V O T O

Inicialmente, afasto a preliminar de inovação recursal, invocada pela recorrida.

A União persiste na defesa da idoneidade do auto de infração. Desta feita, porém, argumenta com base nos fundamentos da decisão proferida, que reduziu a multa imposta considerando o princípio da retroatividade mais benéfica.

Não inova, mas refuta a solução da controvérsia, nos termos em que foi circunscrita.

Não lhe assiste razão, contudo.

O auto de infração nº 296/2017 foi lavrado em 25/08/2017 pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento – MAPA, com base nos artigos 274, 496, XVI e XXVI, e 497, VII, do Regulamento da Inspeção Industrial e Sanitária dos Produtos de Origem Animal, aprovado pelo Decreto nº 9.013/17, cominado com o item 2, subitem 2.2.3 da Resolução nº 05/91 (id 275661291, pag. 4)

As amostras analisadas foram coletadas em 20/06/2017 (id 275661291, pag. 5).

A Medida Provisória nº 772/2017 passou a vigorar em 30/03/2017 e alterou a redação do art. 2º, II, da Lei nº 7.889/89 e passou a dispor:

“Art. 2º .........................................................................

II - multa, de até R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), nos casos não compreendidos no inciso I;”

Foi expressamente revogada pela Medida Provisória nº 794/2017, de 09/08/2017.

Assim, a redação do dispositivo passou a dispor como anteriormente:

“Art. 2º. Sem prejuízo da responsabilidade penal cabível, a infração à legislação eferente aos produtos de origem ainal acarretará, isolada ou cumulativamente, as seguintes sanções:

(...)

II – multa, de até 25.000 Bônus do Tesouro Nacional – BTN, nos casos não compreendidos no incios I;”

O auto de infração foi julgado em 07/06/2018, cominada a multa de R$ 75.000,00, com base no art. 2º da Lei nº 7.889/89 (id 275661291, pag. 38).

Apresentado recurso administrativo, a multa foi mantida por ser considerada a infração moderada e o fato gerador ter ocorrido durante a vigência da MP 772/2017, conforme o julgamento administrativo de 28/04/2020 e o parecer por ele acolhido (id 275661291, pags. 59/62).

De fato, a multa em questão ostenta a natureza de penalidade administrativa e sofre a incidência, ainda que por analogia, do quanto disposto no artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal.

Vai daí que, no caso dos autos as modificações nas legislativas indicadas, com redação mais benéfica, devem retroagir.

Veja-se, nesse sentido, manifestação desta Corte:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO. ARTIGO 1.021 DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. MULTAS ADMINISTRATIVAS. ANTT. ARGUMENTOS QUE NÃO MODIFICAM A FUNDAMENTAÇÃO E A CONCLUSÃO EXARADAS NA DECISÃO MONOCRÁTICA. PENALIDADE ADMINISTRATIVA. RETROATIVIDADE MAIS BENÉFICA. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

1. Os argumentos apresentados no agravo não abalaram a fundamentação e a conclusão exaradas na decisão monocrática.

2. O processo administrativo nº 50505.019189/2018-39 visa à cobrança de saldo residual relativa à multa pela autuação de nº 3187998.

3. A ANTT informou que a multa foi paga, porém não incidiu o desconto de 30% previsto no art. 86 da Resolução ANTT nº 5.083/2016 em razão da empresa não ter apresentado renúncia ao direito de interpor recurso administrativo no prazo do art. 85 (dez dias da ciência pelo infrator).

4. A Resolução ANTT em seu art. 86 modificado pela Deliberação nº 1.073/2019 da Diretoria Colegiada, passou a prever o desconto de 30% ao valor da multa na hipótese de pagamento antecipado, que caracteriza aceitação da decisão pela aplicação da penalidade e renúncia tácita ao direito de interposição de recurso, cabendo à Superintendência competente inserir no boleto de pagamento informação quanto à incidência da renúncia tácita ao direito de interpor recurso administrativo na hipótese de pagamento do valor da multa com o desconto previsto.

5. No que tange à redução da multa das autuações de nºs 1733140, 3187998 e 3206859, o art. 36 da Resolução ANTT nº 4799/15 em seu art. 36, I, previa para a evasão de fiscalização, multa no valor de R$ 5.000,00 e foi modificado pela Resolução ANTT nº 5.847/19. Assim, passou a cominar multa no valor de R$ 550,00.

