V O T O

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS FRANCISCO (Relator):  Primeiramente, tendo a r. sentença sido proferida contra o Município embargante, é cabível a remessa oficial, nos termos do inciso I do art. 496 do CPC. Assim, passo à análise da remessa, tida por interposta, juntamente com o apelo do Município.

Em segundo lugar observo que aludido apelo não comporta conhecimento no tocante às alegações relativas à imunidade recíproca. Isso porque, conforme destacado na r. sentença, tal matéria foi aduzida pela parte-embargante na manifestação à impugnação apresentada pela parte-embargada, mas não houve concordância da Fazenda Nacional para apreciação desse pleito, nos termos do inciso II do art. 329 do CPC, o qual, portanto, não foi objeto de análise na r. sentença impugnada e, consequentemente, não pode ser apreciado no presente recurso.

Também a matéria relativa à ilegitimidade da União para cobrança de imposto de renda, nos termos do art. 158, I, da Constituição Federal não comporta conhecimento, pois, além de ter sido deduzida apenas no presente recurso, trata-se de matéria estranha aos autos, os quais se referem a embargos à execução fiscal que visa à cobrança de débitos de contribuições diversas declaradas em GFIP.

Indo adiante, dispondo sobre a cobrança judicial da dívida ativa da administração pública direta e indireta, a Lei nº 6.830/1980 se assenta em vários objetivos legítimos que forçam o cumprimento de obrigações pecuniárias pelo devedor, dentre eles as finalidades fiscais e extrafiscais de tributos, a observância de regramentos de administrativos e a imperatividade da legislação vigente em áreas de interesse socioeconômico.

Mesmo tendo como finalidade a satisfação do direito do credor-exequente, as medidas forçadas não podem ser adotadas a qualquer custo, devendo respeitar o modo menos gravoso para o devedor-executado. Porém, a menor onerosidade quanto ao devedor-executado deve ser também contextualizada com a efetividade da medida alternativa àquela mais gravosa, sob pena de serem relegados os válidos interesses do credor-exequente. 

O objeto da ação de execução fiscal é o montante em dinheiro não pago pelo devedor a tempo e modo (art. 2º da Lei nº 6.830/1980), compreendendo tanto dívidas ativas tributárias (e respectivas multas) e quanto dívidas ativas não tributárias (demais créditos da Fazenda Pública, tais como multa de qualquer origem ou natureza, foros, laudêmios, aluguéis ou taxas de ocupação, FGTS, preços de serviços prestados por estabelecimentos públicos, etc.). 

Essas dívidas fiscais estão devidamente anotadas em registros públicos, e são dotadas de liquidez e certeza nos moldes constantes do título executivo extrajudicial manuseado, motivo pelo qual o executado não é surpreendido pela execução fiscal. Há sempre medidas antecedentes à propositura da ação executiva, à disposição do conhecimento do devedor, começando pelo surgimento da própria obrigação e de suas inerentes responsabilidades (do credor e do devedor), passando por medidas de formalização de quantitativos (p. ex., DCTFs, GFIPs, e obrigações tributárias acessórias atribuídas pela lei a contribuintes, e autos de infração lavrados pela administração pública), chegando à inscrição nos registros de dívida ativa. 

Nos termos do art. 1º, § 3º, da Lei nº 6.830/1980, a fase de inscrição em dívida ativa serve para validar a regularidade formal e material da obrigação fiscal não paga, tanto que suspende a prescrição para a ação executiva, por 180 dias, ou até a distribuição do feito (é verdade, apenas em se tratando de cobranças não tributárias, dado ao contido na Súmula Vinculante 8, do E.STF). Com natureza de ato de controle administrativo da legalidade da exigência fiscal, o conteúdo da inscrição em dívida ativa ostenta presunção relativa de validade e de veracidade, dando liquidez e certeza ao que nela consta, e disso advém a prerrogativa de a Fazenda Pública extrair certidão de dívida ativa (CDA), que toma a forma de título executivo extrajudicial e lastreia a ação de execução fiscal, nos termos da Lei nº 6.830/1980. 

Portanto, a CDA é resultante de ato administrativo que revela a inadimplência de obrigação pecuniária, desfrutando de presunção relativa de validade e de veracidade quanto à inexistência de causa modificativa, suspensiva ou extintiva da exigibilidade do montante nela indicado (principal e acréscimos legais), assim como em relação aos demais dados nela indicados. Tratando-se de presunção relativa de certeza e liquidez, o art. 3º, §3º da Lei nº 6.830/1980 impõe ao devedor o ônus de apresentar prova inequívoca contrária à imposição, sob pena de a ação executiva prosseguir com a exigência forçada da dívida (inclusive penhora e hasta pública).

