V O T O

A sentença denegatória da segurança deve ser mantida.

Segundo art. 21, inciso XII, alínea "e" da CF, compete à União, dentre outras atribuições, explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.

A Lei n.º 10.233/2001, que criou a Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, em seu art. 24, dispôs acerca das atribuições da referida agência reguladora, conferindo competência para editar normas e regulamentos relacionados à sua esfera de atuação e para fiscalização da prestação de serviços de transporte terrestres.

Pelo disposto no art. 14, inciso III, alíneas "b" e "j" da Lei nº 10.233/2001 dependem de autorização o transporte rodoviário de passageiros, sob regime de fretamento e o transporte rodoviário coletivo regular interestadual e internacional de passageiros, que terá regulamentação específica expedida pela ANTT.

A Resolução ANTT nº 4.777/2015, que dispõe sobre a regulamentação da prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento, define que os três tipos de fretamento, quais sejam, turístico, eventual ou contínuo, serão todos efetuados em circuito fechado.

A mesma resolução define “Circuito fechado: viagem de um grupo de passageiros com motivação comum que parte em um veículo de local de origem a um ou mais locais de destino e, após percorrer todo o itinerário, observado os tempos de permanência estabelecidos nesta Resolução, este grupo de passageiros retorna ao local de origem no mesmo veículo que efetuou o transporte na viagem de ida;”.

Por sua vez, a Resolução ANTT nº 4.770/2015, dispõe sobre a regulamentação da prestação do serviço regular de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros, sob o regime de autorização.

No caso, a parte impetrante é empresa autorizatária do serviço de transporte rodoviário de passageiros na modalidade fretamento (habilitação emitida pela ANTT,  TAF nº 350.129)  devendo se submeter aos termos da Resolução ANTT nº 4.777/2015, a qual, conforme exposto acima, admite que os tipos de fretamento ocorram todos em circuito fechado.

A atuação da referida agência reguladora não pode ser considerada como abusiva ou até mesmo ilegal, na medida em que a conduta da empresa em realizar viagens em circuito aberto, in casu, revela- se ilícita no transporte coletivo regular, de modo a ensejar a aplicação de sanção administrativa pelo ente fiscalizador.

Correta, portanto, a sentença recorrida ao assinalar que “de acordo com o artigo 36 do Decreto nº 2.521/98, o transporte interestadual sob regime de fretamento eventual ou turístico tem caráter ocasional, só podendo ser prestados em circuito fechado, de acordo com o conceito estabelecido no inciso XIV do artigo 3º da Resolução ANTT nº 4.777/2015, e não poderão ser praticadas vendas de passagens e emissões de passagens individuais, nem a captação ou o desembarque de passageiros no itinerário.”

Neste sentido, a jurisprudência:

ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. LIMINAR EM MANDADO DE SEGURANÇA. PRETENDIDA CONCESSÃO DE UM VERDADEIRO “BILL OF INDEMNITY”: REPÚDIO PELO ORDENAMENTO JURÍDICO PÁTRIO. ATUAÇÃO DA ANTT DE ACORDO COM O SEU PODER DE POLÍCIA. FRETAMENTO: GRUPO DE PESSOAS EM CIRCUITO FECHADO. USO DE PLATAFORMAS VIRTUAIS QUE DESCARACTERIZAM A PERMISSÃO REGULAMENTAR. VIAGENS EM CIRCUITO ABERTO: INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA PASSÍVEL DE SANÇÃO. APREENSÃO DO VEÍCULO E IMPOSIÇÃO DO ÔNUS DE TRANSBORDO. RECURSO PROVIDO.

1. A decisão não merece subsistir já que concede à empresa que deve ser fiscalizada pelo Poder Público um verdadeiro "bill of indemnity", repudiado pelo ordenamento jurídico pátrio, porque não é possível o ajuizamento de mandado de segurança visando coibir, de maneira genérica, permanente e futura, a edição de qualquer ato ou conduta das autoridades públicas que, ao ver do impetrante, poderia lesar seu direito.

2. Não é tarefa do ativismo judicial coibir o correto desempenho do poder de polícia das agências reguladoras as atividades concedidas pelo Estado. No caso, é da competência da ANTT conferir a higidez do serviço prestado pela empresa, coibindo irregularidades no transporte de pessoas.

3. Se o Poder Público não autoriza a forma como a empresa realiza seus fretamentos, está agindo de acordo com seu poder de polícia (Lei nº 10.233, de 05 de junho de 2001, art. 26, § 6º, II, III e VII), de sorte que não cabe ao Judiciário cancelar essa conduta e, além disso, ordenar que nenhum fiscalizado seja compelido ao pagamento de taxa e despesas de transbordo para liberação.

