APELAÇÃO CÍVEL (198) Nº 5001711-68.2020.4.03.6002

RELATOR: Gab. 03 - DES. FED. CARLOS MUTA

APELANTE: INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, UNIÃO FEDERAL

APELADO: LUIS GUSTAVO SCHAEFER

Advogado do(a) APELADO: JULIANA DE ALMEIDA FAVA - MS9682-A

 V O T O

Senhores Desembargadores, a preliminar de ilegitimidade passiva do INSS confunde-se, no caso, com o mérito, em especial quanto ao alcance do provimento judicial, pois até maio/2019 a carreira de perito pertencia aos quadros da autarquia previdenciária, razão pela qual, neste contexto, deve ser apreciada. 

No mérito, a presente controvérsia é objeto do Tema 1.129, porém a Corte Superior não determinou o sobrestamento de apelações e recursos nesta instância, mas apenas de recursos especiais e agravos interpostos em segundo grau ou em tramitação na instância superior, motivo pelo qual é cabível o julgamento do feito.

Para correta compreensão das normas aplicáveis à espécie, é imprescindível expor a cronologia das modificações legislativas sobre a temática, cerne da controvérsia.

A Lei 10.355/2001 previu estruturação da carreira previdenciária no âmbito do INSS. O artigo 2º, §2º dispôs que “A progressão funcional e a promoção observarão os requisitos e as condições a serem fixados em regulamento, devendo levar em consideração os resultados da avaliação de desempenho do servidor”. O regulamento foi objeto do Decreto 84.669/1980, prevendo, no artigo 6º, que “o interstício para a progressão horizontal será de 12 (doze) meses, para os avaliados com o Conceito 1, e de 18 (dezoito) meses, para os avaliados com o Conceito 2”.

A Lei 10.855/2004 sobreveio para reestruturação da carreira previdenciária, porém, em vez de modificar ou revogar a Lei 10.355/2001, editou diploma legislativo que, paralelamente, passou a reger a mesma matéria. Assim, na redação originária da Lei 10.855/2004, o respectivo artigo 7º, § 1º, previa que “A progressão funcional é a movimentação do servidor de um padrão para o seguinte, dentro de uma mesma classe, observado o interstício mínimo de 12 (doze) meses de efetivo exercício”.

A seguir, a Lei 11.501/2007, conversão da MP 359/2007, promoveu alterações tanto na Lei 10.355/2001 como na Lei 10.855/2004.

No que releva ao caso, estas foram as modificações promovidas na Lei 10.855/2004:

"Art. 7º O desenvolvimento dos servidores nos cargos da Carreira do Seguro Social dar-se-á mediante progressão funcional e promoção.

§ 1º Para os fins desta Lei, progressão é a passagem do servidor para o padrão de vencimento imediatamente superior dentro de uma mesma classe, e promoção a passagem do servidor do último padrão de uma classe para o 1º (primeiro) padrão da classe imediatamente superior, observando-se os seguintes requisitos:

I - para fins de progressão funcional:

a) cumprimento do interstício de 18 (dezoito) meses de efetivo exercício em cada padrão”

(...)

§ 2º O interstício de 18 (dezoito) meses de efetivo exercício para a progressão funcional e para a promoção, conforme estabelecido na alínea a dos incisos I e II do § 1º deste artigo, será:

I - computado a contar da vigência do regulamento a que se refere o art. 8º desta Lei;

Art. 8º Ato do Poder Executivo regulamentará os critérios de concessão de progressão funcional e promoção de que trata o art. 7º desta Lei.

Art. 9º Até 29 de fevereiro de 2008 ou até que seja editado o regulamento a que se refere o art. 8º desta Lei, o que ocorrer primeiro, as progressões funcionais e promoções cujas condições tenham sido implementadas serão concedidas observando-se, no que couber, as normas aplicáveis aos servidores do plano de classificação de cargos de que trata a Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970.”

Como visto, a Lei 10.855/2004 passou a prever interstício de 18 meses para progressão (que, em termos de hierarquia normativa, importaria a revogação da previsão do artigo 6º do Decreto 84.669/1980, que regrava a progressão em 12 meses), a ser computado da data do novo regulamento a ser editado, previsto no artigo 8º. Foi criada, adicionalmente, regra de transição, expondo que, até o último dia de fevereiro de 2008 ou a edição de tal regulamento, seria mantida a aplicação do plano de classificação de cargos da legislação anterior (Lei 5.645/1970, base originária do Decreto 84.669/1980).

