V O T O

A Desembargadora Federal Giselle França:

A Lei Federal nº. 13.586/17 dispõe sobre o tratamento tributário das atividades de exploração e de desenvolvimento de campo de petróleo ou de gás natural e institui regime tributário especial para as atividades de exploração, de desenvolvimento e de produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos.

O artigo 5º da Lei Federal nº. 13.586/17 institui um regime especial de importação com suspensão de pagamento de tributos federais. Já o artigo 6º suspende o pagamento de tributos federais na importação ou aquisição de matéria prima, produto intermediário e material de embalagem utilizados integralmente no processo produtivo de produto final destinado às atividades do artigo 5º.

O artigo 7º da Lei Federal nº. 13.586/17, por sua vez, fixa o prazo dos benefícios fiscais estabelecidos nos artigos precedentes, verbis:

Art. 7º. As suspensões de tributos previstas nos arts. 5º e 6º desta Lei somente se aplicarão aos fatos geradores ocorridos até 31 de dezembro de 2040, sem prejuízo da posterior exigibilidade das obrigações estabelecidas nos referidos artigos.

Ao longo da petição inicial da ação civil pública, a apelante aponta irregularidade do dispositivo legal, pelas seguintes razões:

“Conforme se depreende da redação dos dispositivos acima transcritos, a MP 795, originariamente, fixava o prazo de cinco anos para a concessão dos benefícios fiscais da exaustão acelerada (artigo1º) e da suspensão do pagamento de tributos federais na importação e aquisição de bens necessários às atividades de exploração e produção de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos (artigo 5º e 6º), em consonância com a determinação do artigo 114, § 4º, da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Na própria exposição de motivos (EM nº. 0100/2017 MF) encontram-se as justificativas para a estipulação do prazo: (...).

Entretanto, quando discutida no Congresso Nacional, o texto original da MP 795 passou por diversas alterações, incluindo as determinações do § 2º do artigo 1º e do artigo 7º. (...)

Como se depreende da transcrição acima, o texto aprovado, após a tramitação nas Casas Legislativas, suprimiu o prazo de cinco anos constante do § 2º, artigo 1º, ou seja, concedeu benefício fiscal sem um termo final expressamente definido, ademais, dilatou o prazo do artigo 7º, para 22 (vinte e dois) anos, configurando, desse modo, clara ofensa à disposição do artigo 114, § 4º da LDO”.

Pois bem.

A ação civil pública é a via processual adequada à responsabilização moral e patrimonial causada ao bem público, conforme explicitado nas alíneas do artigo 1º da Lei Federal nº. 7.347/85.

O artigo 1º, parágrafo único, da Lei Federal nº. 7.347/85 veda a veiculação de pretensão tributária em ação civil pública.

O Supremo Tribunal Federal, em repercussão geral, afastou a vedação no que diz ao questionamento do FGTS em ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal, considerado o relevante interesse social e o caráter coletivo do pedido, bem como a especial legitimação do Parquet à luz do artigo 129 da Constituição (Tema 850 – STF, Plenário, RE 643978/SE, j. 09/10/2019, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES).

Ou seja: a orientação firmada no precedente vinculante deve ser lida à luz da peculiaridade do caso concreto, como constou da ementa do v. Aresto, verbis:

Ementa: CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL. REPERCUSSÃO GERAL RECONHECIDA. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PRETENSÃO DESTINADA À TUTELA DE DIREITOS INDIVIDUAIS DE ELEVADA CONOTAÇÃO SOCIAL. ADOÇÃO DE REGIME UNIFICADO OU UNIFICAÇÃO DE CONTAS DO FUNDO DE GARANTIA DO TEMPO DE SERVIÇO (FGTS). MINISTÉRIO PÚBLICO. PARTE ATIVA LEGÍTIMA. DEFESA DE INTERESSES SOCIAIS QUALIFICADOS. ARTS. 127 E 129, III, DA CF. REAFIRMAÇÃO DA JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE.

1. No julgamento do RE 631.111 (Rel. Min. TEORI ZAVASCKI, DJe de 30/10/2014), sob o regime da repercussão geral, o PLENÁRIO firmou entendimento no sentido de que certos interesses individuais, quando aferidos em seu conjunto, de modo coletivo e impessoal, têm o condão de transcender a esfera de interesses estritamente particulares, convolando-se em verdadeiros interesses da comunidade, emergindo daí a legitimidade do Ministério Público para ajuizar ação civil pública, com amparo no art. 127 da Constituição Federal, o que não obsta o Poder Judiciário de sindicar e decidir acerca da adequada legitimação para a causa, inclusive de ofício.