6. As multas retratadas na CDA nº 4.006.020789/51-04 ostentam a natureza de penalidade administrativa, as quais sofrem a incidência, ainda que por analogia, do quanto disposto no artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal. Vai daí que, no caso dos autos as modificações nas Resoluções indicadas, com redação mais benéfica, devem retroagir para lhe beneficiar.

7. Precedentes desta Corte e do E. STJ.

8. Agravo interno a que se nega provimento.

(TRF 3ª Região, 6ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5014030-16.2021.4.03.6105, Rel. Desembargador Federal DIANA BRUNSTEIN, julgado em 06/10/2023, Intimação via sistema DATA: 11/10/2023)

PROCESSUAL CIVIL. AGÊNCIA REGULADORA. MULTA. PODER DE POLÍCIA. RETROATIVIDADE BENÉFICA APLICÁVEL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PRINCÍPIO GERAL DE DIREITO. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO.

1. A questão posta nos autos diz respeito à inexigibilidade de crédito público.

2. O caso é de cobrança de multa administrativa (auto de infração nº 2811866, de 13.01.2016), imposta pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT no exercício de seu poder de polícia, no valor originário de R$ 5.000,00, em razão da prática da infração prevista no art. 36, I, da Resolução ANTT nº 4.799/15. Conforme aduz a excipiente, a Resolução ANTT nº 5.847/19 alterou a redação original do artigo 36, I, da Resolução ANTT nº 4.799/15, reduzindo o valor da multa para R$ 550,00.

3. É sabido que a retroatividade benéfica é um princípio geral de Direito, consagrado constitucionalmente no art. 5º, XL, a ser aplicado não apenas na seara penal, mas também no âmbito do Direito Administrativo sancionador. Trata-se de garantia fundamental, intimamente ligada aos princípios da razoabilidade e legalidade, e mesmo ao dever de coerência a ser observado pela Administração Pública e, pelo próprio Estado, de maneira geral.

4. Agravo de instrumento desprovido.

(TRF 3ª Região, 3ª Turma, AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 5011727-11.2021.4.03.0000, Rel. Desembargador Federal ANTONIO CARLOS CEDENHO, julgado em 11/11/2021, DJEN DATA: 18/11/2021)

No caso, a Medida Provisória n  772, de 29/03/2017, posteriormente revogada pela Medida Provisória nº 794 de 09/08/2017, alterou a Lei Federal n  7.889, de 1989. Majorou significativamente o valor das multas aplicadas por infrações tipificadas na legislação sanitária. Antes fixadas no valor máximo, 25.000 BTN’s, correspondente a pouco mais de R$ 15.000,00, foram elevadas para até R$ 500.000,00.

Assim, quem tivesse cometido determinada infração à legislação sanitária de 30 de março de 2017, quando passou a vigorar a MP n. 772 até o dia 08/08/2017, quando foi revogada pela MP n. 794, de 2017 e tornado novamente vigente e eficaz o texto original da Lei Federal n° 7.889, de 1989, estaria sujeito à uma pena de multa substancialmente maior em relação àquele que houvesse cometido a mesma infração fora do interregno mencionado.

O Supremo Tribunal Federal, em sede de controle de constitucionalidade, na ADI 5709, de Relatoria da Ministra Rosa Weber, julgada pelo Tribunal Pleno, em 27/03/201, com publicação em 28/06/2019, consignou o que segue:

“(...) 2. Medida provisória não revoga lei anterior, mas apenas suspende seus efeitos no ordenamento jurídico, em face do seu caráter transitório e precário. Assim, aprovada a medida provisória pela Câmara e pelo Senado, surge nova lei, a qual terá o efeito de revogar lei antecedente. Todavia, caso a medida provisória seja rejeitada (expressa ou tacitamente), a lei primeira vigente no ordenamento, e que estava suspensa, volta a ter eficácia. (...)”