Na Lei 10.355/2001, por sua vez, foi adicionada regra congênere, no § 3º do artigo 2º (“Até 29 de fevereiro de 2008 ou até que seja editado o regulamento a que se refere o § 2o deste artigo, o que ocorrer primeiro, as progressões funcionais e promoções cujas condições tenham sido implementadas serão concedidas observando-se, no que couber, as normas aplicáveis aos servidores do plano de classificação de cargos da Lei no 5.645, de 10 de dezembro de 1970”). Não houve, porém, regra impondo 18 meses para progressão funcional.

O regulamento tratado nas modificações efetuadas pela Lei 10.355/2001 jamais foi editado. Sobreveio, então, a Medida Provisória 479/2009 (posteriormente convertida na Lei 12.269/2010), que restabeleceu o teor originário do artigo 9º da Lei 10.855/2004 (“Até que seja editado o regulamento a que se refere o art. 8º desta Lei, as progressões funcionais e promoções cujas condições tenham sido implementadas serão concedidas observando-se, no que couber, as normas aplicáveis aos servidores do Plano de Classificação de Cargos de que trata a Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970”). O respectivo parágrafo único previu que os efeitos da disposição retroagiriam até 1º de março de 2008.

A rigor, criou-se antinomia jurídica, ainda que de solução singela, pois o § 3º do artigo 2º da Lei 10.355/2001 (que determinou que o plano de cargos anterior seria aplicável, no máximo, até 29 de fevereiro de 2008) jamais foi revogado explicitamente. Em se tratando de norma posterior de mesma hierarquia e grau de especialização, cabe interpretar que a Lei 12.269/2010 revogou qualquer comando que pretendeu fixar data diversa daquela de edição do novo regulamento da carreira previdenciária como termo ad quem de eficácia do Decreto 84.669/1980.

Neste cenário, é possível concluir que, na verdade, a previsão de interstício de 18 meses para progressão funcional da carreira previdenciária jamais produziu os efeitos previstos pela Lei 11.501/2007. Afinal, o inciso I do § 2º do artigo 7º da Lei 10.855/2004, na redação adotada em 2007, como acima transcrita, condicionou a contagem de tal lapso temporal à vigência do novo regulamento, que nunca foi editado, o que permite a inferência de que a imposição do intervalo de 18 meses configurou norma de eficácia limitada, pois inexequível antes da edição do regulamento próprio. Portanto, a regra de que a partir de 1º de março de 2008, na ausência de novo regulamento, deveriam ser aplicadas as modificações advindas da Lei 11.501/2007 não pode ser interpretada como a abranger a alteração do intervalo temporal de promoção, em específico.

Após a Medida Provisória 479/2009, a fortiori não cabe falar em progressão em 18 meses nos termos legais, já que houve expressa retomada do Decreto 84.669/1980, ao suprimir-se o termo ad quem de sua aplicabilidade. A regra de retroação adicionada no parágrafo único do artigo 9º da Lei 10.855/2004, aliás, é argumento adicional e autônomo para afirmar que o interstício de 18 meses deveria ser olvidado plenamente, pois impôs que todo o período posterior a 1º de março de 2008 até o restabelecimento da redação originária do caput deve ser regido pelo Decreto 84.669/1980.

Assim, seja pela revogação retroativa como pela constatação de que se trata de norma de eficácia limitada jamais regulamentada, a regra de progressão funcional em 18 meses na carreira previdenciária não produziu efeitos.

Finalmente, a Lei 13.324/2016, no artigo 38, alterou a redação da alínea a do inciso I do § 1º do artigo 7º da Lei 10.885/2004 para, doravante, preceituar como requisito à progressão funcional “a) cumprimento do interstício de doze meses de efetivo exercício em cada padrão”.

O respectivo artigo 39 previu:

"Art. 39. Os servidores da Carreira do Seguro Social com progressões e promoções em dezoito meses de efetivo exercício, por força da redação dada pela Lei nº 11.501, de 11 de julho de 2007, ao art. 7º da Lei nº 10.855, de 1º de abril de 2004, serão reposicionados, a partir de 1º de janeiro de 2017, na tabela de Estrutura de Classes e Padrões dos Cargos da Carreira do Seguro Social.

Parágrafo único. O reposicionamento equivalerá a um padrão para cada interstício de doze meses, contado da data de entrada em vigor da Lei nº 11.501, de 11 de julho de 2007 , e não gerará efeitos financeiros retroativos."

