V O T O
 

O Ministério Público tem legitimidade ativa para propor ação civil pública que verse sobre a responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, nos termos do art. 1º, I, art. 5º, I da Lei 7.347/85, na esteira do teor do art. 129, III da CF, que define como função institucional do Ministério Público a promoção de inquérito civil e ação civil pública para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos.

A natureza do direito ao meio ambiente como direito difuso, ademais, tem amparo no art. 225, caput da CF, segundo o qual o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado é entendido como bem de uso comum do povo, sendo dever do Poder Público e toda a coletividade defendê-lo e preservá-lo.

Conforme já relatado anteriormente, a ação civil pública proposta pelo Ministério Público Federal em face da União objetiva sua condenação a promover o licenciamento ambiental, em municípios determinados, de assentamentos do Programa "Banco da Terra" perante os órgãos competentes, assumindo os custos necessários a esta finalidade, incluindo aqueles decorrentes das medidas preventivas e corretivas eventualmente determinadas por aqueles órgãos.

A ação discute o assentamento de agricultores rurais sem a realização de prévio licenciamento ambiental, situação que envolve lesão efetiva ou potencial ao meio ambiente, direito da coletividade, enquadrando-se, com clareza, nos requisitos necessários à configuração da legitimidade ativa do Ministério Público.

Melhor sorte não socorre à União ao tentar argumentar que o licenciamento ambiental envolveria questão de direito privado atrelada à posse e à propriedade de imóveis adquiridos entre particulares.

A ação discute a situação de imóveis vinculados ao Programa Nacional de Crédito Fundiário, instituído inicialmente pelo art. 1º, § 1º, VI do Decreto 4.892/2003, atual art. 1º, § 1º, III do Decreto 11.585/2023, que concede financiamentos com recursos oriundos do Fundo de Terras e da Reforma Agrária (Banco da Terra), criado, por sua vez, com a finalidade de financiar programas de reordenação fundiária e de assentamento rural.

Referido programa é destinado a trabalhadores rurais não-proprietários e agricultores proprietários de imóveis cuja área não alcance a dimensão da propriedade familiar e que sejam insuficientes para gerar renda capaz de lhe propiciar o próprio sustento e o de sua família (art. 1º, I e II da LC 93/98). O PNCF, deste modo, compõe política pública desenhada para atender demandas de acesso à terra e reforma agrária.

A situação dos autos, portanto, envolve, no mínimo e em tese, direitos individuais homogêneos de relevância social, direitos que também atribuem ao Ministério Público a legitimidade para proposição de ação civil pública, conforme há tempos reconhece o Superior Tribunal de Justiça:

PROCESSUAL CIVIL E CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. AGÊNCIAS BANCÁRIAS. FUNCIONAMENTO INTERNO. TEMPO DE ESPERA. LEGITIMIDADE ATIVA. MINISTÉRIO PÚBLICO. COMPETÊNCIA LEGISLATIVA. MUNICÍPIO. ASTREINTES. DESCABIMENTO. AGRAVO INTERNO PROVIDO. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO.
1. O Ministério Público possui legitimidade para propor Ação Civil Pública voltada à defesa de direitos individuais homogêneos, ainda que disponíveis e divisíveis, quando presente relevância social objetiva do bem jurídico tutelado. Precedentes.
2. (...)
4. Agravo interno a que se dá provimento para conhecer do agravo e dar parcial provimento ao recurso especial.
(AgInt no AREsp n. 1.220.326/PE, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 2/10/2023, DJe de 5/10/2023.)

A legitimidade passiva da União, bem como o litisconsórcio aventado na apelação, são questões que se confundem com o mérito a respeito da existência, ou não, de responsabilidade de sua parte e com ela será analisada.

É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas (art. 23, VI da CF). Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição (art. 24, VI da CF).