Na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 216/DF, por sua vez, a Corte Suprema esclareceu o alcance do § 11 do art. 62 da Constituição Federal ao expressar em seu julgamento:

“(...)O § 11 do art. 62 da Constituição visa garantir segurança jurídica àqueles que praticaram atos embasados na medida provisória rejeitada ou não apreciada, mas isso não pode se dar ao extremo de se permitir a sobreposição da vontade do Chefe do Poder Executivo sob a do Poder Legislativo, em situações, por exemplo, em que a preservação dos efeitos da medida provisória equivalha à manutenção de sua vigência. Interpretação diversa ofenderia a cláusula pétrea constante do art. 2º da Constituição, que preconiza a separação entre os Poderes (...)”

(ADPF 216, de Relatoria da Ministra Cármen Lúcia, julgada pelo Tribunal Pleno, em 14/03/2018; publicação em 23/03/2020)

Dessa forma, não se pode aceitar que os efeitos da medida provisória já revogada subsistam quando do julgamento da infração, já nos anos de 2018 e 2020 (1ª e 2ª instâncias).

Nesse sentido, no caso específico da infração cometida sob a égide da MP nº 772/2017, esta Corte já se manifestou:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MULTA. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE E LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. MEDIDA PROVISÓRIA 772/2017. REVOGAÇÃO EXPRESSA PELA MEDIDA PROVISÓRIA 794/2017. ULTRATIVIDADE INEXISTENTE. NÃO CONVERSÃO EM LEI. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA.

1. A questão posta nos autos diz respeito à ultratividade de medida provisória não convertida em lei, para fins de dosimetria de multa administrativa, em relação a fatos ocorridos durante sua vigência.

2. 4. Como se sabe, o auto de infração constitui ato administrativo dotado de presunção juris tantum de legalidade e veracidade, sendo condição sine qua non para sua desconstituição a comprovação (i) de inexistência dos fatos descritos no auto de infração; (ii) da atipicidade da conduta ou (iii) de vício em um de seus elementos componentes (sujeito, objeto, forma, motivo e finalidade).

3. Portanto, para que seja declarada a ilegitimidade de um ato administrativo, cumpre ao administrado provar os fatos constitutivos de seu direito, i.e., a inexistência dos fatos narrados como verdadeiros no auto de infração.

5. Nos termos do art. 373, I e II, do CPC/2015, incumbe ao autor provar o fato constitutivo de seu direito e, à parte contrária, o fato impeditivo, modificativo ou extinto do direito do autor.

6. Em 29/03/2017 foi editada a Medida Provisória 772/2017, majorando significativamente o valor previsto no art. 2º, II, da Lei 7.889/1989, prevendo limite máximo abstrato de R$ 500.000,00. Não tendo ocorrido conversão da Medida Provisória 772/2017 em lei, e não havendo edição de decreto legislativo, nos termos do art. 62, §3º, da Constituição Federal, foi posteriormente editada a Medida Provisória 794/2017, em 09/08/2017, prevendo a revogação expressa da Medida Provisória 772/2017.

7. Acerca do assunto, o C. Supremo Tribunal Federal, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, estabeleceu que as medidas provisórias, na condição de atos normativos transitórios, não têm eficácia normativa imediata de revogação da legislação anterior com ela incompatível, mas apenas de suspensão, paralisação, das leis antecedentes até o término do prazo do processo legislativo de sua conversão

8. Portanto, deve ser reformada a sentença para reconhecer a legalidade da multa aplicada, contudo declaro a inexigibilidade da multa no valor de R$ 100.000,00 (cem mil reais), relativa ao Auto de Infração n. 001/745/2017 (Processo Administrativo n. 21052.015754/2017-85), devendo ser observado o valor máximo de 25.000 BTN, nos termos da redação original do inciso II do art. 2º da Lei nº 7.889/1989 para a fixação da punição pecuniária à apelada.

9. Logo, em razão de a verba honorária está indissociavelmente ligada à noção de sucumbência relativa ao direito em que se funda a ação, sendo ambas as partes vencedoras e vencidas, condeno-as ao pagamento de sucumbência recíproca, no patamar mínimo, conforme previsão legal.