Ora, é forçosa a conclusão de que tais regras são inócuas, pois, conforme exposto, são irregulares progressões e promoções eventualmente ocorridas em 18 meses com suporte na redação das Leis 10.355/2001 e 10.855/2004 promovida pela Lei 11.501/2004, pois tal base normativa não reunia vigência e eficácia. Nesta linha, servidores afetados têm direito aos efeitos financeiros retroativos pela análise da própria legislação anterior que a Lei 13.324/2016 pretendeu sanar.

Assim, se a Lei 13.324/2016 assegura reposicionamento sem efeitos financeiros, as Leis 10.355/2001 e 10.855/2004, por si, garantem promoção com efeitos financeiros.

Este é, a propósito, o entendimento consolidado da jurisprudência sobre a controvérsia:

AgInt no REsp 1.862.423, Rel. Min. OG FERNANDES, DJe 28/4/2022: "ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA AJUIZADA POR SINDICATO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROGRESSÕES FUNCIONAIS. PLANO ESPECIAL DE CARGOS DO MINISTÉRIO DA FAZENDA. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO DA LEI N. 11.907/2009. INTERSTÍCIO DE DOZE MESES. LEI N. 5.645/1970. 1. A Corte de origem firmou o entendimento de que, "[...] pendente de regulamentação, a majoração do interstício de 12 (doze) para 18 (dezoito) meses para a progressão funcional instituída pela Lei nº. 11.907/2009, carece de autoaplicabilidade". 2. O entendimento apresentado pela Corte de origem está em harmonia com a orientação do Superior Tribunal de Justiça de que as promoções e progressões funcionais deverão observar o interstício de 12 meses, e não de 18 meses como pretende a parte recorrente. 3. Precedente: REsp n. 1.873.776/RS, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 6/10/2020; REsp n. 1.683.645/RS, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, DJe de 28/9/2017; REsp n. 1.595.675/RS, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 14/9/2016). 4. Agravo interno a que se nega provimento."

