nº 077, de 09/02/2011; e nº. 3336 e seu Termo Aditivo nº 076, de 09/02/2011, a empresa supra qualificada colheu aproximadamente 133 toneladas de sementes brutas de B. humidicola cv. Humidicola, em áreas onde supostamente implantou campos de produção de sementes que, na realidade, tratam-se de pastagens antigas e não plantadas nas datas por ela declaradas ao MAPA na relação de campos para produção de sementes referentes à safra 2010/2011, valendo-se de declaração que caracteriza burla ao disposto na legislação que disciplina a produção, comércio e uso de sementes no país – artigos 5º e 38 do regulamento aprovado pelo Decerto nº. 5.153/2004 e item 6 da Instrução Normativa MAPA nº. 09/2005”.

Não se identifica vício nos autos de infração, lavrados segundo padronização utilizada no âmbito do MAPA e com a devida fundamentação.

Importante considerar que a apelante não questiona os fatos que provocaram a autuação mas, apenas, a penalidade aplicada.

De fato, à época da infração, estava em vigor a IN 30/2008-MAPA que, assim determinava:

2. Das exigências para inscrição de campo

2.1. Para campo de primeira inscrição, a nota fiscal apresentada para a comprovação da origem da semente, além dos outros documentos previstos, deverá ter sido emitida até dois anos antes da solicitação da inscrição.

A IN 59/2011-MAPA, de 19/12/2011, acresceu o subitem 2.1.1. ao regulamento, nos seguintes termos:

2.1.1. Para a inscrição de campos para produção de sementes de Brachiaria humidicola (Rendle) Schweik. cv. Humidicola, a nota fiscal referida no subitem 2.1 poderá ser substituída por Laudo Técnico elaborado por especialista contratado pelo interessado ou pelo responsável técnico do produtor, validando a identidade do campo, conforme formulário constante do Anexo XI desta Instrução Normativa."(NR)

Anoto, a título informativo, que o item 2.1.1 foi objeto de alteração posterior, pela IN 25/2012-MAPA. Tal informação é relevante, pois reflete a alteração de diretriz do órgão regulamentador – situação que é condizente com âmbitos de atuação que dependem da tecnologia e do conhecimento existentes no momento.

Nesse quadro, com ainda mais razão, em atenção ao princípio do “tempus regit actum”, aplica-se ao fato a norma vigente no momento de sua ocorrência.

De fato, a incidência ultrativa ou retroativa da norma é exceção e, como tal, depende de expressa previsão.

Há previsão normativa de incidência do princípio da retroatividade benéfica no Direito Penal (artigo 5º, inciso XL, da Constituição) e Tributário (artigo 106 do Código Tributário Nacional).

É, portanto, inviável, a incidência retroativa benéfica no âmbito administrativo. Nesse sentido, é a orientação do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO ANULATÓRIA DE AUTOS DE INFRAÇÃO. INFRAÇÕES ÀS POSTURAS MUNICIPAIS COMETIDAS NA VIGÊNCIA DA LEI N. 11.262/12, REVOGADA PELA LEI N. 11.795/15. MULTA QUE TEM NATUREZA JURÍDICA DE PENALIDADE. DESPROVIMENTO DO AGRAVO INTERNO. MANUTENÇÃO DA DECISÃO RECORRIDA.

I - Trata-se de ação pleiteando, em suma, a desconstituição de autuações que versam sobre a obrigatoriedade de manutenção de vigilantes 24 horas nos terminais de caixas eletrônicos das instituições financeiras, porquanto baseadas em legislação revogada, que seria objeto de ação direta de inconstitucionalidade. A sentença julgou improcedente o pedido, decisão reformada pelo Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, em grau recursal.

II - Hipótese em que o acórdão impugnado se encontra em dissonância com o entendimento ora estabelecido, merecendo amparo a pretensão formulada, com o reconhecimento de que é inaplicável a disciplina jurídica do Código Tributário Nacional, referente à retroatividade de lei mais benéfica (art. 106 do CTN), às multas de natureza administrativa. Precedentes do STJ.

III - Agravo interno improvido.

(STJ, 2ª Turma, AgInt no REsp n. 1.869.844/SP, j. 21/08/2023, DJe de 23/08/2023, rel. Min. FRANCISCO FALCÃO).

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. SANÇÃO ADMINISTRATIVA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL NÃO VERIFICADA. EXAME DE FUNDAMENTO EMINENTEMENTE CONSTITUCIONAL. INVIABILIDADE. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. APLICAÇÃO ANALÓGICA DO ART. 106 DO CTN. IMPOSSIBILIDADE.

