V O T O

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS FRANCISCO (Relator): A discussão travada nos autos refere-se à anulação dos lançamentos suplementares retroativos, efetuados pela Secretaria do Patrimônio da União, a título de taxa de ocupação, correspondentes aos exercícios de 2013 a 2017, em relação ao imóvel inscrito no Registro Imobiliário Patrimonial – RIP 7071.0005595-01.

Narra a inicial, em síntese, que a parte autora é ocupante de imóvel de propriedade da União, localizado na Avenida Marginal da Via Anchieta nº 2115 e, recentemente, foi surpreendida pela pendência de débito correspondente ao lançamento acima descrito, em valores muito superiores aos quitados nos respectivos exercícios, anteriormente à questionada revisão.

Argumenta a autora ser ilegal tal procedimento, pois em respeito ao ato jurídico perfeito e ao princípio da segurança jurídica, as “correções cadastrais” efetuadas pela SPU não podem implicar em cobrança de receitas patrimoniais que já foram devidamente quitadas.

Sustenta ainda que a constituição de tais créditos não observou o devido processo administrativo, porquanto não foi notificado da referida majoração e sequer recebeu as novas guias DARF para pagamento.

Em sua contestação, defendeu a União Federal a legalidade e a regularidade dos lançamentos impugnados, ao argumento de que os dados cadastrais existentes na base de dados do sistema da SPU se encontravam desatualizados, o que justifica as cobranças retroativas a título de taxa de ocupação, já que estas decorrem exclusivamente da correção de inconsistências cadastrais, expressamente permitida pela Lei nº 9.636/1998.

Primeiramente, é necessário colocar, de um lado, taxa de ocupação, e, de outro, taxa de foro. Taxa de ocupação é cobrada anualmente em razão da ocupação regular de terreno de marinha, sendo exigida do ocupante inscrito na base cadastral da Secretaria do Patrimônio da União à alíquota de 2% (para as ocupações inscritas ou requeridas até 30/09/1988) e de 5% (para as ocupações inscritas ou requeridas após esta data) sobre o valor do domínio pleno do imóvel. Já a taxa de foro é cobrada anualmente pela utilização do imóvel sob regime de aforamento, sendo exigida do titular do domínio útil à alíquota de 0,6% do valor atualizado do domínio pleno do terreno.

Acerca da atualização monetária, a taxa de ocupação vem sendo regida nas últimas décadas pelo contido no art. 1º do Decreto-Lei 2.398/1987, ao passo em que a taxa de foro seguia, até recentemente, o previsto no art. 101 do Decreto-Lei 9.760/1946 (na redação dada pela Lei 7.450/1985).

O art. 1º do Decreto-Lei 2.398/1987 previa originalmente a cobrança da taxa de ocupação sobre o valor do domínio pleno do terreno “anualmente atualizado”. Também o art. 101 do Decreto-Lei 9.760/1946 (na redação dada pela Lei 7.450/1985) estabelecia a taxa de foro incidia sobre o valor do respectivo domínio pleno, “anualmente atualizado”. Por décadas, essa expressão “anualmente atualizado” gerou controvérsias, notadamente se autorizava apenas atualização monetária (vale dizer, recomposição de desvalorização pela inflação) ou se permitia reavaliação do valor do domínio pleno a mercado, ou mesmo o aumento do valor venal aferido pelo município correspondente a partir de reavaliação de sua planta genérica de valores.

A orientação jurisprudencial não unificou os tratamentos para taxa de ocupação e para taxa de foro.

No que concerne à taxa de ocupação, firmou-se entendimento no sentido de a expressão “anualmente atualizado” viabilizar tanto a atualização pela correção monetária e quanto pelo valor de mercado, para o que bastam providências unilaterais da administração pública, sem a necessidade de procedimentos complexos ou participação do titular do domínio pleno. Somente em casos de modificação da área sujeita a taxa de ocupação é que se fazem necessárias providências para assegurar o direito de o titular do imóvel participar previamente da revisão do valor do domínio pleno. Nesse aspecto, a orientação do E.STJ, firmada pelo mecanismo de julgamento repetitivo:

ADMINISTRATIVO. RECURSO REPRESENTATIVO DA CONTROVÉRSIA. ART. 543-C DO CPC. TERRENO DA MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. ATUALIZAÇÃO. ART. 28 DA LEI N. 9.784/99. CONTRADITÓRIO PRÉVIO. DESNECESSIDADE. ART. 1º DO DECRETO N. 2.398/87. SIMPLES RECOMPOSIÇÃO PATRIMONIAL.