ApCiv 0009826-37.2014.4.03.6306, Rel. Des. Fed. NELTON DOS SANTOS, DJEN 15/03/2023: "APELAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROGRESSÃO E PROMOÇÃO FUNCIONAL. RECONHECIMENTO DO REPOSICIONAMENTO. INTERSTÍCIO DE DOZE MESES. EFEITOS PECUNIÁRIOS DEVIDOS. 1. No presente caso, a parte autora pleiteia a progressão e promoção funcional respeitando o interstício de 12 (doze) meses. Acordo de reposição nº 01/2015 entre o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o INSS, a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social e a Federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores em Saúde, Trabalho, Previdência e Assistência Social, que trata da reestruturação da carreira do seguro social, no qual ficou restabelecido o interstício de 12 (doze) meses para progressão e promoção na carreira, bem como ficou determinado o reposicionamento dos funcionários, a partir de 2017, a contar do início da vigência da Lei nº 11.501/2007. Ademais, o assunto do interstício para fins de progressão foi solucionado com o advento da Lei n. 13.324/2016,  que determinou a progressão funcional através do interstício de doze meses de efetivo exercício em cada padrão e, no artigo 39, estabeleceu que o reposicionamento dos servidores se daria a partir de 01 de janeiro de 2017, equivalente a um padrão para cada interstício de doze meses desde a data de início de vigência da Lei n. 11.501/2007. 2. A Lei n. 5.645, de 10 de dezembro de 1970, estabeleceu diretrizes para a classificação de cargos do serviço público civil da União e das autarquias federais, tratando sobre a progressão funcional e promoção no seu artigo 6º, dispondo que “A ascensão e a progressão funcionais obedecerão a critérios seletivos, a serem estabelecidos pelo Poder Executivo, associados a um sistema de treinamento e qualificação destinado a assegurar a permanente atualização e elevação do nível de eficiência do funcionalismo.”. E o Decreto n. 84.699/1980 efetuou a aludida regulamentação, prevendo, em seu artigo 6º, que “o interstício para a progressão horizontal será de 12 (doze) meses, para os avaliados com o Conceito 1, e de 18 (dezoito) meses, para os avaliados com o Conceito 2.”. Ademais, no artigo 4º, disciplinou que “A progressão horizontal decorrerá da avaliação de desempenho, expressa em conceitos que determinarão o interstício a ser cumprido pelo servidor.”. 3. Em relação especificamente à carreira previdenciária no âmbito do INSS, a Lei n. 10.355/2001 estabeleceu, em seu artigo 2º, caput, que “o desenvolvimento do servidor na Carreira Previdenciária ocorrerá mediante progressão funcional e promoção”, mediante requisitos e condições a serem fixados em regulamento, conforme prevê o artigo 2º, parágrafo 2º. Todavia, o aludido regulamento não foi editado, tornando aplicável o parágrafo 3º do mesmo dispositivo para determinar a forma de progressão e promoção dos servidores do INSS. Isto é, até 29 de fevereiro de 2008 seria aplicável a progressão de acordo com a Lei n. 5.645/1970 e, por consequência, com o Decreto n. 84.699/1980. 