10. Apelação provida em parte.

(TRF 3ª Região, 4ª Turma, ApelRemNec - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA - 5011413-98.2021.4.03.6100, Rel. Desembargador Federal MARLI MARQUES FERREIRA, julgado em 11/10/2023, DJEN DATA: 18/10/2023)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. MEDIDA PROVISÓRIA 772/2017. REVOGAÇÃO EXPRESSA PELA MEDIDA PROVISÓRIA 794/2017. ULTRATIVIDADE INEXISTENTE. NÃO CONVERSÃO EM LEI. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENEFÍCIA. PRINCÍPIO GERAL DO DIREITO SANCIONADOR.

1. A questão posta nos autos diz respeito à ultratividade de medida provisória não convertida em lei, para fins de dosimetria de multa administrativa, em relação a fatos ocorridos durante sua vigência.

2. Nos termos do art. 2º, II, da Lei 7.889/1989, comina-se multa de até 25.000 BTN (aproximadamente R$ 15.000,00) às infrações administrativas decorrentes da inobservância de legislação referente às exigências sanitárias para comercialização de produtos de origem animal. Ocorre que, no contexto da Operação Carne Fraca, em 29/03/2017 foi editada a Medida Provisória 772/2017, majorando significativamente o valor previsto no art. 2º, II, da Lei 7.889/1989, prevendo limite máximo abstrato de R$ 500.000,00. Não tendo ocorrido conversão da Medida Provisória 772/2017 em lei, e não havendo edição de decreto legislativo, nos termos do art. 62, §3º, da Constituição Federal, foi posteriormente editada a Medida Provisória 794/2017, em 09/08/2017, prevendo a revogação expressa da Medida Provisória 772/2017.

3. Na hipótese, o demandante foi autuado em 24/08/2017 pela prática das infrações previstas nos art. 246, art. 247 e art. 496, IX, do Decreto 9.013/17, especificamente por inconsistências nos relatórios de análise do leite de produtores rurais no laboratório da RBQL (Clínica do Leite). Diante disso, foi-lhe imposta multa administrativa de R$ 75.000,00, com fundamento na Medida Provisória 772/2017, em 15% do patamar máximo, em razão de ser o caso de infração moderada, segundo art. 508, II, b, e art. 509, II, do Decreto 9.013/17.

4. O C. Supremo Tribunal Federal, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, estabeleceu que as medidas provisórias, na condição de atos normativos transitórios, não têm eficácia normativa imediata de revogação da legislação anterior com ela incompatível, mas apenas de suspensão, paralisação, das leis antecedentes até o término do prazo do processo legislativo de sua conversão.

5. Não há dúvida de que as disposições da Lei 7.889/1989, que estiveram suspensas durante a aplicabilidade da Medida Provisória 772/2017, voltam a ter eficácia plena e retroativa aos fatos ocorridos na vigência desta última, pelo fato de a pretensa alteração legislativa não ter adquirido estabilidade. Ainda, acrescenta-se que a Medida Provisória 772/2017 não perdeu simplesmente a eficácia pelo decurso do prazo previsto no art. 62, §3º, da Constituição Federal, mas foi expressamente revogada pela Medida Provisória 794/2017, não se cogitando de sua ultratividade. Sob outro aspecto, a incidência da Lei 7.889/1989 à situação prestigia o postulado da retroatividade da norma mais benéfica, princípio geral do direito, aplicável a qualquer seara do direito sancionatório.

6. Inexistem, pois, razões à reforma da sentença que reduziu a penalidade aplicada ao patamar de 15% do valor máximo previsto no art. 2º, II, da Lei 7.889/1989, pelos critérios estabelecidos nos art. 508, II, e art. 509, II, do Decreto 9.013/17.   

7. Majora-se a verba honorária em 1% do proveito econômico obtido, nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil.

8. Apelação improvida.

(TRF 3ª Região, 3ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5002555-39.2021.4.03.6113, Rel. Desembargador Federal CONSUELO YATSUDA MOROMIZATO YOSHIDA, julgado em 28/04/2023, DJEN DATA: 05/05/2023)(destaquei)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. ULTRATIVIDADE DE MEDIDA PROVISÓRIA NÃO CONVERTIDA EM LEI PARA FINS DE SANÇÃO ADMINISTRATIVA. MULTA POR INFRAÇÃO SANITÁRIA. MP N.772/2017 REVOGADA PELA MP N.794/2017, RETORNANDO A VIGÊNCIA E EFICÁCIA DO TEXTO ORIGINAL DA LEI FEDERAL N° 7889/89. RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA. POSSIBILIDADE. AGRAVO PROVIDO.

