V O T O 

PAST CONSULTORIA E SERVICOS ESPECIALIZADAS LTDA. agrava da decisão, não alterada após a rejeição de embargos de declaração a ela opostos, proferida nos autos da Execução Fiscal nº 0007983-46.2015.4.03.6130, em trâmite perante a 1ª Vara Federal em Osasco/SP, na qual o juízo a quo rejeitou exceção de pré-executividade, ao não vislumbrar a ocorrência de prescrição administrativa.   

Dispõe o artigo 1º, parágrafos 1º e 2º, da Lei nº 9.873, de 23 de novembro de 1999: 

Art. 1º Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. 

§ 1º Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso. 

§ 2º Quando o fato objeto da ação punitiva da Administração também constituir crime, a prescrição reger-se-á pelo prazo previsto na lei penal. 

(...) 

Segundo o dispositivo em questão, superado o quinquênio a partir da data em que a infração foi praticada (artigo 1º) - ressalvada a hipótese de o fato objeto da ação punitiva também constituir crime, quando, então, tenderá ao prazo prescricional da lei penal (§ 2º) - e uma vez iniciadas as apurações (§ 1º), o procedimento administrativo não pode ficar parado por mais de três anos pendente de julgamento ou despacho. 

O § 1º do artigo 1º da Lei nº 9.873/99 tem como base 0 princípio da eficiência que deve nortear a administração pública, previsto no artigo 37, caput, da Constituição Federal. Se a intenção do legislador é a de coibir o prolongamento excessivo da tramitação dos procedimentos administrativos, por certo não poderão ser considerados como aptos a apresentar uma solução eficaz ao deslinde da questão submetida à análise administrativa simples despachos ordinatórios, sem carga decisiva, que em nada abreviam a tramitação do feito. Depois de iniciado, o feito não pode ficar mais de três anos sem uma medida efetiva (julgamento ou despacho) que se mostre fundamental para se atingir o resultado final.    

Não se confunde nessa análise a causa interruptiva da prescrição prevista no artigo 2º, inciso II, da Lei nº 9.873/99, pois a prática de qualquer ato inequívoco que importe apuração do fato interrompe a prescrição quinquenal da ação punitiva. O despacho a que se refere o § 1º do artigo anterior diz respeito à movimentação do procedimento já iniciado. 

O processo administrativo nº 25759-067121/2003-51, que tem como interessado COM. IMP. DE PROD. MED. HOP. PROSINTESE LTDA, antiga denominação da ora executada PAST CONSULTORIA E SERVIÇOS ESPECIALIZADAS LTDA.  (ID 248268755 dos autos da execução fiscal de origem) iniciou-se na ANVISA na data de 04/12/2003, decorrente do auto de infração nº 267/03, de 18/08/2003, por descumprimento do artigo 10 da Lei nº 6.380/76, do artigo 11 do Decreto nº 79094/77 e do artigo 10 da RDC nº 01/2003. Em 24 de julho de 2004 (mesmo ID, página 17), recebeu um parecer subscrito pela Chefe do Posto Aeroportuário de Guarulhos. Em 25/08/2004, foi exarado um despacho de mero encaminhamento (mesmo ID, página 18) para o núcleo jurídico. A Procuradoria Federal exarou parecer na data de 31/08/2004, no qual opinava por manter o auto de infração e por dar prosseguimento ao procedimento, com vistas à aplicação da penalidade à infratora (mesmo ID, página 20). Nesse ponto, há de se observar que, à exceção de despachos de mero encaminhamento e de uma certidão a respeito da sociedade autuada para efeito de reincidência, não houve qualquer ato com força decisória até a decisão final do órgão, datada de 28/01/2010, que impôs à empresa penalidade de multa. Em outras palavras: não foram adotadas medidas concretas para a conclusão do processo administrativo em um período superior a cinco anos, compreendido entre o parecer da Procuradoria Federal e a decisão efetiva no âmbito administrativo.  