4. A carreira previdenciária foi reestruturada através da Lei n. 10.855/2004, que passou a dispor sobre a progressão e promoção no seu artigo 7º, estabelecendo, para fins de progressão funcional, o interstício mínimo de doze meses de efetivo exercício. Ademais, no artigo 8º, exarou que “Ato do Poder Executivo regulamentará os critérios de concessão de progressão funcional e promoção de que trata o art. 7º desta Lei” e, no artigo 9º, que “Até que seja editado o regulamento a que se refere o art. 8º desta Lei, as progressões funcionais e promoções cujas condições tenham sido implementadas serão concedidas observando-se, no que couber, as normas aplicáveis aos servidores do Plano de Classificação de Cargos de que trata a Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970”. Nesse sentido, tendo em vista que o regulamento que trata sobre a promoção e progressão funcionais não foi editado, aplicável o artigo 9º dessa norma jurídica, que prevê a observância da Lei n. 5.645/1970 e, por consequência, do Decreto n. 84.699/1980. 5. Vale destacar que a MP n. 359/2007, convertida na Lei n. 11.501/2007 majorou o interstício para dezoito meses para fins de progressão e promoção. Não obstante tal fato, a norma não é autoaplicável, pois necessária a regulamentação da matéria pelo Poder Executivo, assegurando-se a aplicação da Lei n. 5.645/1970, regulamentada pelo Decreto n. 84.699/1980, até a sua edição. O próprio texto do artigo 7º, parágrafo 2º, inciso I, com redação dada pela Lei n. 11.501/2007 deixa evidente que o interstício de dezoito meses não se aplica enquanto não editado o regulamento pelo Poder Executivo. Ressalte-se, ainda, que a Lei n. 13.324/2016 determinou a progressão funcional através do interstício de doze meses de efetivo exercício em cada padrão e, no artigo 39, estabeleceu que o reposicionamento dos servidores se daria a partir de 01 de janeiro de 2017, equivalente a um padrão para cada interstício de doze meses desde a data de início de vigência da Lei n. 11.501/2007. E conquanto o parágrafo único desse artigo disponha que o reposicionamento ocorre sem efeitos financeiros retroativos, tem-se que a norma posterior não tem o condão de afastar os efeitos pecuniários pleiteados na presente ação, eis que estes estão fundados em direitos previstos em legislação anterior, qual seja, a Lei n. 5.645/1970, regulamentada pelo Decreto n. 84.699/1980. Destarte, havendo o direito da parte autora à progressão pelo interstício de doze meses de efetivo exercício em cada padrão, é consequência inevitável o seu direito aos efeitos financeiros relativos às diferenças desse reposicionamento. Precedentes do C. STJ e do E. TRF da 3ª Região. 6. Apelação da parte ré não provida."

Frise-se que a Lei 13.324/2016 não pretendeu produzir efeitos retroativos para retirar efeitos financeiros das progressões devidas segundo a legislação anterior. O objetivo das regras adotadas à ocasião foi prospectivo, promovendo reenquadramento, sem invalidar efeitos produzidos, até então, por progressões ocorridas. O cálculo do reenquadramento devido tem por base conjectura de viés pretérito (equivalente à posição atual do servidor caso houvesse progredido a cada 12 meses desde o vigor da Lei 11.501/2007), porém a norma não efetivou qualquer modificação, por si, nos eventos ocorridos.

Por derivação lógica, não há que se dizer que a Lei 13.324/2016, em seus termos, impede que se reconheça o direito à progressão em 12 meses, com os respectivos efeitos financeiros, assegurado sob égide da legislação anterior. Não há determinação restritiva ou modificativa voltada a fatos já ocorridos, apenas reposicionamento para frente. Em suma, a regra que garante direito menor (reenquadramento sem efeitos financeiros retroativos) não veda o reconhecimento do direito maior por disposição diversa (promoção com efeitos financeiros retroativos).