Os preceitos específicos da Lei nº 6.830/1980 têm preferência em relação às disposições gerais da lei processual civil (aplicadas subsidiariamente e, apenas em alguns casos, com eficácia jurídica prioritária em razão do diálogo de fontes normativas voltado aos seus propósitos positivados). Contudo, mesmo cuidando de exigências de dívidas fiscais (tributárias e não tributárias), a Lei nº 6.830/1980 expressamente conjuga preceitos normativos relativos às responsabilidades contidos na legislação tributária (notadamente o art. 186, e os arts. 188 a 192, do Código Tributário Nacional), bem como na legislação civil e comercial.

No tocante à responsabilidade tributária, assim dispõem os arts. 121, 128 e 129 do CTN:

Art. 121. Sujeito passivo da obrigação principal é a pessoa obrigada ao pagamento de tributo ou penalidade pecuniária.

Parágrafo único. O sujeito passivo da obrigação principal diz-se:

I - contribuinte, quando tenha relação pessoal e direta com a situação que constitua o respectivo fato gerador;

II - responsável, quando, sem revestir a condição de contribuinte, sua obrigação decorra de disposição expressa de lei.

Art. 128. Sem prejuízo do disposto neste capítulo, a lei pode atribuir de modo expresso a responsabilidade pelo crédito tributário a terceira pessoa, vinculada ao fato gerador da respectiva obrigação, excluindo a responsabilidade do contribuinte ou atribuindo-a a este em caráter supletivo do cumprimento total ou parcial da referida obrigação.

Art. 129. O disposto nesta Seção aplica-se por igual aos créditos tributários definitivamente constituídos ou em curso de constituição à data dos atos nela referidos, e aos constituídos posteriormente aos mesmos atos, desde que relativos a obrigações tributárias surgidas até a referida data.

Sobre a possibilidade de responsabilização do ente federativo criador na hipótese de liquidação da sociedade de economia mista, confira-se o seguinte julgado:

TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MUNICÍPIO CONTROLADOR DA SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA EXECUTADA. REDIRECIONAMENTO. RESPONSABILIDADE TRIBUTÁRIA SUBSIDIÁRIA.

1. A execução fiscal ora embargada foi ajuizada originalmente contra a Companhia de Serviços Urbanos de Natal - URBANA, sociedade de economia mista prestadora de serviço de limpeza pública, tendo o Juízo de primeira instância acolhido o redirecionamento do feito contra o Município de Natal, sócio controlador e detentor de 99,96% do capital votante.

2. No caso de as sociedades de economia mista prestadoras de serviço público não disporem de bens suficientes ao cumprimento de suas obrigações, emerge a responsabilidade subsidiária do ente público controlador. Saliente-se que não procede a alegação de impossibilidade da aplicação do art. 242 da Lei 6.404/76, diante de sua revogação pelo art. 101 da Lei 10.30/01 (sic), pois o dispositivo revogado subsistia à época dos fatos geradores do crédito tributário.

3. A inexistência de bens da URBANA suficientes para quitação da dívida foi expressamente reconhecida pela sentença, com base em diligências e certidões do oficial de Justiça. A apelante, por seu turno, não se desincumbiu de seu ônus de fazer prova em sentido contrário.

4. Por seu turno, o disposto no inciso V do art. 4º da Lei 6.830/80 esclarece que a execução fiscal poderá ser promovida também contra o responsável, nos termos da lei, por dívidas, tributárias ou não, de pessoas físicas ou pessoas jurídicas de direito privado. A responsabilidade do ente controlador decorre ainda dos arts. 128 e 129 do CTN.

5. Destaco, ainda, que a responsabilidade do Município do Natal pelas dívidas contraídas pela Companhia de Serviços Urbanos de Natal - URBANA, já foi reconhecida em diversos julgados deste Tribunal, dentre os quais: AC 565020/RN, Relator Desembargador Federal José Maria Lucena, 1ª T, DJE 12/06/2014; AC 572279/RN, Relator Desembargador Federal Francisco Cavalcanti, 1º T, DJE 14/08/2014.

6. Apelação improvida

(PROCESSO: 00059293820124058400, APELAÇÃO CIVEL, DESEMBARGADORA FEDERAL CÍNTIA MENEZES BRUNETTA (CONVOCADA), 2ª TURMA, JULGAMENTO: 17/03/2015, PUBLICAÇÃO: 21/03/2015)

Discute-se nos autos a responsabilidade do município ora recorrente pelos débitos em cobrança na execução fiscal subjacente (processo nº 0001678-56.2017.403.6104), movida em face de CURSAN COMPANHIA CUBATENSE DE URBANIZAÇÃO E SANEAMENTO para a cobrança de débitos de contribuições diversas inscritos sob os nºs 13.038.454-2, 13.038.455-0 e 13.298.366-4 e referentes ao período de 12/2013 a 07/2016, no valor de R$ 11.043.032,02 (atualizado para 02/2017).