Acrescente-se que o feito também permaneceu mais de três anos sem movimentação relevante depois de interposto o recurso administrativo da decisão que condenara a empresa ao pagamento de multa. O recurso da sociedade, protocolizado em 20/05/2010, foi decidido somente em 16/07/2013 (mesmo ID 248268755, páginas 34 e 46). Após a data do protocolo, também não se verifica a prática de atos com carga decisória tendentes a decidir o recurso, na medida em que, depois de protocolizado, consta apenas um despacho de mero encaminhamento de processos para mutirão, datado de 16/09/2010 (mesmo ID, página 43), que não tem o condão de interromper o prazo prescricional. Conclui-se, portanto, como bem observou a agravante, que em dois momentos no decorrer do processamento administrativo ocorreu falta de movimentação relevante no feito por período superior a três anos.  

Transcrevo, por se mostrar oportuno, trecho de um artigo doutrinário sobre a Lei nº 9.873/99, que bem ilustra a situação enfrentada: 

(...) 

Portanto, defendemos que o processo administrativo sujeito à paralisação fatal prevista no § 1º do art. 1º da Lei 9.873/99 começa já na fase investigativa, não podendo a Administração deixar de movimentá-lo desde então, o que, para mais, está em consonância com o princípio da eficiência que deve reger toda a atuação administrativa (caput do art. 37 da Constituição da República). 

Demais, ainda segundo a referida regra, a movimentação processual impeditiva da paralisação trienal fatal pode ser representada tanto pelo julgamento da causa processual administrativa, como por um simples despacho. Importa, pois, definir o que caracteriza esse despacho, dada a fluidez inerente ao termo. 

Despacho, no caso, deve ser entendido como qualquer ato da Administração praticado no processo administrativo que traga efetiva inovação aos autos, como se dá com as manifestações técnicas produzidas pela Administração a respeito de elementos trazidos aos autos processuais (análise de fatos, de provas, de defesa), com os pareceres ou ainda com a adoção de providências internas ou externas que importem impulso processual (p. ex.: expedição de intimações). Doutro modo, não podem ser tidos por despacho a mera circulação dos autos pelas diversas áreas técnicas da Administração envolvidas no processo sem a produção de nenhuma manifestação, ou a mera repetição de manifestações ou de providências já presentes nos autos processuais. 

Observe-se, desde logo, que esse despacho previsto no § 1º do art. 1º da Lei 9.873/99 não pode ser confundido com o ato inequívoco de apuração que constitui um dos atos interruptivos da prescrição (inciso II do art. 2º da Lei 9.873/99), o qual possui caracterização bem mais específica e, por isso mesmo, restrita, como logo veremos. 

(...) 

(apud, Prates, Marcelo Madureira, Prescrição administrativa na Lei 9.873, de 23.11.99: entre simplicidade normativa e complexidade interpretativa; artigo publicado em 19/01/2006, disponível na Revista de Doutrina do TRF4, disponível em https://revistadoutrina.trf4.jus.br/artigos/edicao010/marcelo_prates.htm) [grifos nossos] 

 Sobre o tema, o Superior Tribunal de Justiça também se pronunciou: 

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PRESCRIÇÃO DA PRETENSÃO PUNITIVA. PRESCRIÇÃO INTERCORRENTE. OCORRÊNCIA. INEXISTÊNCIA DE APURAÇÃO. REEXAME DE PROVAS. SÚMULA 7 DO STJ. 

1. A Lei 9.873/1999, no art. 1º, estabelece que a pretensão punitiva da Administração Pública prescreve em cinco anos, contados da data do fato punível; instaurado o procedimento administrativo para apurá-lo, incide a prescrição intercorrente de que trata o § 1º do art. 1º, que é de três anos (prescrição intercorrente). Já o art. 2º da norma prevê as causas interruptivas da prescrição, que se circunscrevem a três hipóteses: a) citação do indiciado; b) atos inequívocos que importem em apuração do fato; e c) decisão condenatória recorrível. 