2. No RE 576.155 (Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI, DJe de 1º/2/2011), também submetido ao rito da repercussão geral, o PLENÁRIO cuidou da questão envolvendo a vedação constante do parágrafo único do art. 1º da Lei 7.347/1985, incluído pela MP 2.180-35/2001, oportunidade em que se reconheceu a legitimidade do Ministério Público para dispor da ação civil pública com o fito de anular acordo de natureza tributária firmado entre empresa e o Distrito Federal, pois evidente a defesa ministerial em prol do patrimônio público.

3. A demanda intenta o resguardo de direitos individuais homogêneos cuja amplitude possua expressiva envergadura social, sendo inafastável a legitimidade do Ministério Público para ajuizar a correspondente ação civil pública.

4. É o que ocorre com as pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados (parágrafo único do art. 1º da Lei 7.347/1985).

5. Na hipótese, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região, pautado na premissa de que o direito em questão guarda forte conotação social, concluiu que o Ministério Público Federal detém legitimidade ativa para ajuizar ação civil pública em face da Caixa Econômica Federal, uma vez que se litiga sobre o modelo organizacional dispensado ao FGTS, máxime no que se refere à unificação das contas fundiárias dos trabalhadores.

6. Recurso Extraordinário a que nega provimento. Tese de repercussão geral proposta: o Ministério Público tem legitimidade para a propositura de ação civil pública em defesa de direitos sociais relacionados ao FGTS.

(STF, Tribunal Pleno, RE 643978, j. 09-10-2019, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-232  DIVULG 24-10-2019  PUBLIC 25-10-2019, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES).

No presente caso concreto, a ação civil pública foi ajuizada por associação civil, na forma do artigo 5º, inciso V, da Lei Federal nº. 7.347/85.

Para além disso, tanto a causa de pedir quanto o pedido indicam que o benefício a ser obtido com a demanda é difuso, de toda a coletividade, na medida que diz com a arrecadação tributária pelos próximos anos.

Na hipótese, portanto, incide a vedação do artigo 1º, parágrafo único, da Lei Federal nº. 7.347/85. Cito, a propósito, precedente do Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. PRETENSÃO DE CUMPRIMENTO DO DISPOSTO NO ART. 36 DA LEI 4.870/1965. NÃO CABIMENTO DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CAUSA PETENDI QUE DIZ RESPEITO À MATÉRIA TRIBUTÁRIA. INCIDÊNCIA DA LIMITAÇÃO DO ART. 1º, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 7.347/1985.

1. O conflito veiculado no presente recurso especial tem a ver com legitimidade da Associação de Defesa e Proteção dos Direitos do Cidadão para propor ação civil pública cuja finalidade seria: (i) compelir as entidades recorrentes a recolher a exação prevista no art. 36, alínea "b", da Lei n. 4.870/65 e (ii) aplicar o produto na Elaboração do Plano de Aplicação, nos termos dos §§ 2º e 3º do referido artigo.

2. A pretensão (i) para determinar o cumprimento de obrigação tributária acessória consistente na retenção e no recolhimento da contribuição prevista no art. 36, alínea "b", da Lei n. 4.870/65 é de ordem tributária, a qual compete à PGFN, nos termos preconizados pelo art. 131, § 3º, da CF/88.

3. A competência exclusiva da PGFN para este tipo de ação também está estabelecida no art. 12, V e parágrafo único I, da LC n. 73/93 (Lei Orgânica da AGU), a saber: "Art. 12 - À Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, órgão administrativamente subordinado ao titular do Ministério da Fazenda, compete especialmente: [...] V - representar a União nas causas de natureza fiscal. Parágrafo único - São consideradas causas de natureza fiscal as relativas a: I - tributos de competência da União, inclusive infrações à legislação tributária; [...]".

4. Sendo assim, carece de legitimidade a associação (Associação de Defesa e Proteção dos Direitos do Cidadão) para a ação. Seja pela limitação prevista no art. 1º, parágrafo único da Lei n. 7.347/85, seja pelo disposto no art. 12, V e parágrafo único I, da LC n. 73/93, seja pelo art. 131, § 3º, da CF/88, não há espaço para o manuseio de ação civil pública com o objetivo de cobrar tributos (causas relativas a tributos) ou de fazer cumprir obrigações tributárias acessórias (infrações à legislação tributária).