1. Trata-se de recurso especial interposto por particular, com fulcro nas alíneas "a" e "c" do permissivo constitucional, contra acórdão prolatado pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região em que se entendeu legal o processo administrativo adotado pela Administração Pública para fins de atualização da taxa de ocupação dos terrenos de marinha.

2. Nas razões do especial, sustenta o recorrente ter havido violação aos arts. 3º, 26, 27 e 28 da Lei n. 9.784/99, 1º do Decreto n. 2.398/87 e 67 e 101 do Decreto-lei n. 9.760/46, ao argumento principal de que a majoração da taxa de ocupação de terreno da marinha, que se efetivou mediante a atualização do valor do imóvel, depende da participação do administrado, com prévia notificação individual da parte sobre a reavaliação do seu imóvel.

3. Na forma que dispõe o art. 1º do Decreto n. 2.398/87, compete ao Serviço do Patrimônio da União - SPU a atualização anual da taxa de ocupação dos terrenos de marinha.

4. A norma contida no art. 28 da Lei n. 9.784/99 cede lugar à aplicação do art. 1º do Decreto n. 2.398/87.

5. Em primeiro lugar, porque o Decreto n. 2.398/87 é diploma normativo específico, incidindo, no caso, os arts. 2º, § 2º, da Lei de Introdução ao Código Civil e 69 da Lei n. 9.784/99.

6. Em segundo lugar, porque não se trata de imposição de deveres ou ônus ao administrado, mas de atualização anual da taxa de ocupação dos terrenos de marinha. À luz do art. 28 da Lei n. 9.784/99 - e da jurisprudência desta Corte Superior -, a classificação de certo imóvel como terreno de marinha, esta sim depende de prévio procedimento administrativo, com contraditório e ampla defesa, porque aí há, em verdade, a imposição do dever.

7. Ao contrário, a atualização das taxas de ocupação - que se dá com a atualização do valor venal do imóvel - não se configura como imposição ou mesmo agravamento de um dever, mas sim recomposição de patrimônio, devida na forma da lei. Daí porque inaplicável o ditame do dispositivo mencionado.

8. Não fosse isso suficiente, cumpre destacar que é possível a incidência, na espécie, embora com adaptações, daquilo que vem sendo decidido pelo Superior Tribunal de Justiça acerca da atualização da planta de imóveis para fins de cobrança de IPTU.

9. Nestes casos, é necessária a edição de lei (princípio da legalidade), mas não é necessário que o Poder Público abra procedimento administrativo prévio para justificar os comandos legais que venham a ser publicados.

10. A Súmula n. 160 desta Corte Superior diz que "[é] defeso, ao Município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice oficial de correção monetária".

11. Veja-se, no entanto, que a vedação imposta pelo verbete sumular diz respeito apenas ao meio utilizado para a atualização - qual seja, o decreto -, por conta do princípio da legalidade tributária, nada tendo a ver com uma impossibilidade genérica de atualização anual da base de cálculo do imposto através de revisitação da planta de valores venais ou com a necessidade de que, antes de editada a norma adequada para revisão da base de cálculo, seja aberto contraditório e ampla defesa a todos os interessados.

12. Similarmente, no caso das taxas de ocupação dos terrenos de marinha, é despiciendo procedimento administrativo prévio com participação dos administrados interessados, bastando que a Administração Pública siga as normas do Decreto n. 2.398/87 no que tange à matéria.

13. Após a divulgação da nova planta de valores venais e da atualização dela advinda, aí sim os administrados podem recorrer administrativa e judicialmente dos pontos que consideram ilegais ou abusivos.

14. Não há, portanto, que se falar em necessidade de contraditório para a incidência do art. 1º do Decreto n. 2.398/87.

15. Recurso especial não provido. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ n. 8/08.

(REsp 1150579/SC, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10/08/2011, DJe 17/08/2011)

A partir desse mesmo REsp 1150579/SC, o E.STJ firmou a seguinte Tese no Tema 451, relacionada à taxa de ocupação de terrenos de marinha: "No caso das taxas de ocupação dos terrenos de marinha, é despiciendo procedimento administrativo prévio com participação dos administrados interessados, bastando que a Administração Pública siga as normas do Decreto n. 2.398/87 no que tange à matéria".

Assim, o entendimento da Primeira Seção do C. STJ, no sentido de que é desnecessária a intimação prévia dos interessados, quanto à majoração da taxa de ocupação decorrente da atualização monetária do valor venal do imóvel, está em sintonia com a previsão artigo 1º do Decreto-Lei n. 2.398/1987.