2. O Tribunal de origem, soberano na análise dos fatos e provas, consignou: "No caso concreto, não vislumbro razões para reformar o julgado que declarou a prescrição intercorrente, porquanto demonstrado nos autos que a Global Village Telecom LTDA. apresentou defesa em dezembro/2002 e somente em outubro/2007 a ANATEL concluiu pela punição do administrado. Compulsando os autos consta-se que o ato administrativo praticado no período entre a defesa do administrado e a decisão sancionatória, qual seja, o Informe de Instrução não tem o condão de interromper a prescrição, porquanto mera análise do processo administrativo instaurado para apurar eventual descumprimento de obrigações sem teor investigatório, ou seja, não determina providências visando a apuração dos fatos, quais sejam, o não cumprimento das metas estabelecidas no Plano Geral de Metas de Qualidade e, em decorrência, não caracteriza causa interruptiva do prazo prescricional intercorrente. (...) A notificação para apresentar defesa em 15 dias foi recebida em 02/12/2002; a manifestação foi protocolada em 17/12/2002; em 04/08/2005, aos autos administrativos foi coligido Informe técnico, que relatou o que até então se passara e fez as vezes de parecer, elencando razões pelas quais não haveriam de prosperar a argumentação da GVT e recomendando sanções; juntaram-se, ainda, Nota Técnica da Procuradoria Federal Especializada - ANATEL, datada de 31/08/2007, e o Despacho 1.233/2007/PBQI/SPB, de 19/10/2007, aplicando as sanções; por fim, em ofício datado de 31/12/2007, a GVT foi notificada da incidência das penalidades. Como se verifica, o expediente, após a defesa administrativa, quedou-se inerte por quase três anos, quando juntado o Informe de agosto de 2005, tardando a decisão final, ainda, mais de dois anos. A questão a ser dirimida, nesse contexto, é se aludido informe se reveste da condição de despacho ou de ato inequívoco que importe apuração do fato para os fins de demonstrar a interrupção do lapso prescricional (art. 2o da Lei 9.873/99). Como observou o julgador a quo, porém, essa manifestação não consiste em qualquer dos dois. Na realidade, traduz-se em opinião a respeito do panorama que se delineara naqueles autos, recomendando a aplicação de sanções ante os dados que já haviam sido coletados. Não tinha, assim, o condão, como pretendido pela ANATEL, de afetar a prescrição, tendo em vista que, contrariamente ao que quer fazer crer, não ofereceu impulsão ao feito que o retirasse do estado de estagnação". 

3. Pela leitura dos trechos acima colacionados, depreende-se que o acórdão recorrido concluiu que nenhum ato de apuração foi realizado entre a apresentação da defesa (17/12/2002) e a edição do ato punitivo (19/10/2007), o que ensejou a paralisação do feito por lapso de tempo superior a três anos, configurando a ocorrência da prescrição intercorrente. 

4. Diante das supracitadas circunstâncias fáticas descritas pelo Tribunal de origem, o acolhimento da pretensão recursal de que o procedimento administrativo não ficou paralisado por mais de três anos implica averiguar a natureza dos atos praticados entre a apresentação da defesa (17/12/2002) e a edição do ato punitivo (19/10/2007) se teriam natureza apuratória/investigatória ou não demandando o reexame do contexto fático-probatório dos autos, o que é vedado no âmbito do Recurso Especial ante o óbice da Súmula 7/STJ. Nesse sentido: REsp 1.351.786/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 10/3/2016; AgInt no REsp 1.590.150/PR, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 13/9/2016; AgRg no AREsp 710.232/PR, Rel. Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, DJe 18/8/2015; AgRg no REsp 1.401.371/PE, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 23/4/2014; REsp 1.019.609/PE, Rel. Ministra Denise Arruda, Primeira Turma, DJe 24/8/2009.  

5. Recurso Especial não provido. 

(STJ, REsp 1461362/PR, RECURSO ESPECIAL 2014/0146200-0, RELATOR Ministro HERMAN BENJAMIN (1132), ÓRGÃO JULGADOR T2 - SEGUNDA TURMA, DATA DO JULGAMENTO 16/02/2017, DATA DA PUBLICAÇÃO/FONTE DJe 07/03/2017) [grifos nossos] 

A teor do artigo 1º, § 1º, da Lei nº 9.873/99, verifica-se consumada a prescrição intercorrente no caso concreto, em razão da falta de movimentação por mais de três anos do processo administrativo nº 25759-067121/2003-51, o que demanda a extinção da execução fiscal proposta. 

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao agravo de instrumento para reconhecer a ocorrência da prescrição intercorrente no decorrer do processo administrativo instaurado pela ANVISA e, por consequência, declaro extinta a Execução Fiscal nº 0007983-46.2015.4.03.6130 proposta contra PAST CONSULTORIA E SERVICOS ESPECIALIZADAS LTDA. 

É como voto.