V O T O

O Senhor Desembargador Federal Nelton dos Santos (Relator): Narra a inicial que, a partir de abril de 2017, algumas unidades de atendimento à saúde do Estado de São Paulo passaram a receber guias de recolhimento expedidas pela Coordenação de Orçamento e Finanças do FRGPS (Fundo do Regime Geral da Previdência Social) para pagamento de taxa de ocupação.

O Estado de São Paulo alega que a cobrança é indevida, tendo em vista que, após a extinção do Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social – INAMPS, a Lei Federal nº 8.689/93, disciplinado a destinação dos imóveis pertencentes à autarquia, previu em seu artigo 2º, II, a doação ou a cessão dos bens destinados ao funcionamento de hospitais e postos de saúde aos Estados, Distrito Federal e municípios respectivos, consubstanciando aos entes públicos o direito subjetivo à titularidade de tais imóveis, que hoje funcionam como hospitais e postos de assistência à saúde.

Em resposta, o INSS sustenta que não incidem ao caso as disposições da Lei nº 8.689/93, mas sim o que prevê a Lei nº 6.439/73, que, ao dispor sobre os imóveis que comporiam o patrimônio do extinto INAMPS, estabeleceu em seu art. 14, II a assimilação de bens que o INPS, o FUNRURAL, a LBA e o IPASE utilizavam, à época, para a finalidade de prestação de assistência médica; logo, os bens imóveis do INPS que não fossem utilizados para tal finalidade, permaneceriam com a autarquia previdenciária, devendo o autor provar que os imóveis alvos da cobrança de taxas de ocupação pelo INSS eram utilizados, em 1977, para a prestação de assistência médica, a fim de que seja desconstituída a cobrança em questão.

Segundo a Lei nº 6.439/77, que instituiu o sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), o patrimônio do INPS era constituído por seus bens não transferidos a outra entidade do SINPAS e pelos bens que o IPASE e o FUNRURAL utilizavam na concessão de benefícios e outras prestações em dinheiro e na prestação de assistência complementar e de reeducação e readaptação profissional; já o patrimônio do INAMPS era constituído pelos bens que o INPS, o FUNRURAL, a LBA e o IPASE utilizavam na prestação de assistência médica. Verbis:

“Art 14 - Em decorrência do disposto nesta Lei, o patrimônio de cada uma das entidades do SINPAS será constituído:

I - o do INPS por seus bens não transferidos a outra entidade do SINPAS e pelos bens que o IPASE e o FUNRURAL atualmente utilizam na concessão de benefícios e outras prestações em dinheiro e na prestação de assistência complementar e de reeducação e readaptação profissional;

II - o do INAMPS pelos bens que o INPS, o FUNRURAL, a LBA e o IPASE atualmente utilizam na prestação de assistência médica”.

À vista disso, os bens do INPS, do FUNRURAL e do IPASE que, no momento da edição da Lei nº 6.439/77 não eram empregados na efetiva prestação de assistência médica, não passaram a integrar o patrimônio do INAMPS, mas sim do próprio INPS. Com efeito, a Lei nº 6.439/77 somente destinou ao patrimônio do INAMPS aqueles bens utilizados na atividade finalística de prestação de assistência médica.

Registre-se que o INPS – Instituto Nacional de Previdência Social foi sucedido pelo IAPAS - Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social e, posteriormente, pelo INSS – Instituto Nacional do Seguro Social. Cabe destacar, ainda, que o Decreto nº 99.350/90 incorporou ao INSS os acervos patrimonial, financeiro e de recursos humanos dos órgãos e unidades dos extintos IAPAS e INPS (art. 15).

A saber, quando da extinção do INAMPS - Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social, em 1993, já havia sido criado o INSS, tendo a Lei nº 8.689/93 autorizado que os bens do INAMPS (atual SUS) fossem incorporados ao patrimônio da União ou doados/cedidos a municípios, estados e Distrito Federal, caso se tratasse de hospitais e postos de assistência à saúde. Ocorre que os imóveis em questão não pertenciam ao INAMPS, mas sim ao INSS.