5. Inaplicável para o caso o precedente construído pelo Supremo Tribunal Federal no RE n. 576.155 (Tribunal Pleno, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, julgado em 12.8.2010) julgado em sede de repercussão geral, onde afastada a aplicação do art. 1º, parágrafo único, da Lei n. 7.347/85 em hipótese bastante particular, qual seja, quando um acordo firmado entre a administração e particulares (Termo de Acordo de Regime Especial - TARE) pode, em tese, ocasionar lesão ao patrimônio público.

6. Recurso especial não provido.

(STJ, 2ª Turma, REsp n. 1.554.320/SP, j. 08/11/2022, DJe de 19/12/2022, rel. Min. HERMAN BENJAMIN, rel. p/acórdão Min. MAURO CAMPBELL MARQUES).

Para além disso, a pretensão veiculada implica declaração de inconstitucionalidade de norma. De fato, o pedido é afastar a extensão de benefício fiscal definido em lei pelo legislador ordinário. Não se trata de reconhecimento incidental de inconstitucionalidade mas da própria declaração da inadequação da norma ao sistema normativo nacional. A referência à LDO, na causa de pedir, não afasta tal conclusão.

E, em tais casos, a via processual adequação é a ação declaratória de inconstitucionalidade de competência originária do Supremo Tribunal Federal conforme artigo 102, inciso I, “a”, da Constituição.

É nesse sentido a orientação da Corte Constitucional:

E M E N T A: RECLAMAÇÃO – EMBARGOS DE DECLARAÇÃO RECEBIDOS COMO RECURSO DE AGRAVO – AÇÃO CIVIL PÚBLICA – CONTROLE INCIDENTAL DE CONSTITUCIONALIDADE – QUESTÃO PREJUDICIAL – POSSIBILIDADE – INOCORRÊNCIA DE USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO. - O Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a legitimidade da utilização da ação civil pública como instrumento idôneo de fiscalização incidental de constitucionalidade, pela via difusa, de quaisquer leis ou atos do Poder Público, mesmo quando contestados em face da Constituição da República, desde que, nesse processo coletivo, a controvérsia constitucional, longe de identificar-se como objeto único da demanda, qualifique-se como simples questão prejudicial, indispensável à resolução do litígio principal. Precedentes. Doutrina.

(STF, 2ª Turma, Rcl 1898 ED, Segunda Turma, j. 10-06-2014, ACÓRDÃO ELETRÔNICO DJe-151  DIVULG 05-08-2014  PUBLIC 06-08-2014, Rel. Min. CELSO DE MELLO).

EMENTA Agravo regimental em recurso extraordinário com agravo. Ação civil pública. Suspensão de alterações de zoneamento urbano promovidas pela Lei nº 16.402/16. Prequestionamento. Ausência. Precedentes. Controle difuso de constitucionalidade de lei. Confusão com pedido principal da ação civil pública. Impossibilidade. Precedentes.

1. É inadmissível o recurso extraordinário se os dispositivos constitucionais que nele se alegam violados não estão devidamente prequestionados. Incidência das Súmulas nºs 282 e 356/STF.

2. Segundo a firme jurisprudência da Suprema Corte, admite-se o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, desde que a alegação de inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa.

3. Agravo regimental não provido.

4. Inaplicável o art. 85, § 11, do CPC, haja vista tratar-se, na origem, de ação civil pública (art. 18 da Lei nº 7.347/85).

(STF, 1ª Turma, ARE 1354122 AgR, j. 27-06-2022, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-157  DIVULG 08-08-2022  PUBLIC 09-08-2022, rel. Min. DIAS TOFFOLI).

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONTROLE DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE. PEDIDO INCIDENTAL. POSSIBILIDADE. DECISÃO RECORRIDA QUE SE AMOLDA À JURISPRUDÊNCIA DO STF. DESPROVIMENTO DO AGRAVO REGIMENTAL.

1. É possível o controle difuso de constitucionalidade em ação civil pública, desde que a alegada inconstitucionalidade não se confunda com o pedido principal da causa. Precedentes.

2. Agravo regimental a que se nega provimento.

(STF, 2ª Turma, ARE 1388609 AgR, j. 01-03-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n  DIVULG 09-03-2023  PUBLIC 10-03-2023, Rel. Min. EDSON FACHIN).

Nesse quadro, conclui-se pela inadequação da via eleita, devendo ser mantida a r. sentença pelos seus próprios fundamentos.

Ante o exposto, nego provimento à apelação.

É o voto.