Ocorre, entretanto, que o caso sob exame cuida de questão diversa. De fato, discute-se a exigibilidade retroativa, mediante lançamento suplementar relativo à taxa de ocupação, em decorrência da regularização cadastral e compatibilização dos parâmetros utilizados pela SPU para o endereço do imóvel em debate. A pretensão envolve os exercícios de 2013 a 2017, sendo certo, conforme a documentação acostada aos autos, notadamente o histórico financeiro do imóvel no cadastro da SPU, o pagamento regular e tempestivo das taxas de ocupação até então cobradas ao autor, relativas aos exercícios financeiros 2013 a 2017, que foram recolhidas à época própria, pela parte autora, conforme se observa dos documentos colacionados aos autos.

No entanto, no caso concreto, a Secretaria do Patrimônio da União procedeu à verdadeira revisão do valor do domínio pleno, que constitui a própria base de cálculo da taxa de ocupação.

Nesse sentido, tratando-se da alteração da base de cálculo inicialmente estipulada em procedimento administrativo, sua alteração não se pode dar à revelia daqueles que suportarão o ônus financeiro da taxa de ocupação. Esse é o fim das normas estipuladas nos artigos 3º, incisos II e III, e art. 28 da Lei n. 9.784/1999, assim redigidos:

Art. 3^o O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:

(...)

II - ter ciência da tramitação dos processos administrativos em que tenha a condição de interessado, ter vista dos autos, obter cópias de documentos neles contidos e conhecer as decisões proferidas;

III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente;

(...)

Art. 28. Devem ser objeto de intimação os atos do processo que resultem para o interessado em imposição de deveres, ônus, sanções ou restrição ao exercício de direitos e atividades e os atos de outra natureza, de seu interesse.

Com efeito, alteradas as regras que lastrearam o cálculo da taxa de ocupação, os ocupantes tem direito de tomar ciência da forma como foi composto o novo preço, até mesmo para que, eventualmente, possam se insurgir contra eventuais falhas, irregularidades ou abuso de poder.

Aliás, pode-se mesmo dizer que a notificação dos ocupantes dos imóveis da União, para que tomem conhecimento do novo valor de mercado estipulado pela SPU, encontra fundamento não só no princípio da boa-fé que deve nortear as relações entre Administração e administrado, como também no princípio da segurança jurídica, o qual, ao assegurar parâmetros estáveis para o passado, confiáveis para o presente e previsíveis para o futuro, proíbe a surpresa na cobrança do crédito decorrente da majoração unilateral da base de cálculo da taxa de ocupação. Confiram-se os seguintes precedentes do C. STJ:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. TERRENOS DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. ALTERAÇÃO DO VALOR DE MERCADO DO DOMÍNIO PLENO DO IMÓVEL. NECESSIDADE DE INTIMAÇÃO DOS INTERESSADOS PARA TOMAREM CONHECIMENTO DA NOVA BASE DE CÁLCULO DA TAXA DE OCUPAÇÃO. ARTIGOS 3º, INCISOS II E III, E 28 DA LEI N. 9.784/1999.

1. Trata-se de embargos de divergência opostos contra acórdão da Segunda Turma, nos quais se aduz haver divergência com o entendimento da Primeira Seção, no que se refere à necessidade de intimação do interessado para se proceder à alteração dos valores da taxa de ocupação de terreno da marinha, quando alterado o valor venal do imóvel.

2. Conforme entendimento externado pela Primeira Seção do STJ, no julgamento do REsp 1.150.579/SC, realizado na sistemática do art. 543-C do CPC, é desnecessária a intimação prévia dos interessados, quanto à majoração da taxa de ocupação decorrente da atualização monetária do valor venal do imóvel. Porém, esse entendimento deve ser restrito à hipótese de simples correção monetária.

3. A reavaliação do valor de mercado do imóvel qualificado como terreno de marinha, embora esteja contida na primeira parte do art. 1º do DL n. 2.398/1987 ("calculada sobre o valor do domínio pleno do terreno") e até seja uma obrigação legal (v.g.: artigos 3º-A, inciso V, 12, 24 da Lei n. 9.636/1988), não pode implicar na imediata exigência de novo valor de taxa de ocupação, sem o prévio conhecimento daqueles que irão suportar esse ônus.

4. É que, tratando-se da alteração da base de cálculo inicialmente estipulada em procedimento administrativo, sua alteração não se pode dar à revelia daqueles que suportarão o ônus financeiro da taxa de ocupação. Esse é o fim das normas estipuladas no art. 3º, incisos II e III, e no art. 28 da Lei n. 9.784/1999.