Depreende-se, ainda, que os imóveis foram objeto dos Termos de Cessão de Uso firmados entre o INSS, o INAMPS e o Estado de São Paulo, em 1990, por meio dos quais foram cedidos ao terceiro o uso dos bens para funcionamento do Sistema Unificado e Descentralizado de Saúde do Estado de São Paulo, até a data da extinção do Convênio celebrado entre as partes, em 23 de julho de 1988, com a finalidade de implantação do Sistema Único de Saúde – SUS.

À época, nos anos 80, foi estipulado que o convênio vigoraria pelo prazo de dois anos e seria renovado, automática e sucessivamente, por iguais períodos, se não houvesse denúncia de qualquer dos participantes, descumprimento das obrigações pactuadas ou superveniência de norma legal ou fato administrativo que tornasse o convênio formal ou materialmente inexequível.

Nesse viés, constata-se que houve apenas a cessão de uso dos imóveis ao Estado de São Paulo, e não a transferência de titularidade.

As edificações, a propósito, pertencem ao Fundo do Regime Geral da Previdência Social – FRGPS, instituído pelo artigo 250 da Constituição Federal e previsto no artigo 68 da Lei Complementar nº 101/2000, cujo gestor é o INSS. Verbis:

“Art. 68. Na forma do art. 250 da Constituição, é criado o Fundo do Regime Geral de Previdência Social, vinculado ao Ministério da Previdência e Assistência Social, com a finalidade de prover recursos para o pagamento dos benefícios do regime geral da previdência social.

§ 1^o O Fundo será constituído de:

I - bens móveis e imóveis, valores e rendas do Instituto Nacional do Seguro Social não utilizados na operacionalização deste;

(...)

§ 2^o O Fundo será gerido pelo Instituto Nacional do Seguro Social, na forma da lei.”

A autarquia previdenciária, por sua vez, na condição de gestora do FRGPS, deve, por força da Lei nº 9.702/98, alienar os bens imóveis de sua propriedade considerados desnecessários e não vinculados às suas atividades operacionais, sendo vedada a cessão, doação ou transferência de forma gratuita. Confira-se:

“Art. 1º  Fica o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS autorizado a proceder à alienação, mediante ato de autoridade competente, de bens imóveis de sua propriedade considerados desnecessários ou não vinculados às suas atividades operacionais, observando-se, no que couber, as disposições da Lei n^o 8.666, de 21 de junho de 1993, e da Lei n^o 9.636, de 15 de maio de 1998.

(...)

Art. 2º O INSS promoverá o cadastramento dos eventuais ocupantes dos imóveis a que se refere o caput do artigo anterior, para verificação das circunstâncias e origem de cada posse, cobrança de taxas de ocupação e atribuição de direito de preferência à aquisição dos imóveis, conforme o caso, repassando-lhes os custos correspondentes.

(...)

Art. 5º  Os imóveis cedidos a Estados, Municípios ou ao Distrito Federal, ou suas entidades, poderão ser alienados aos interessados em regime semelhante ao disposto no caput do artigo anterior.

§ 1º  Os cessionários de que trata o caput serão cientificados dos termos e das condições das vendas, devendo celebrar o respectivo instrumento de alienação até 31 de dezembro do ano seguinte ao da notificação.

(...)

Art. 7º  Inexistindo manifestação de interesse na aquisição do imóvel, ou não sendo preenchidos os requisitos legais para o exercício de direito de preferência ou mantença da ocupação, o ocupante será comunicado a desocupar o imóvel no prazo de noventa dias, findo o qual o INSS será imitido sumariamente em sua posse, ficando, ainda, o ocupante sujeito a cobrança, a título de indenização, pelo período que o INSS seja privado da posse, da taxa de doze por cento do valor venal do imóvel ocupado, por ano ou fração, até sua efetiva e regular restituição, sem prejuízo das sanções e indenizações cabíveis.”

Tem-se, portanto, que o convênio firmado em 1988 e, consequentemente, os termos de cessão de uso dos imóveis em discussão não poderiam ser mais renovados. Assim, o autor foi notificado pelo réu para manifestar interesse na aquisição dos imóveis, solicitando que comprovasse o histórico da ocupação e para qual finalidade eram utilizados os bens, não tendo logrado êxito, porém, em comprovar a finalidade da ocupação dos edifícios, o que resultou na cobrança das taxas de ocupação.

Cumpre asseverar que, segundo o artigo 373 do CPC, cabe ao autor da ação provar os fatos dos quais originam o seu direito e ao réu comprovar que o direito do autor está impedido de ser exercido, foi modificado ou até mesmo extinto. Ou seja, quem alega deve provar.