1. Afasta-se a alegada ofensa aos arts. 489, § 1º, IV e 1.022, II, do CPC, porquanto a instância ordinária solucionou, de forma clara e fundamentada, as questões que lhe foram submetidas, apreciando integralmente a controvérsia posta nos autos, não havendo que se confundir julgamento desfavorável ao interesse da parte com negativa ou ausência de prestação jurisdicional.

2. Apresenta-se inviável a este Superior Tribunal realizar juízo de valor a respeito da adequação, ou não, do fundamento constitucional adotado no acórdão recorrido, por se tratar de matéria reservada ao Supremo Tribunal Federal, nos termos do art. 102, III, da Constituição da República.

3. Depreende-se da leitura do acórdão recorrido que o Tribunal de origem adotou fundamento de natureza eminentemente constitucional para solucionar a controvérsia, de forma que a análise do tema extrapola a estreita via do recurso especial.

4. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça firmou-se no sentido de que as disposições do art. 106 do Código Tributário Nacional não são aplicáveis às hipóteses de multa administrativa, as quais possuem natureza jurídica não tributária.

5. Agravo interno não provido.

(STJ, 1ª Turma, AgInt no AREsp n. 2.213.337/PR, j. 22/05/2023, DJe de 25/05/2023, rel. Min. SÉRGIO KUKINA).

Trago, ainda, precedentes desta Corte Regional no sentido da inaplicabilidade da retroatividade benéfica no que diz respeito à infrações administrativas:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. INFRAÇÃO DE NATUREZA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DE NORMA MAIS BENÉFICA: IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE ÍNDICE DE ATUALIZAÇÃO NA CDA. NULIDADE DO TÍTULO: INOCORRÊNCIA. PEDIDO DE SUSTAÇÃO DE PROTESTO: INCOMPETÊNCIA DO JUÍZO DA EXECUÇÃO. RECURSO IMPROVIDO.

1. A controvérsia relacionada à aplicação das Circulares nº 3.857/17 e nº 3.858/17 do Banco Central do Brasil  não comporta maiores digressões, haja vista o entendimento pacífico de nossa jurisprudência quanto à impossibilidade de aplicação do princípio da retroatividade das leis previsto no art. 5º, XL, da Constituição Federal, ou da regra de retroatividade disciplinada no art. 106, II, do CTN, às infrações de natureza administrativa, porquanto o primeiro limita-se aos ilícitos penais e a segunda, às infrações tributárias.

2. Não há falar em nulidade da CDA pelo simples fato de não abrigar índice de atualização monetária.

3. A Certidão de Dívida Ativa goza de presunção juris tantum de certeza e liquidez que só pode ser elidida mediante prova inequívoca a cargo do executado, nos termos do artigo 3º da Lei nº 6.830/80. Meras alegações de irregularidades ou de incerteza do título executivo, sem prova capaz de comprovar o alegado, não retiram da CDA a certeza e a liquidez de que goza por presunção expressa em lei.

4. "A Certidão da Dívida Ativa contém todos os requisitos legais, previstos na lei 6.830/80, fazendo expressa menção aos valores lançados bem como explicitando a legislação de regência. Nos termos do entendimento absolutamente sedimentado nas Cortes Federais, não é necessário que a CDA se faça acompanhar de demonstrativo de cálculos ou fórmulas aritméticas, bastando que contenha a menção aos preceitos legais que escoram o lançamento".

5. Descabe discussão a respeito de sustação de protesto nos autos de execução fiscal, ante a impossibilidade de abertura de "fase instrutória" no feito executivo, ainda mais em sede de exceção de pré-executividade.

6. O pleito deve ser formulado em demanda autônoma, pois o juízo da execução é incompetente para apreciação do tema, mormente em face de sua especialidade. Precedentes das Turmas da 2ª Seção.

7. Agravo interno não provido.

(TRF-3, 6ª Turma, AI 5016102-89.2020.4.03.0000, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 29/12/2020, Rel. Des. Fed. LUIS ANTONIO JOHONSOM DI SALVO).

ADMINISTRATIVO. AUTO DE INFRAÇÃO. EVASÃO DA FISCALIZAÇÃO. ANTT. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. CTB. AFASTAMENTO. ÔNUS PROBATÓRIO DO ADMINISTRADO. APLICAÇÃO RETROATIVA DA RESOLUÇÃO N 5847/2019. DESCABIMENTO.