A própria União, elenca dispositivos da LC 93/98 segundo os quais o Fundo de Terras e da Reforma Agrária (Banco da Terra) será constituído, entre outras fontes de financiamento, de dotações consignadas no Orçamento Geral da União (art. 2º, IV, LC 93/98) e dotações consignadas nos Orçamentos Gerais dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 2º, V, LC 93/98). A apelante destaca que o fundo é administrado de forma a permitir a participação descentralizada de Estados e Municípios, na elaboração e execução de projetos, garantida a participação da comunidade no processo de distribuição de terra e implantação de projetos (art. 4º, LC 93/98).

O art. 1º, § 1º, IV do Decreto 4.892/03, que regulamentava a lei complementar quando do ajuizamento da ação, estabelece que os programas, projetos e atividades que venham a ser financiados com recursos do Fundo de Terras e da Reforma Agrária deverão levar em conta, entre outras, as questões de conservação e proteção ao meio ambiente. A redação é semelhante ao quanto disposto no atual art. 1º, § 2º, II do Decreto 11.585/2023.

O art. 15 do Decreto 4.892/03, atual art. 14 do Decreto 11.585/2023, define que a gestão financeira do Fundo de Terras e da Reforma Agrária fica a cargo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES. É certo que não há menções diretas ou indiretas à questões ambientais entre as competências do órgão gestor do Banco da Terra elencadas no art. 5º da LC 93/98.

No entanto, o art. 16 do Decreto 4.892/03, atual art. 15 do Decreto 11.585/2023, em suas distintas redações, definiu distintos e sucessivos órgãos gestores do programa, todos ligados diretamente à administração pública federal, além de suas atribuições, entre as quais: definir o montante de recursos destinados às despesas acessórias relativas à aquisição do imóvel rural; assegurar a análise jurídica prévia da documentação dos imóveis e das propostas de financiamento; estabelecer normas gerais de fiscalização dos projetos assistidos pelo Fundo de Terras e da Reforma Agrária; elaborar estudos de avaliação de impactos dos projetos e programas financiados pelo Fundo de Terras e da Reforma Agrária (art. 3º, art. 11, art. 16, IV, X, "e", XIV do Decreto 4.892/03, atuais art. 15, IV, "b", IX, "e", X, XIII, "a" do Decreto 11.585/2023).

A Lei 6.938/81, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, estabelece em seu art. 10 que a construção, instalação, ampliação e funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental dependerão de prévio licenciamento ambiental.

O art. 12, caput, da mesma Lei 6.938/81, por sua vez, assenta que as entidades e órgãos de financiamento e incentivos governamentais condicionarão a aprovação de projetos habilitados a esses benefícios ao licenciamento, na forma daquela Lei, e ao cumprimento das normas, dos critérios e dos padrões expedidos pelo CONAMA. O parágrafo único do dispositivo dispõe que as aquelas entidades deverão fazer constar dos projetos a realização de obras e aquisição de equipamentos destinados ao controle de degradação ambiental e à melhoria da qualidade do meio ambiente.

Da interpretação sistemática do art. 23, VI da CF, do art. 2º, IV, da LC 93/98, do art. 1º, § 1º, IV, art. 3º, art. 11 e art. 16 do Decreto 4.892/03 (atuais art. 1º, § 2º, II e art. 15 do Decreto 11.585/2023), além do art. 10 e art. 12 da Lei 6.938/81, infere-se que é competência da União proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, preocupação que deve balizar suas ações ao conceber, financiar e gerir políticas públicas, como fica reconhecido na própria redação dos decretos que regulamentam a LC 93/98.

O dever da União de zelar pelo prévio licenciamento de projetos e atividades promovidas pela sua atuação na esfera econômica e social estão expressamente previstos pela lei que disciplina a Política Nacional do Meio Ambiente. É pouco relevante que a gestão financeira do Fundo de Terras e da Reforma Agrária (Banco da Terra) fique a cargo do BNDES, quando os órgãos gestores sempre foram ligados à administração direta no âmbito federal e tem atribuições que se coadunam com o pedido formulado na inicial da presente ação civil pública.