5. Embargos de divergência não providos.

(EREsp n. 1.241.464/SC, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 23/10/2013, DJe de 4/11/2013.)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. MAJORAÇÃO EXACERBADA. REVISÃO DOS CRITÉRIOS METODOLÓGICOS UTILIZADOS. IMPOSSIBILIDADE. MODIFICAÇÃO DA BASE DE CÁLCULO. VALOR DE MERCADO DO DOMÍNIO PLENO DO IMÓVEL. LEGALIDADE. INTIMAÇÃO DOS INTERESSADOS. NECESSIDADE.

1. Não há como acolher as alegações do agravante, no sentido de que os critérios metodológicos utilizados nos laudos avaliativos do imóvel obedeceram à legislação de regência, sem afastar as premissas fáticas delineadas no acórdão recorrido, o que é inviável no âmbito do recurso especial, em face do óbice contido na Súmula 7 do STJ.

2. Hipótese em que o Tribunal de origem, a despeito de ter admitido a atualização anual do valor do domínio pleno do imóvel, concluiu que a União não fez prova de como chegou aos valores cobrados a título de taxa de ocupação, tampouco cientificou previamente o ocupante acerca dos critérios de avaliação utilizados no procedimento administrativo, que culminaram na exacerbada valorização da área sub judice.

3. Sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça, no REsp n. 1.150.579/SC, submetido ao rito do art. 543-C do CPC/1973, firmou o entendimento de que o reajuste das taxas de ocupação, mediante a atualização do valor venal do imóvel, não configura imposição ou mesmo agravamento de um dever, mas sim recomposição de patrimônio.

4. Posteriormente, a Primeira Seção desta Corte de Justiça, ao julgar os EREsp n. 1.241.464/SC, esclareceu que, no Recurso Especial repetitivo n. 1.150.579/SC, dispensou-se a intimação prévia dos interessados tão somente na hipótese de reajuste da taxa de ocupação decorrente da atualização monetária do valor venal do imóvel.

5. "A reavaliação do valor de mercado do imóvel qualificado como terreno de marinha, embora esteja contida na primeira parte do art. 1º do DL n. 2.398/1987 ('calculada sobre o valor do domínio pleno do terreno') e até seja uma obrigação legal (v.g.: artigos 3º-A, inciso V, 12, 24 da Lei n. 9.636/1988), não pode implicar imediata exigência de novo valor de taxa de ocupação, sem o prévio conhecimento daqueles que irão suportar esse ônus" (Eresp 1241464/SC, Relator Ministro Benedito Gonçalves, Dje 04/11/2013).

6. Conclui-se que a atualização do domínio pleno do imóvel, para a cobrança da taxa de ocupação, é autorizada pelos arts. 1º do Decreto-Lei n. 2.398/87 e 101 do Decreto-Lei n. 9.760/46, mediante reavaliação do valor de mercado do imóvel, com a ressalva de que, havendo a alteração da base de cálculo, há a necessidade de intimação prévia dos interessados, o que é dispensável tão somente nos casos de mera atualização monetária.

7. O recurso manifestamente improcedente atrai a multa prevista no art. 1.021, § 4º, do CPC/2015, na razão de 1% a 5% do valor atualizado da causa.

8. Agravo interno desprovido, com aplicação de multa de 1% sobre o valor da causa.

(AgInt no AREsp n. 1.056.040/DF, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 27/6/2017, DJe de 24/8/2017.)

Por fim, é importante deixar claro que não se está negando a possibilidade de a Administração Pública proceder à revisão de seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornem contrários à lei. Tal prerrogativa, decorrente do princípio da autotutela, é assegurada pelo art. 53 da Lei nº 9.784/1999. Nem se nega, tampouco, a obrigação de o Poder Executivo manter atualizado o valor dos seus imóveis, nos moldes do art. 3º-A da Lei nº 9.636/1998. Todavia, em casos como o que ora se examina, tal revisão não prescinde de prévio processo administrativo, no qual seja assegurado ao particular o exercício do contraditório e da ampla defesa.

Ante o exposto, NEGO PROVIMENTO à apelação.

Em vista do trabalho adicional desenvolvido na fase recursal e considerando o conteúdo da controvérsia, com fundamento no art. 85, §11, do CPC, a verba honorária fixada em primeiro grau de jurisdição deve ser majorada em 10%, respeitados os limites máximos previstos nesse mesmo preceito legal, e observada a publicação da decisão recorrida a partir de 18/03/2016, inclusive (E.STJ, Agravo Interno nos Embargos de Divergência 1.539.725/DF, Rel. Min. Antônio Carlos Ferreira, 2ª seção, DJe de 19/10/2017).

É como voto.