Nesse contexto, poderá ser redistribuído o ônus da prova quando há maior facilidade de uma parte produzir tal prova em relação à outra, o que não isenta o autor de comprovar fatos mínimos do seu direito.

No caso sub judice, não há razão para inversão do ônus probatório, pois se trata de dois entes públicos, um estadual e outro federal, com o mesmo nível de acesso aos documentos pertinentes ao caso. Ora, se ambas as partes participaram dos acordos de cessão de uso dos imóveis, ambas as partes deveriam manter os respectivos documentos em seus arquivos, especialmente o ente estadual, beneficiado com o uso de imóveis que não lhe pertenciam.

Ainda que o autor insista na tese de que os serviços desempenhados no imóvel, desde 1993, sejam relativos à saúde e assistência médica, tal fato não tem o condão de legitimar a permanência de situações irregulares e precárias em imóvel público, pois a comprovação deve abranger período muito anterior, ou seja, desde 1977, nos termos da Lei nº 6.439/77.

De fato, não há como aceitar que a parte autora, ente estadual estruturado administrativamente, com porte jurídico e setor de recursos humanos organizado, está limitada à juntada dos documentos em questão para provar a realização de atendimento médico diário durante décadas nesses imóveis.

No que tange aos imóveis onde hoje se encontram o Núcleo de Gestão Assistencial Santa Cruz, AME Geraldo Bourroul, AME Várzea do Carmo, AME Maria Zélia e DRS-1 – Departamento Regional de Saúde, o Estado de São Paulo afirma que eram destinados à prestação de serviços de saúde desde 1977 e, portanto, integravam o patrimônio do INAMPS.

A situação, porém, não é bem como alega o autor. Os termos de cessão de uso não foram celebrados apenas entre o INAMPS e Estado de São Paulo, mas o INSS também participou.

E mais, os bens de propriedade do INPS, FUNRURAL e IPASE que, à época da edição da Lei nº 6.439/77, eram destinados aos serviços de administração referentes à prestação de assistência médica até então desenvolvida por esses entes, foram destinados por seu artigo 14, VI para o IAPAS, e não para o INAMPS, pertencendo, após a Lei nº 8.029/90, ao INSS, e não à União. Somente foram destinados ao INAMPS os bens afetados efetivamente à prestação de assistência médica por aquelas entidades, como os postos de saúde, hospitais, consultórios e laboratórios.

Então, não basta que seja demonstrado que o imóvel era ocupado pela área da saúde, mas deve ser comprovado que era utilizado na atividade fim desses órgãos, pois a ocupação para a realização de meras atividades administrativas, como escritórios de arquivo e cadastro, ainda que relacionadas à prestação de assistência médica, fez com que o bem fosse destinado ao IAPAS e, depois, para o INSS.

Em resumo, não adianta apresentar documentos posteriores a 1977 para demonstrar que o uso do imóvel é para prestação de serviços da área da saúde, bem como não adianta trazer documentos datados de 1977 ou de período anterior que não comprovem a efetiva prestação de assistência médica nesses lugares ou que provem somente a realização de atividades administrativas.

Assim, pela narrativa dos fatos, é possível verificar a legalidade das cobranças das taxas de ocupação pelo réu INSS.

A respeito do tema, colhem-se os seguintes precedentes:

“AÇÃO ORDINÁRIA. APELAÇÃO. ERRO MÉDICO. INSS. ILEGITIMIDADE PASSIVA. 1. O autor foi submetido à cirurgia, segundo se infere da sua narrativa, nos idos de 1976, tempo em que os serviços, inclusive os de saúde, eram prestados pelo INPS, único órgão então existente. Quando da propositura da ação, em 2009, já havia sido concluída a reestruturação da Previdência Social, passando pela criação do INSS, em 1990, autarquia que sucedeu os antigos IAPAS e INPS, a quem, por sua vez, desde 1977, coube a concessão e a manutenção dos benefícios e de outras prestações em dinheiro, não guardando nenhuma relação com a prestação de serviços de assistência médica. 2. O INSS, que nasceu da fusão do INPS com o IAPAS, em 1990, é autarquia vinculada ao Ministério da Previdência e Assistência Social, e foi criada com a precípua finalidade de gerenciar o custeio da Seguridade Social e de conceder e manter os benefícios aos segurados da Previdência Social; não mantém nenhum vinculo com o Ministério da Saúde ou com o SUS - Sistema Único de Saúde (este gerenciado pelo Ministério da Saúde). Assim sendo, o INSS é o sucessor nas atribuições, direitos e obrigações dos extintos INPS e IAPAS, autarquias que foram por ele absorvidas, porém, não é o sucessor do INAMPS, que existiu até 1993, quando foi extinto e sucedido pela União. 3. O INSS surgiu da fusão do INPS e do IAPAS, em momento em que a prestação de serviços relacionados à saúde já era atribuição do INAMPS (verdadeiro sucessor do INPS no que tange a tais serviços), o qual foi sucedido, posteriormente, pela União, esta sim a verdadeira legitimada para figurar no polo passivo da presente ação. 4. Apelação a que se nega provimento”. (APELAÇÃO CÍVEL - 1605222 ..SIGLA_CLASSE: ApCiv 0024026-61.2009.4.03.6100 ..PROCESSO_ANTIGO: 200961000240260 ..PROCESSO_ANTIGO_FORMATADO: 2009.61.00.024026-0, DESEMBARGADORA FEDERAL CECÍLIA MARCONDES, TRF3 - TERCEIRA TURMA, e-DJF3 Judicial 1 DATA:19/12/2012) (grifei)

“Ação reivindicatória. sentença extra petita. inocorrência. imóvel de propriedade do inss. desocupação do bem. indenização devida. prazo para desocupação. 1. O INSS expressamente postulou, em sua peça inicial, a condenação da parte ré ao pagamento das indenizações cabíveis, nos termos do art. 7º da Lei nº 9.702/98. Portanto, a sentença, ao condenar o demandado ao pagamento de valores relativos à água, ao esgoto e à coleta de lixo, não desbordou do pedido. 2. Restou devidamente demonstrado que a propriedade do bem em questão pertence ao INSS e que a ocupação, por parte do apelante, não se deu de forma regular. 3. A sentença acertadamente afastou a aplicação da suscitada Lei nº 8.689/93, que trata do acervo patrimonial do extinto INAMPS, enquanto o imóvel objeto desta ação era originalmente de propriedade do INPS, cujo patrimônio fora posteriormente transferido ao IAPAS. 4. Quanto à indenização devida, não há amparo legal a afastá-la, devendo ser mantido o marco inicial apontado na sentença. 5. O prazo assinalado pela sentença para a desocupação do bem - 90 dias -, além de suficiente para que sejam realizadas as movimentações necessárias, encontra apoio no art. 7º da já citada Lei nº 9.702/98. 6. Os valores relativos às despesas operacionais deverão ser apurados quando do cumprimento da sentença, oportunidade em que o município poderá fazer prova de eventuais despesas com as quais efetivamente arcou”. (TRF4 5000355-26.2018.4.04.7119, TERCEIRA TURMA, Relatora MARGA INGE BARTH TESSLER, juntado aos autos em 03/06/2020) (grifei)

“ADMINISTRATIVO. APELAÇÕ. VALOR DA CAUSA. AÇÃO REIVINDICATÓRIA. O VALOR DA CAUSA DEVE CORRESPONDER À ESTIMATIVA OFICIAL PARA LANÇAMENTO DO IMPOSTO. PRECEDENTES. IMISSÃO DE POSSE. IMÓVEL DE PROPRIEDADE DO INSS CEDIDO AO MUNICÍPIO DE IBIRAMA. VEDAÇÃO DA CESSÃO A TÍTULO GRATUITO COM O ADVENTO DA LEI Nº 9.702/98. TENTATIVA ADMINISTRATIVA NA REGULARIZAÇÃO DO IMOVEL. SENTENÇA REFORMADA. APELO PROVIDO. 1. Caso concreto em que o imóvel objeto do presente feito foi cedido à ré, a título gratuito, e com o advento da Lei nº 9.702/98, a cessão de uso dos imóveis de propriedade do INSS passou a ser proibida, fato que levou a autora a regularização a questão administrativamente. 2. Diante da negativa da ré em desocupar o imóvel, mesmo diante das notificações, a autora manejou a presente ação visando a imissão da posse no imóvel. 3. Ainda que preste serviço de suma importância à comunidade (serviço de saúde), está incontroverso que a ré encontra-se ilegalmente no imóvel - após o escoamento do prazo de noventa dias de desocupação, de modo que se mostra legítima a pretensão autoral. 4. Sucumbência invertida”. (TRF4, AC 5000401-29.2015.4.04.7213, TERCEIRA TURMA, Relator FERNANDO QUADROS DA SILVA, juntado aos autos em 17/05/2017) (grifei)