Nesta linha:

ApelRemNec 5014703-92.2019.4.03.6100, Rel. Des. Fed. VALDECI DOS SANTOS, DJEN 15/03/2022: "APELAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL. PROGRESSÃO E PROMOÇÃO FUNCIONAL. RECONHECIMENTO DO REPOSICIONAMENTO. INTERSTÍCIO DE DOZE MESES. DATA INICIAL DE INTERSTÍCIO. 1. No presente caso, a parte autora pleiteia a progressão e promoção funcional respeitando o interstício de 12 (doze) meses. Acordo de reposição nº 01/2015 entre o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o INSS, a Confederação Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social e a Federação Nacional dos Sindicatos dos Trabalhadores em Saúde, Trabalho, Previdência e Assistência Social, que trata da reestruturação da carreira do seguro social, no qual ficou restabelecido o interstício de 12 (doze) meses para progressão e promoção na carreira, bem como ficou determinado o reposicionamento dos funcionários, a partir de 2017, a contar do início da vigência da Lei nº 11.501/2007. Ademais, o assunto do interstício para fins de progressão foi solucionado com o advento da Lei n. 13.324/2016,  que determinou a progressão funcional através do interstício de doze meses de efetivo exercício em cada padrão e, no artigo 39, estabeleceu que o reposicionamento dos servidores se daria a partir de 01 de janeiro de 2017, equivalente a um padrão para cada interstício de doze meses desde a data de início de vigência da Lei n. 11.501/2007. 2. A Lei n. 5.645, de 10 de dezembro de 1970, estabeleceu diretrizes para a classificação de cargos do serviço público civil da União e das autarquias federais, tratando sobre a progressão funcional e promoção no seu artigo 6º, dispondo que "A ascensão e a progressão funcionais obedecerão a critérios seletivos, a serem estabelecidos pelo Poder Executivo, associados a um sistema de treinamento e qualificação destinado a assegurar a permanente atualização e elevação do nível de eficiência do funcionalismo.". E o Decreto n. 84.699/1980 efetuou a aludida regulamentação, prevendo, em seu artigo 6º, que "o interstício para a progressão horizontal será de 12 (doze) meses, para os avaliados com o Conceito 1, e de 18 (dezoito) meses, para os avaliados com o Conceito 2.". Ademais, no artigo 4º, disciplinou que "A progressão horizontal decorrerá da avaliação de desempenho, expressa em conceitos que determinarão o interstício a ser cumprido pelo servidor.". 3. Em relação especificamente à carreira previdenciária no âmbito do INSS, a Lei n. 10.355/2001 estabeleceu, em seu artigo 2º, caput, que "o desenvolvimento do servidor na Carreira Previdenciária ocorrerá mediante progressão funcional e promoção", mediante requisitos e condições a serem fixados em regulamento, conforme prevê o artigo 2º, parágrafo 2º. Todavia, o aludido regulamento não foi editado, tornando aplicável o parágrafo 3º do mesmo dispositivo para determinar a forma de progressão e promoção dos servidores do INSS. Isto é, até 29 de fevereiro de 2008 seria aplicável a progressão de acordo com a Lei n. 5.645/1970 e, por consequência, com o Decreto n. 84.699/1980. 4. A carreira previdenciária foi reestruturada através da Lei n. 10.855/2004, que passou a dispor sobre a progressão e promoção no seu artigo 7º, estabelecendo, para fins de progressão funcional, o interstício mínimo de doze meses de efetivo exercício. Ademais, no artigo 8º, exarou que "Ato do Poder Executivo regulamentará os critérios de concessão de progressão funcional e promoção de que trata o art. 7º desta Lei" e, no artigo 9º, que "Até que seja editado o regulamento a que se refere o art. 8º desta Lei, as progressões funcionais e promoções cujas condições tenham sido implementadas serão concedidas observando-se, no que couber, as normas aplicáveis aos servidores do Plano de Classificação de Cargos de que trata a Lei nº 5.645, de 10 de dezembro de 1970". Nesse sentido, tendo em vista que o regulamento que trata sobre a promoção e progressão funcionais não foi editado, aplicável o artigo 9º dessa norma jurídica, que prevê a observância da Lei n. 5.645/1970 e, por consequência, do Decreto n. 84.699/1980. 5. Vale destacar que a MP n. 359/2007, convertida na Lei n. 11.501/2007 majorou o interstício para dezoito meses para fins de progressão e promoção. Não obstante tal fato, a norma não é autoaplicável, pois necessária a regulamentação da matéria pelo Poder Executivo, assegurando-se a aplicação da Lei n. 5.645/1970, regulamentada pelo Decreto n. 84.699/1980, até a sua edição. O próprio texto do artigo 7º, parágrafo 2º, inciso I, com redação dada pela Lei n. 11.501/2007 deixa evidente que o interstício de dezoito meses não se aplica enquanto não editado o regulamento pelo Poder Executivo. Ressalte-se, ainda, que a Lei n. 13.324/2016 determinou a progressão funcional através do interstício de doze meses de efetivo exercício em cada padrão e, no artigo 39, estabeleceu que o reposicionamento dos servidores se daria a partir de 01 de janeiro de 2017, equivalente a um padrão para cada interstício de doze meses desde a data de início de vigência da Lei n. 11.501/2007. E conquanto o parágrafo único desse artigo disponha que o reposicionamento ocorre sem efeitos financeiros retroativos, tem-se que a norma posterior não tem o condão de afastar os efeitos pecuniários pleiteados na presente ação, eis que estes estão fundados em direitos previstos em legislação anterior, qual seja, a Lei n. 5.645/1970, regulamentada pelo Decreto n. 84.699/1980. Destarte, havendo o direito da parte autora à progressão pelo interstício de doze meses de efetivo exercício em cada padrão, é consequência inevitável o seu direito aos efeitos financeiros relativos às diferenças desse reposicionamento tendo, como marco inicial de cada interstício, a data de efetivo exercício (mas respeitado o prazo prescricional quinquenal). Precedentes do C. STJ e do E. TRF da 3ª Região. 6. Apelação da parte ré e remessa oficial não providas."