4. De acordo com o artigo 3º, inciso XI, do Decreto n. 2.521/1998, o fretamento eventual ou turístico é o serviço prestado à pessoa ou a um grupo de pessoas, em circuito fechado, com emissão de nota fiscal e lista de pessoas transportadas, por viagem, com prévia autorização ou licença da Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT; se o uso das tais plataformas virtuais descaracteriza essa permissão regulamentar, não é tarefa do ativismo judicial mudar a regra. Precedente desta 6ª Turma: ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5009944-22.2018.4.03.6100, Rel. Juiz Federal Convocado LEILA PAIVA MORRISON, julgado em 09/02/2020, Intimação via sistema DATA: 14/02/2020.

5. A autorização para a realização de viagens em regime de fretamento pressupõe o circuito fechado e se a empresa intenta fazer viagens em circuito aberto, está atuando de forma ilícita no transporte coletivo regular, o que consubstancia infração administrativa passível de sanção administrativa que não cabe ao Judiciário evitar.

6. A apreensão de veículo de fretamento em condição irregular é correta e praticada na defesa dos próprios usuários; não configura constrição para receber tributos ou multas e tem base legal; o Decreto 2.521/98, por sua vez autorizado pelos arts. 24, inc. XVIII, da Lei 10.233/01 e 29, inc. II, da Lei nº. 8.987/95, estabelece no art. 79, inc. I, que as infrações ao sistema de transporte interestadual ensejarão apreensão do veículo e a imposição do ônus de transbordo de passageiros.

7. Como esclarecido pela ANTT, não se trata de infração e multa de trânsito e por isso é inservível a Súmula 510 do Superior Tribunal de Justiça.

8. Agravo de instrumento provido.

(TRF 3ª Região, 6ª Turma, AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 5033153-16.2020.4.03.0000, Rel. Desembargador Federal LUIS ANTONIO JOHONSOM DI SALVO, julgado em 21/06/2021, DJEN DATA: 25/06/2021)

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. PLATAFORMA DIGITAL DE CONTRATAÇÃO DE SERVIÇO DE TRANSPORTE. ANTT. FISCALIZAÇÃO. NECESSIDADE. DESPROVIMENTO.

1. No artigo 26 da Lei nº 10.233/2001 está previsto que cabe à Agência Nacional de Transportes Terrestres autorizar "o transporte de passageiros, realizado por empresas de turismo, com a finalidade de turismo", "o transporte de passageiros, sob regime de fretamento" e a "prestação de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros;" e no artigo 44 a mesma Lei dispõe que a autorização será disciplinada em regulamento próprio.

2. O transporte coletivo regular de passageiros oferecido por plataformas digitais, como a plataforma BUSER, mesmo que pelo sistema de venda de passagens, não se enquadra no conceito de fretamento e, sim, de um serviço público regular (linha) de transporte coletivo, que necessita de outorga estatal para seu pleno funcionamento.

3. Por se tratar de inovação na prestação de serviço de transporte interestadual, cabe ao órgão fiscalizador (ANTT) atualizar seus instrumentos normativos para melhor exercício do poder de polícia. Enquanto isso, incidem as disposições atuais que devem obstar a prestação de serviços não disciplinados e, em prejuízo às empresas autorizadas legalmente.

4. Apelação desprovida.

(TRF4, AC 502.2610-55.2020.404.7200, 4ª T. Rel. Des. Fed. Victor Luiz dos Santos Laus, j. em 25/07/22)

ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. PLATAFORMA DIGITAL DE VENDA DE PASSAGENS. MODELO DE FRETAMENTO OFERECIDO EM CIRCUITO ABERTO, COM CARÁTER REGULAR OU PERMANENTE, DE TRANSPORTES DE PASSAGEIROS. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO. IRREGULARIDADE. CONCORRÊNCIA POTENCIALMENTE DESLEAL COM AS EMPRESAS ADEQUADAMENTE AUTORIZADAS PARA O TRANSPORTE DE PASSAGEIROS NA MODALIDADE REGULAR.

1. Verifica-se que, o que a plataforma digital da BUSER oferece, não se limita à mera intermediação de transporte interestadual em regime de fretamento regularmente previsto, porque: (1) são disponibilizados diversos trajetos diários, com preço individual e horários fixos, em circuito aberto (só ida), e sem informação quanto à empresa responsável pelo transporte; (2) a regularidade na oferta dos serviços (viagens diárias, no mesmo horário), a venda de bilhetes individuais e a compra facultativa da passagem de volta (circuito aberto) revelam que não se trata de serviço de caráter ocasional, mas sim de "estabelecimento de serviços regulares ou permanentes"; (3) as empresas cadastradas na plataforma da ré possuem apenas autorização para fretamento no circuito fechado.