“PROCESSUAL CIVIL. IMISSÃO DE POSSE. BEM IMÓVEL DE TITULARIDADE DO INSS. UTILIZAÇÃO GRATUITA PELO ESTADO DE PERNAMBUCO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL. NECESSIDADE DE FIXAÇÃO DE TAXA DE OCUPAÇÃO. 1. Apelação em face da sentença que julgou parcialmente o pedido da presente imissão de posse para: a) deferir a imissão de posse em favor do INSS no imóvel; b) condenar o Estado de Pernambuco ao pagamento dos ônus incidentes sobre o imóvel até a desocupação; c) condenar o Estado de Pernambuco ao pagamento de taxa de ocupação a partir de julho de 2008 até a desocupação, no valor de R$ 8.736,00, devidamente corrigido; d) determinar que seja abatido o valor das benfeitorias realizadas pelo Estado do montante devido em virtude da taxa de ocupação. 2. O Supremo Tribunal Federal fixou entendimento no sentido de que a competência originária que lhe é atribuída pelo art. 102, I, "f", da CF, tem caráter de absoluta excepcionalidade, incidindo apenas as hipóteses de litígios cuja potencialidade ofensiva se revele capaz de ofender a harmonia do pacto federativo, o que não se vislumbra no caso dos autos. Preliminar de incompetência afastada. 3. O bem imóvel foi doado pelo Estado de Pernambuco à Caixa de Aposentadorias e Pensões dos Trabalhadores em Trapiches e Armazéns em 1938, que passou a se chamar Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Empregados em Transportes de Cargas - IAPETC, em razão do Decreto-Lei nº 651/38. Em seguida, tal instituto passou a compor o INPS - Instituto Nacional de Previdência Social, pelo Decreto-Lei nº 72/66. Com o advento da Lei nº 6.439/77 (art. 14, VI), os bens do INPS passaram à gestão do IAPAS, Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social. Por fim, a propriedade do bem passou para o INSS pelo Decreto nº 99.350/90 e pela Lei nº 8.029/90. 4. Em virtude da utilização gratuita do bem imóvel pelo Estado de Pernambuco durante anos, torna-se devida a taxa de ocupação em favor do INSS, a partir de julho de 2008, vencimento do prazo concedido pelo Ofício n. 76, de 16 de abril de 2008, recebido pelo Estado de Pernambuco em 05 de junho de 2008. 5. Impõe-se o reconhecimento do direito do Estado de Pernambuco às benfeitorias úteis e necessárias realizadas no imóvel, no valor encontrado pelo perito, sob pena de enriquecimento sem causa do INSS (art. 1.219 do Código Civil), valor este que deve ser compensado do total devido a título de taxa de ocupação. 6. Apelação a que se nega provimento”. (PROCESSO: 00039372220104058300, APELAÇÃO / REEXAME NECESSÁRIO, DESEMBARGADOR FEDERAL ÉLIO WANDERLEY DE SIQUEIRA FILHO (CONVOCADO), 3ª TURMA, JULGAMENTO: 02/10/2014, PUBLICAÇÃO: 08/10/2014) (grifei)

Por fim, atendendo ao pedido da parte autora, com o qual concorda o INSS, consigno que o Hospital Brigadeiro, situado na Avenida Brigadeiro Luís Antônio, nº 2663-2683, em São Paulo/SP, não faz parte dos imóveis questionados nessa demanda, visto não ter sido alvo da cobrança de taxa de ocupação.

Diante do exposto, DOU PROVIMENTO PARCIAL à apelação para tão somente excluir o Hospital Brigadeiro, situado na Avenida Brigadeiro Luís Antônio, nº 2663-2683, em São Paulo/SP, dentre os imóveis discutidos nos presentes autos acerca da cobrança de taxa de ocupação.

É como voto.