ApCiv 0003027-68.2015.4.03.6103, Rel. Des. Fed. SOUZA RIBEIRO, e-DJF3 19/04/2018: "ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. PROGRESSÃO FUNCIONAL. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEIS NºS 10.355/01, 10.855/04 E 11.501/07. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 13.324/2016. I - O enquadramento funcional em questão não se trata de ato único, senão de vários atos administrativos que se seguem no tempo, após o cumprimento dos requisitos previstos em lei, até o padrão final da carreira. Assim, no que se refere à prescrição do fundo de direito, não assiste razão ao INSS, já que, em se tratando de prestação de trato sucessivo (súmula 85, do STJ), a cada período aquisitivo de avaliação funcional renova-se o direito. Preliminar de prescrição de fundo de direito rejeitada. II - A questão posta nos autos atine ao interstício que deve ser considerado para o fim de promoção e progressão funcionais servidor público federal do quadro do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). III - A progressão funcional e a promoção dos cargos do serviço civil da União e das autarquias federais era regida pela Lei nº 5.645/70, regulamentada pelo Decreto nº 84.669/80, que fixou os interstícios a serem obedecidos para as progressões verticais e horizontais, sendo previsto, nessa legislação dos servidores federais em geral, o interstício para progressão horizontal com o prazo de 12 (doze), para os avaliados com o Conceito 1, ou de 18 (dezoito) meses, para os avaliados com o Conceito 2, e o interstício para a progressão vertical com o prazo de 12 (doze) meses. IV - Sobreveio a Lei nº 10.355, de 26/12/2001, que estruturou a Carreira Previdenciária no âmbito do INSS, e previu, que a progressão funcional e a promoção (equivalentes à progressão horizontal e progressão vertical previstas na Lei nº 5.645/1970 c.c. Decreto nº 84.669/1980) dos servidores do INSS a ela vinculados, deveriam observar os requisitos e as condições a serem fixados em regulamento, não editado, todavia. A razoabilidade imporia, então, que, ante tal ausência regulamentar, dever-se-ia aplicar para as progressões funcionais e promoções dos servidores do INSS as mesmas regras legais aplicáveis aos servidores federais em geral, que anteriormente já lhes eram aplicadas - previstas na Lei nº 5.645/1970 c.c. Decreto nº 84.669/1980 -, de forma que a interpretação dessa legislação faz concluir que deveriam ser aplicados os interstícios e demais regras estabelecidas nessa legislação geral até que fosse editado o novo regulamento específico da Carreira Previdenciária. V - Na sequência foi editada a Lei nº 10.855/2004, que instituiu a Carreira do Seguro Social e reestruturou a Carreira da Previdência Social criada pela Lei nº 10.355/01, trazendo uma pequena alteração quanto ao prazo do interstício, estabelecendo em seu artigo 7º o padrão uniforme de 12 (doze) meses, tanto para a progressão funcional como para a promoção, no mais, também dispondo no artigo 8º que a progressão e a promoção estariam sujeitas a edição do regulamento específico a prever avaliação por mérito e participação em cursos de aperfeiçoamento. Poder-se-ia questionar a aplicação imediata da nova regra do interstício no padrão fixo de 12 meses, mas essa regra também se deve entender como abrangida e condicionada à edição futura do regulamento específico. VI - Assim, persistindo esta ausência regulamentar, deve-se aplicar para as progressões funcionais e promoções dos servidores do INSS as mesmas regras legais aplicáveis aos servidores federais em geral, que anteriormente já lhes eram aplicadas - previstas na Lei nº 5.645/1970 c.c. Decreto nº 84.669/1980. A interpretação que se procede, pois, é no sentido de que deveriam continuar a serem aplicados os interstícios e demais regras estabelecidas nessa legislação geral até que fosse editado o novo regulamento específico da Carreira Previdenciária. VII - Com a edição da Medida Provisória nº 359, de 16/03/2007, convertida na Lei nº 11.501, de 11/07/2007, foi alterada a redação das legislações anteriores relativas ao assunto em epígrafe, para que fosse observado o prazo de 18 meses de exercício para a concessão de progressão/promoção funcional, trazendo também essa lei expressa determinação de que a matéria seja regulamentada quanto à disciplina dos critérios de movimentação na carreira, regulamento este que, como já ressaltado, não foi editado, pelo que se mostra incabível, por manifesta incompatibilidade com esta prescrição legal, sustentar-se que o interstício de 18 meses deveria ser aplicado a partir da edição desse novo diploma legal. VIII - Nesta ação se questiona a respeito da legislação a ser observada para progressão funcional e/ou promoção na carreira previdenciária até a edição do mencionado regulamento e, quanto a esse ponto, o artigo 9º da Lei nº 10.855/2004, desde sua redação original até suas sucessivas redações, dispôs expressamente no sentido de que, enquanto tal regulamentação não viesse à luz, deveriam ser observadas, no que couber, as normas previstas para os servidores regulados pela norma geral da Lei nº 5.645/70, regulamentada pelo Decreto nº 84.669/80. Deste modo, os interstícios e demais regras de movimentação na carreira, quanto à progressão funcional e promoção, deveriam seguir a legislação federal geral, conforme determinado nesta legislação. IX - Convém ressaltar que a posterior e recente edição da Lei nº 13.324/2016, solucionou a situação exposta, garantindo à parte autora a progressão funcional no interstício de 12 meses. Todavia, dispôs claramente que o pleiteado reposicionamento, implementado a partir de 1º de janeiro de 2017, não gerará efeitos financeiros retroativos, o que significa que não está a lei reconhecendo qualquer direito pretérito. Trata-se, porém, de direito novo, não contemplado na legislação pretérita nem mesmo a título interpretativo, pelo que não afeta o deslinde da presente ação, fundada na legislação anterior. X - Conclui-se de todo o exposto, portanto, que até a vigência desta superveniente Lei nº 13.324/2016, com aplicação do critério a partir de janeiro/2017, os servidores tinham direito às progressões funcionais e à promoção conforme as regras gerais estabelecidas na Lei nº 5.645/70 e Decreto nº 84.669/80, com direito às diferenças decorrentes de equívoco praticado pela ré quanto à situação funcional da autora, inclusive com pagamento de juros e de correção monetária. XI - Preliminar rejeitada. Apelação parcialmente provida."