- Cinge-se a controvérsia acerca da ultratividade de medida provisória não convertida em lei para fins de sanção administrativa relativa a fatos ocorridos durante sua vigência, considerada a repristinação de norma menos gravosa para o administrado.

- A eficácia temporal das medidas provisórias original e revogadora, bem como da lei anterior quando rejeitadas ambas as MPs está disciplinada no art. 62 da Constituição Federal/88.

- A autora não negou a ocorrência das infrações, que foram apuradas mediante a realização de perícia nas amostras colhidas durante fiscalização.

- A infração verificada no processo administrativo nº 21052.023477/2017-84 foi considerada de natureza gravíssima (art.496, inciso XXVII do Decreto nº 9013/2017) e aplicada multa no percentual de 90% dos valores previstos na MP nº 772/2017, no valor de R$450.000,00, tendo em vista a ocorrência do fato gerador durante a sua vigência.

- A Medida Provisória n° 772 de 29/03/2017, posteriormente revogada pela Medida Provisória nº 794 de 09/08/2017, editada por ocasião da repercussão da operação "carne fraca", alterou a Lei Federal n° 7889/89, majorando, significativamente, o valor das multas aplicadas por infrações tipificadas na legislação sanitária antes fixadas em, no máximo, 25.000 BTN’s, ou seja, de pouco mais de R$ 15 mil, para até R$ 500 mil.

- O frigorífico que tivesse cometido determinada infração à legislação sanitária a partir do dia 30 de março de 2017, quando passou a vigorar a MP n.772/2017, até o dia 08/08/2017, quando foi revogada pela MP n.794/2017, retornando a vigência e eficácia do texto original da Lei Federal n° 7889/89, estava sujeito à uma pena de multa substancialmente maior em relação àquele que houvesse cometido a mesma infração fora desse interregno.

- A situação deu margem à interposição de Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF 717 MC/DF) pela Associação Brasileira das Industrias Exportadoras de Carnes – ABIEC e outros, ainda em trâmite no C.STF.

- O C.STF no julgamento da ADPF n. 216/DF, esclareceu o alcance do parágrafo 11 do artigo 62 da Constituição. A relatora Ministra Cármen Lúcia, em seu voto, menciona que “o § 11 do art. 62 da Constituição visa garantir segurança jurídica àqueles que praticaram atos embasados na medida provisória rejeitada ou não apreciada, mas isso não pode se dar ao extremo de se permitir a sobreposição da vontade do Chefe do Poder Executivo sob a do Poder Legislativo, em situações, por exemplo, em que a preservação dos efeitos da medida provisória equivalha à manutenção de sua vigência.  Interpretação diversa ofenderia a cláusula pétrea constante do art. 2º da Constituição, que preconiza a separação entre os Poderes”(Pleno, ADPF 216/DF, Relatora Ministra Cármen Lúcia, DJe 20.03.2020).

- A situação versada no paradigma e na situação ora analisada são similares, entretanto, o caso em questão se revela de maior gravidade que o precedente, ora citado. Na ADPF 216, que tratava da outorga de direito, a decisão reputou incabível os pedidos de licença formulados durante a vigência da MP 320/2006 depois da extinção desta. No caso, em apreço, ao contrário, tem-se norma punitiva, que com maior razão atrai a lógica do precedente.

- Possível, ainda, recorrer-se, à possibilidade de retroatividade da lei mais benéfica, princípio implícito do direito sancionatório, consagrado na Carta Magna (artigo 5º, XL), aos casos de sanções menos graves, como a administrativa (REsp 1602122/RS – Ministra Regina Helena Costa – Primeira Turma – DJE 14/08/2018).

- Agravo de instrumento parcialmente provido.

(TRF 3ª Região, 6ª Turma, AI - AGRAVO DE INSTRUMENTO - 5016674-11.2021.4.03.0000, Rel. Desembargador Federal PAULO SERGIO DOMINGUES, julgado em 03/12/2021, DJEN DATA: 13/12/2021) (destaquei)

Pelo exposto, nego provimento ao agravo interno.

É como voto.