2. A empresa BUSER possui plataforma digital que oferece transporte irregular, em desacordo com as normas atinentes à matéria. Da mesma forma as empresas parceiras são cadastradas exclusivamente para fretamento e em sistema de circuito fechado - consoante art. 36, caput e § 1º do Decreto n. 2.521/1998. Logo, não possuem autorização para atuar na forma no serviço de circuito aberto, com caráter regular ou permanente, de transporte interestadual de passageiros.

3. O serviço ofertado pela BUSER, no referido formato, trata-se de modelo irregular de fretamento instaurado pela ré que, inegavelmente, cria um mercado de transporte interestadual paralelo àquele regulamentado pelo poder público, gerando um sistema de concorrência desleal àquelas empresas que atuam de forma regular e previamente autorizada.

4. A atuação de um agente de mercado e a livre concorrência não são princípios absolutos da atuação empresarial, restando esta limitada pela regulamentação estatal acerca do serviço prestado que, no caso do transporte de passageiros, prevê outras obrigações às empresas de transporte na modalidade regular, das quais estariam à margem a BUSER e as transportadoras a ela associadas via plataforma digital. Significa dizer que a oferta do serviço via plataforma da BUSER implica em concorrência potencialmente desleal com as empresas adequadamente autorizadas para o transporte de passageiros na modalidade regular.

5. A infringência às normas reguladoras do sistema de transporte interestadual se verifica em dois planos: i) na comercialização irregular das passagens, em desacordo com as normas legais e disciplinas da ANTT, mesmo que se considere possível a utilização de plataformas digitais, desde que previamente previstas e autorizadas pelo agente regulador; ii) na operação - no mínimo indireta - do próprio serviço de transporte, visto que firma parceria com empresas de fretamento.

6. O serviço ofertado, comercializado e executado pela plataforma agravante e suas parceiras não possui autorização estatal, visto que utiliza indevidamente viagens de fretamento, por meio de burla com empresas cadastradas para serviço de circuito fechado, executando sistema diverso para atender a demanda da empresa BUSER.

7. Não se aplica ao caso em tela, o precedente do STF sobre a plataforma UBER - ADPF 449. Primeiro, que o modelo da plataforma UBER não trata de serviço público delegado, mas sim particular, que apenas sofre regulamentação do Estado. Segundo, o sistema BUSER disponibiliza efetivo serviço público, que funciona em rede regulamentada pelo Poder Público e com normas específicas. Terceiro, no sistema de transporte interestadual e internacional de passageiros, as empresas atuam como delegatárias e prestam serviço público em rotas e itinerários pré-determinados e exigidos pelo Estado. Quarto, segundo a legislação e normativas da ANTT, o serviço de fretamento opera em circuito fechado (ida e volta, sem paradas e alternância de passageiros), sem os mesmos requisitos do sistema de transporte regular, não podendo querer assemelhar-se para contornar a execução das viagens via plataforma eletrônica de anúncio e venda.

8. Não há falar em proibição judicial que estaria interferindo na autonomia privada das empresas interessadas em prestar o serviço. Por se tratar de serviço público preceituado na Constituição Federal, resta afastada a pretendida liberdade econômica por absoluta impossibilidade e necessidade de regulação e delegação do Estado.

9. Por se tratar de inovação na prestação de serviço de transporte interestadual, cabe ao órgão fiscalizador (ANTT) atualizar seus instrumentos normativos para melhor exercício do poder de polícia. Enquanto isso, incidem as disposições atuais que devem obstar a prestação de serviços não disciplinados e, em prejuízo às empresas autorizadas legalmente.

10. Tudo indica que a tendência seja a adequação da legislação em atendimento às inovações do mercado de transporte, seja para regular a modalidade de serviços alternativos, seja para coibir de forma mais expressa seus limites e conflitos com outras formas já existentes, como ocorrem em outras áreas conhecidas pelo uso e incorporação de novas tecnologias eletrônicas. Contudo, enquanto ausente disciplina legal específica, cabe aplicar a legislação vigente e obstar o exercício irregular da atividade atacada.

(TRF4, AC 502.7566-06.2018.404.7000, 3ª T. Rel. Des. Fed. Rogério Favretto, j. em 01/09/21)

Ante o exposto, nego provimento ao recurso de apelação.

É o voto.