Embora inaplicável ao presente caso o revogado art. 242 da Lei nº 6.404/1976 (considerando as datas dos fatos geradores), a Lei Municipal nº 3.825, de 29/05/2017, autorizou o Poder Executivo a dissolver, liquidar e extinguir a empresa de economia mista CURSAN-Companhia Cubatense de Urbanismo e Saneamento, criada pela Lei Municipal nº 693/1967 e constituída na forma de sociedade por ações. O art. 3º do mencionado diploma legal estabeleceu que “O Munícipio sucederá a Cursan nos seus direitos e obrigações decorrentes de norma legal, ato administrativo ou contrato, bem como nas demais obrigações pecuniárias”.

Além disso, constata-se que o Decreto Municipal nº 10.629, de 03/08/2017, editado para regulamentar lei municipal acima referida, determinou a dissolução da companhia, “considerando que, devido a má administração restou a CURSAN fadada a inviabilidade econômica e financeira, impossibilitando a realização de contratos com o Poder Público, sua única fonte de fomento e subsistência, a Cursan agravou seu quadro financeiro, não mais dispondo de recursos para honrar com os seus compromissos, principalmente a folha salarial de seus empregados” (grifei).

Desse modo, tendo a Lei Municipal nº 3.825/2017 reconhecido a responsabilidade do Município embargante pelas obrigações da companhia executada, de rigor o reconhecimento de sua responsabilidade pelos débitos ora em execução. Ademais, como bem destacado pelo Juízo a quo:

(...)

Não acolho a alegação de ilegitimidade passiva do embargante, uma vez que sua responsabilidade por sucessão é claríssima, veiculada pelo artigo 3º da Lei Municipal n. 3.825/2017, no sentido de que o Município de Cubatão sucederá a Cursan nos seus direitos e obrigações decorrentes de norma legal, ato administrativo ou contrato, bem como nas demais obrigações pecuniárias, regulamentada pelo Decreto Municipal n. 10.629/2017.

O simples fato do decreto prescrever que a empresa dissolvida conserva sua personalidade jurídica não afasta a responsabilidade sucessória do ente municipal reconhecida por lei própria.

Ademais, a constituição dos créditos tributários decorreu de omissão da empresa controlada, o que nos leva à responsabilidade do município controlador, que tinha a obrigação de acompanhar e fiscalizar os cumprimentos das obrigações legais da controlada, nos moldes do artigo 238 (c/c 116 e 117) da Lei das Sociedades Anônimas (Lei 6.404/76), isto é, o Município de Cubatão, ao não gerir corretamente a CURSAN, incorreu com esta conjuntamente na prática dos ilícitos tributários, eis que, ante sua omissão no controle da empresa, não cumpriu o dever de fiscalizar o fiel cumprimento da lei com fito do recolhimento dos tributos devidos pela empresa estatal municipal controlada (STJ, AIRESP 1570721, rel. Min. Francisco Falcão, j. 17.05.2018).

De fato, a Lei nº 6.404/76 (Lei das S/A) previa, em seu artigo 242, revogado pela Lei n. 10.303/2001, a responsabilidade subsidiária dos entes públicos pelos débitos de sociedade de economia mista a ele vinculada e que tenha sido dissolvida. A hipótese era de responsabilidade subsidiária do controlador, de modo que, primeiro, o exequente deveria buscar a satisfação de seu crédito através da penhora de bens da própria sociedade de economia mista, e, só depois, em caso de insuficiência, requerer o redirecionamento da execução para o ente público, todavia, no caso dos autos, o próprio Município reconheceu sua responsabilidade no tocante às “obrigações decorrentes de norma legal”, onde podemos incluir os débitos tributários.

(...)

Por fim, observo que esta C. Corte já reconheceu a responsabilidade do Município apelante pelos débitos da CURSAN nos seguintes termos:

Por primeiro, saliento que a técnica de julgamento per relationem, ora empregada, ao atender ao disposto no art. 93, IX, da Constituição Federal, confere maior celeridade ao julgamento e reduz o formalismo excessivo ao prezar pela pela objetividade, simplicidade e eficiência, não se confundindo com ausência ou deficiência de fundamentação da decisão judicial.