1. Escorreito o indeferimento de produção de prova, uma vez que desnecessária em razão das provas carreadas aos autos, conforme dispõe o art. 464, §1º, do Código de Processo Civil.

2. A infração praticada pelo recorrente encontrava-se prevista no artigo 36, I, da Resolução nº ANTT 4.799 de 27/07/2015 e não se trata de infração de regra de trânsito pelo condutor do veículo, (Art. 209. transpor, sem autorização, bloqueio viário com ou sem sinalização ou dispositivos auxiliares, deixar de adentrar às áreas destinadas à pesagem de veículos ou evadir-se para não efetuar o pagamento do pedágio) mas de violação, pelo transportador, ao regramento da prestação de serviço de transporte de cargas, verificada pela fiscalização da ANTT no cumprimento de seu dever de polícia, não se aplicando, por isso, o regramento previsto no Código de Trânsito, inclusive no que tange aos prazos para notificação e constituição da infração. 

3. O ato praticado pelo agente de fiscalização goza de presunção de veracidade e fé pública e uma vez lavrado o auto, as informações nele constantes são tidas como verdadeiras quanto à existência dos fatos e válidas quanto à sua juridicidade, transferindo-se ao administrado o ônus da prova quanto aos fatos que tenha alegado, nos termos do art. 36 da Lei nº 9.784/1999.

4. Tratando-se de transgressão à legislação normativa acerca do transporte rodoviário de cargas, verificada pela fiscalização da ANTT que tem competência para autorizar e regulamentar o serviço de transporte interestadual e internacional de cargas e passageiros, bem como para aplicar sanções ao descumprimento dos deveres estabelecidos nas normas e inexistindo nos autos quaisquer provas da ilegalidade na aplicação da penalidade imposta contra o recorrente ou ilegalidade no procedimento adotado pela ré, restando respeitados os princípios da ampla defesa e contraditório, mister concluir pela manutenção da multa aplicada.

5. Inaplicável, na espécie, a Resolução nº 5.847/2019, que alterou o artigo 36, inciso I, da Resolução nº 4.799/2015, base legal que fundamentava o valor da infração, reduzindo o montante para R$ 550,00 (quinhentos e cinquenta reais), uma vez que a retroatividade da lei mais benéfica se restringe às esferas penal e tributária.

6. Apelo desprovido.

(TRF-3, 4ª Turma, ApCiv 5001174-06.2019.4.03.6100, DJEN DATA: 05/07/2023, rel. Des. Fed. MARCELO MESQUITA SARAIVA).

ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. ART. 1.021, CPC. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. ANTT. MULTA ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO DESPROVIDO.

1. A decisão ora agravada, prolatada em consonância com o permissivo legal, encontra-se supedaneada em jurisprudência consolidada do C. Superior Tribunal de Justiça, inclusive quanto aos pontos impugnados no presente recurso.

2. A jurisprudência do C. Superior Tribunal de Justiça possui entendimento no sentido da inaplicabilidade da retroatividade da lei mais benéfica às multas administrativas, por falta de previsão legal expressa.

3. In casu, o executado foi autuado pela prática da infração capitulada no artigo 34, inciso VII, da Resolução ANTT nº 3.056/2009, sendo fixadas duas multas no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), conforme Autos de Infração nºs 2609773 e 2691595.

4. A Resolução ANTT nº 5847, de 21/05/2019, que estabeleceu o valor da multa em R$ 550,00 não retroage para alcançar as infrações cometidas anteriormente à sua vigência.

5. As razões recursais não contrapõem tais fundamentos a ponto de demonstrar o desacerto do decisum, limitando-se a reproduzir argumento visando à rediscussão da matéria nele contida.

6. Agravo interno desprovido.

(TRF-3, 6ª Turma, AI 5008264-95.2020.4.03.0000, DJEN DATA: 23/11/2021, rel. Des. Fed. DIVA PRESTES MARCONDES MALERBI).

Por fim, a hipótese dos autos diz com multa punitiva aplicada pela Administração Pública em decorrência do descumprimento da regulamentação.

O valor da penalidade consta do regulamento e foi estabelecido pelo órgão administrativo competente, a partir da peculiaridade do mercado regulado.

Não se verifica desproporção, notadamente quando se considera que a penalidade decorreu da identificação de informação falsa na documentação do produtor de sementes. Ademais, trata-se de infração grave, nos termos da Lei Federal nº. 10.711/03.

Ante o exposto, nego provimento à apelação.

Diante do desprovimento do recurso, a verba honorária em favor da União fica majorada em 1%, nos termos do artigo 85, § 11, do Código de Processo Civil.

É o voto.