O art. 3º, IV, da Lei 6.938/81 define como poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental. A legitimidade passiva e a responsabilidade da União enquanto poluidora indireta, neste diapasão, são cristalinas.

A argumentação da União, ao sustentar que a responsabilidade pelo licenciamento ambiental seria exclusivamente do poluidor direto, considerando, ainda, previsões contratuais nesse sentido e a natureza propter rem da obrigação, atenta contra a natureza solidária da obrigação e seu dever de precaução e reparação enquanto poluidora indireta.

Com efeito, o Programa Nacional de Crédito Fundiário, conquanto desenhado como política de crédito para compra e venda de imóveis rurais, não pode ser pensado exclusivamente sob a ótica do direito civil, notadamente ao se considerar sua finalidade precípua de atender trabalhadores rurais e pequenos proprietários que podem ser considerados hipossuficientes.

Nestas condições, os custos e a necessidade do licenciamento ambiental podem, inclusive, inviabilizar as atividades dos destinatários do programa, como sói acontecer na implementação de políticas de reforma agrária que se adstringem a disponibilizar a terra nua, sem se preocupar com despesas acessórias, ou com as condições de produção e sobrevivência dos beneficiários da política pública que, sob outra ótica, também poderiam teoricamente ser vistos como consumidores finais de crédito oferecido por instituições financeiras. Destaca-se que, ainda assim, não se pode concluir que as obrigações ambientais deixariam de ser exigíveis desses mesmos beneficiários, o que não impede o reconhecimento da obrigação da União.

Quanto a todos dispositivos elencados pela União que apontariam para a solidariedade das obrigações em relação aos outros entes da federação e demais instituições envolvidas na implementação, cumpre destacar dispositivos do código civil e do código de processo civil.

Há solidariedade quando na mesma obrigação concorre mais de um devedor e todos estão obrigados a responder pela dívida toda (art. 264 do CC), circunstância em que o credor tem direito a exigir e receber de um ou de alguns dos devedores, parcial ou totalmente, a dívida comum - e se o pagamento tiver sido parcial, todos os demais devedores continuam obrigados solidariamente pelo resto (art. 275, caput do CC). A propositura de ação pelo credor contra um ou alguns dos devedores não implica em renúncia da solidariedade (art. 275, parágrafo único do CC).

O próprio código civil prevê a possibilidade de ajuizamento de ação pelo credor contra apenas um ou parte dos devedores solidários, sendo esta a própria lógica que define a existência e a utilidade da obrigação solidária.

Não suficiente, a reforçar esse entendimento, é certo que a solidariedade da obrigação não dá causa necessariamente à configuração de litisconsórcio necessário entre os devedores solidários, que só ocorre por disposição de lei ou quando, pela natureza da relação jurídica controvertida, a eficácia da sentença depender da citação de todos que devam ser litisconsortes (art. 114 do CPC).

Embora seja admissível que o réu requeira o chamamento ao processo dos demais devedores solidários quando o credor exigir de um ou de alguns o pagamento da dívida comum (art. 130, III do CPC), o juiz pode limitar o litisconsórcio facultativo quanto ao número de litigantes na fase de conhecimento, na liquidação de sentença ou na execução, quando este comprometer a rápida solução do litígio ou dificultar a defesa ou o cumprimento da sentença (art. 113, § 1º do CPC), precisamente a hipótese dos autos e a opção do juízo a quo, sem prejuízo do eventual exercício de regresso contra os codevedores.

Nestas condições, o credor não está obrigado a ajuizar a ação contra todos os devedores solidários, nem o juiz obrigado a conduzir o processo com a formação de litisconsórcio facultativo, sem prejuízo de que o devedor que cumpre a totalidade da obrigação possa exercer regresso contra os demais devedores solidários.

Ante o exposto, nego provimento à apelação, na forma da fundamentação acima.

É o voto.