A esse respeito, colaciono a jurisprudência do E. STF e desta Corte:

 “AGRAVO REGIMENTAL NO HABEAS CORPUS. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO ESPECÍFICA DE TODOS OS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. HOMICÍDIO QUALIFICADO. PRISÃO PREVENTIVA. FUNDAMENTAÇÃO IDÔNEA. GARANTIA DA ORDEM PÚBLICA. MOTIVAÇÃO PER RALATIONEM. POSSIBILIDADE. INOBSERVÂNCIA DO ART. 316 DO CPP. PLEITO DE PRISÃO DOMICILIAR EM DECORRÊNCIA DA COVID-19. SUPRESSÃO DE INSTÂNCIA. 1. Na linha da orientação jurisprudencial desta Suprema Corte, “o Agravante tem o dever de impugnar, de forma específica, todos os fundamentos da decisão agravada, sob pena de não provimento do agravo regimental” (HC 133.685-AgR/SP, Rel. Min. Cármen Lúcia, 2ª Turma, DJe 10.6.2016). 2. O uso da fundamentação per relationem não se confunde com ausência ou deficiência de fundamentação da decisão judicial, sendo admitida pela jurisprudência desta Suprema Corte (RHC 130.542-AgR, Rel. Min. Roberto Barroso, 1ª Turma, DJe 25.10.2016; HC 130.860-AgR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, 1ª Turma, DJe 26.10.2017).” (…) (HC 182773 AgR, Relator(a): ROSA WEBER, Primeira Turma, julgado em 15/12/2020, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-294 DIVULG 16-12-2020 PUBLIC 17-12-2020). Grifo meu.

“(...) MOTIVAÇÃO PER RELATIONEM. LEGITIMIDADE JURÍDICO-CONSTITUCIONAL DESSA TÉCNICA DE MOTIVAÇÃO. (...) Esta Corte já firmou o entendimento de que a técnica de motivação por referência ou por remissão é compatível com o que dispõe o art. 93, IX, da Constituição Federal. Não configura negativa de prestação jurisdicional ou inexistência de motivação a decisão que adota, como razões de decidir, os fundamentos do parecer lançado pelo Ministério Público, ainda que em fase anterior ao recebimento da denúncia.” (AI 738982 AgR, Relator Min. Joaquim Barbosa, Segunda Turma, julgado em 29/05/2012)

Na origem, trata-se de ação de obrigação de fazer com pedido de tutela, objetivando a expedição de certidão de regularidade fiscal e determinação de não inscrever o CNPJ da municipalidade no CADIN.

A controvérsia recursal cinge-se à possibilidade de expedição de certidão de regularidade fiscal e inscrição no CADIN, em relação à débitos devidos em razão de sucessão tributária.

Pois bem.

A fundamentação e parte dispositiva da sentença foram assim redigidos (ID nº 270909152):

[...] Procedo ao julgamento antecipado do mérito, na forma do artigo 355, inciso I, do Código de Processo Civil.

Rejeito a preliminar de ausência de interesse de agir tendo em vista que os débitos que impedem a emissão da certidão de regularidade fiscal incluem execuções não embargadas, que, como afirmado na própria contestação, representam óbice a sua expedição. Ademais, não é necessário o esgotamento da via administrativa para o ingresso de demanda judicial, conforme o disposto no artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal, o qual preconiza que "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito".

Passo ao exame do mérito.  

A controvérsia posta nos autos é fundada na necessidade de obtenção de certidão de regularidade fiscal, exigida para formalização de convênio com a ECOVIAS e CDHU para construção de unidades habitacionais para a população da Vila Noel e outras comunidades localizadas em áreas de risco.

A União afirma que a referida certidão não pode ser emitida em razão dos débitos tributários existentes. As partes divergem quanto à legitimidade passiva do Município de Cubatão pelas dívidas tributárias oriundas da Companhia Cubatense de Urbanização e Saneamento – CURSAN, sociedade de economia mista, atualmente em fase de liquidação.

A entidade originariamente executada, a sociedade de economia mista Companhia Cubatense de Urbanização e Saneamento – CURSAN foi extinta por seu ente criador, o Município de Cubatão, por meio da Lei Municipal nº 3.825, de 29 de maio de 2017.

A responsabilidade fiscal do ente municipal emana no disposto no artigo 3º, “caput”, de referido ato normativo. Confira-se o seu teor:

“Art. 3º.  O Município sucederá a Cursan nos seus direitos e obrigações decorrentes de norma legal, ato administrativo ou contrato, bem como nas demais obrigações pecuniárias”.

Portanto, mostra-se legítima a sucessão tributária que fundamentou o redirecionamento das cobranças de natureza fiscal ao município-autor, reconhecendo-se, quanto ao ponto, a dívida tributária existente em nome do Município de Cubatão.

(...)

(TRF 3ª Região, 4ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5004683-30.2019.4.03.6104, Rel. Desembargador Federal MONICA AUTRAN MACHADO NOBRE, julgado em 22/05/2023, Intimação via sistema DATA: 01/06/2023)

Ante o exposto, nego provimento à remessa oficial, tida por interposta, e não conheço de parte da apelação e, na parte conhecida, nego-lhe provimento.

É o voto.