Por fim, o cálculo de lapsos temporais de progressão deve ter por referência a data de ingresso do servidor no cargo, sob pena de violação ao princípio da isonomia, conforme pacífica jurisprudência no âmbito desta 1ª Seção:

ApCiv 5003006-09.2018.4.03.6133, Rel. Des. Fed. CARLOS FRANCISCO, Intimação via sistema 28/05/2021: "APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. FALTA DE INTERESSE DE AGIR SUPERVENIENTE. SUPERVENIÊNCIA DA LEI Nº 13.324/2016. PRESCRIÇÃO. INTERSTÍCIOS. SUCESSÃO LEGISLATIVA. LEIS NºS 10.355/01, 10.855/04 E 11.501/07. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. - Há interesse de agir sobre todo o tempo anterior à edição da Lei n. 13.324/2016; entretanto, há falta de interesse de agir superveniente após 01/01/2017, pois seus arts. 38 e 39 já concederam o direito de progressão/promoção considerando o interstício de 12 meses. Não obstante, a falta de interesse de agir a partir da data indicada não ilide o fato de que, reconhecendo-se a procedência do pedido em relação aos períodos anteriores, é necessário observar-se a contagem de interstícios da maneira determinada nesta ação naquele intervalo, de modo que incidirão necessários reflexos sobre o estágio da carreira em que se encontrem após o marco da Lei nº 13.324/2016. É dizer, a contagem após 01/01/2017 deve observar continuidade em relação aos períodos anteriores, cuja contagem eventualmente venha a ser corrigida. - Prescrição em relação às verbas mensais devidas no prazo de 05 anos do ajuizamento deste feito, em vista da extensão do lapso temporal reclamado, nos termos do Decreto nº 20.910/1932 e da Súmula nº 85 do STJ. - Progressões funcionais e promoções de servidores do INSS que devem seguir os critérios da Lei 5.645/1970, regulamentada pelo Decreto 84.669/1980, até a entrada em vigor da Lei 13.324/2016. Precedentes. - Ante a inércia do poder regulamentador, aplicam-se, para servidores e promoções no contexto do INSS, as mesmas regras relativas aos servidores públicos federais em geral, quais sejam, a Lei nº 5.645/70 e o Decreto nº 84.669/80. - Conferindo interpretação conforme a Constituição ao art. 6º e ao art. 7º, ambos da Lei nº 5.645/1970 (notadamente em vista do primado da igualdade), o art. 10 e o art. 19 do Decreto nº 84.669/1980 são manifestamente ilegais quando determinam que o termo inicial do interstício sejam janeiro e julho, porque trata de modo desigual todos os servidores que ingressarem em meses distintos desses referidos nesse ato regulamentar. Ao dispor de tal forma, o Decreto nº 84.669/1980 violou a isonomia obrigatoriamente a ser observada entre todos os servidores, pois a depender de sua data de ingresso no serviço público, para alguns, meses trabalhados seriam desconsiderados, ao passo que para outros eles seriam contados. - No caso dos autos, a autora é servidora pública federal da carreira do Seguro Social e, como tal, faz jus às progressões e promoções funcionais e aos efeitos patrimoniais decorrentes, considerando o interstício de 12 meses, desde a data do efetivo exercício, com efeitos a partir da data de cada progressão, observada a prescrição do período anterior a 5 anos do ajuizamento da presente ação e tendo como marco final a da edição da Lei nº 13.324/2016. - Apelação da autora provida e do INSS parcialmente provida."

Ademais, não se sustenta a alegação de mudança de orientação da Turma Nacional de Uniformização no âmbito dos Juizados Especiais Federais e do próprio Superior Tribunal de Justiça, em função do julgamento do REsp 1.649.269 em 22/05/2017, pois o que se decidiu, em tal caso, foi que efeitos financeiros da progressão funcional na carreira policial federal têm início a partir do 1º de março do ano subsequente ao preenchimento dos requisitos para progressão funcional, por força do disposto em legislação específica (artigo 2º, parágrafo único da Lei 9.266/1996 e artigos 3º e 5º do Decreto 2.565/1998). 

Tal orientação da Corte Superior foi adotada pelo fato de que a  Lei 5.645/1970 e o Decreto 84.669/1980, sendo normas gerais, podem ser afastadas por normas especiais, sobre carreiras específicas, como no caso da carreira policial federal, o que não prejudica, porém, a compreensão de que, não existindo disciplina específica e diversa, deve ser aplicado o regramento geral. 

Ressalte-se, ademais, que em sede de Incidente de Uniformização e representativo de controvérsia (Tema 206), a Turma Nacional de Uniformização, posteriormente à decisão da Corte Superior, fixou a seguinte tese: 

"Em razão da ilegalidade dos artigos 10 e 19, do Decreto nº 84.669/80, o termo inicial dos efeitos financeiros das progressões funcionais de servidores pertencentes a carreiras abrangidas pelo referido regulamento deve ser fixado com base na data de entrada em efetivo exercício na carreira, tanto para fins de contagem dos interstícios, quanto para o início de pagamento do novo patamar remuneratório." (PEDILEF 5012743-46.2017.4.04.7102)

No caso, tanto o INSS quanto a União seguiram a dinâmica fixada no Decreto 84.669/1980, adotando data única para progressão funcional do servidor, e datas restritas para o início dos efeitos financeiros, sendo devidas, pois, diferenças pleiteadas. 

Assim, o caso é de manutenção da sentença.

Pela sucumbência recursal, a apelante deve arcar com condenação adicional, nos termos do artigo 85, § 11, CPC, no equivalente a 10% do percentual mínimo aplicável em cada faixa escalonada (v.g.: 1% na primeira faixa com mínimo de 10%, totalizando 11% no caso do inciso I do § 3º do artigo 85, CPC e assim sucessivamente, conforme o caso), a ser acrescido à sucumbência fixada pela sentença pelo decaimento na instância de origem.

Ante o exposto, nego provimento às apelações e à remessa oficial, tida por submetida.

É como voto.