V O T O

O Exmo. Sr. Desembargador Federal CARLOS FRANCISCO (Relator): Iniciando pela questão da legitimidade passiva, observo que na redação originária do art. 3º da Lei nº 10.260/2001, que instituiu o Fundo de Financiamento Estudantil (FIES), constou que sua gestão caberia ao Ministério da Educação e Cultura (MEC, órgão da União Federal), na qualidade de formulador da política de oferta de financiamento e de supervisor da execução das operações do Fundo, cabendo à Caixa Econômica Federal (CEF, empresa pública) atuar como agente operador e administradora dos ativos e passivos, conforme regulamento e normas baixadas pelo CMN. 

A partir da edição da Lei nº 12.202/2010, que alterou a redação do art. 3º, II, da Lei nº 10.260/2001, a atribuição até então conferida à CEF foi repassada ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE, autarquia federal), que passou a atuar na qualidade de agente operador do FIES. 

A conformação do FIES voltou a sofrer mudanças significativas com a edição da Lei nº 13.530/2007, modificando novamente a dinâmica de sua gestão ao alterar o mencionado art. 3º da Lei nº 10.260/2011, atualmente em vigor, nos seguintes termos:

Art. 3º A gestão do Fies caberá:

I - ao Ministério da Educação, na qualidade de:

a) formulador da política de oferta de vagas e de seleção de estudantes, nos termos do que for aprovado pelo CG-Fies;

b) supervisor do cumprimento das normas do programa;

c) administrador dos ativos e passivos do Fies, podendo esta atribuição ser delegada ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE);

II - a instituição financeira pública federal, contratada na qualidade de agente operador, na forma a ser regulamentada pelo Ministério da Educação;  

III - ao Comitê Gestor do Fundo de Financiamento Estudantil (CG-Fies), que terá sua composição, sua estrutura e sua competência instituídas e regulamentadas por decreto, na qualidade de:

a) formulador da política de oferta de financiamento;

b) supervisor da execução das operações do Fies sob coordenação do Ministério da Educação.        

(...)

A partir da Lei nº 13.530/2007, a gestão do FIES passou a ser tripartite entre o Ministério da Educação (com atribuições de natureza normativa, fiscalizatória e administrativa), a instituição financeira pública federal contratada (atuando como agente operador) e o Comitê Gestor do Fundo de Financiamento Estudantil (CG-FIES, integrado por vários ministérios do Poder Executivo), exercendo, igualmente, funções normativas e fiscalizatórias.  Daí decorreram a retomada da condição de agente operador pela instituição financeira pública federal (até então pertencente ao FNDE), e, ainda, a permissão de que a administração dos ativos e passivos do FIES (inicialmente conferida ao Ministério da Educação) pudesse ser por ele delegada ao FNDE (o que de fato aconteceu pela Portaria MEC nº 80/2018).

Portanto, a instituição financeira pública federal contratada pelo Ministério da Educação passou a acumular as atribuições de agente operador e de agente financeiro do FIES, condição reforçada pelo art. 3º, §3º, da Lei nº 10.260/2001:

Art. 3º (...)

§ 3º Na modalidade do Fies de que tratam os Capítulos II e II-A desta Lei, as atribuições de agente operador, de agente financeiro do Fies e de gestor do Fundo Garantidor do Fies (FG-Fies), de que trata o art. 6º-G desta Lei, poderão ser exercidas pela mesma instituição financeira pública federal contratada pelo Ministério da Educação, desde que a execução das atribuições seja segregada por departamentos.  

Para melhor compreensão das competências exercidas pelos entes gestores do FIES, entendo oportuna a transcrição daquelas de maior relevância, elencadas nos arts. 5º, 6º, 9º e 11, da Portaria MEC nº 209/2018, que dispõe detalhadamente sobre o esse fundo a partir do primeiro semestre de 2018:

Art. 5º Ao MEC, por meio da Secretaria de Educação Superior - SESu/MEC, competirá:

(...)

IV - gerir os módulos do Sistema Informatizado do Fies - Sisfies de oferta de vagas e de seleção de estudantes;

V - formular, nos termos aprovados pelo CG-Fies, a política de oferta de vagas e de seleção de estudantes;

VI - realizar o processo de seleção das vagas e de estudantes a cada processo seletivo do Fies e do P-Fies;

(...)

X - prestar informações técnicas referentes às demandas judiciais e extrajudiciais relativas aos assuntos de sua competência; e

XI - celebrar a contratação do agente operador e dos agentes financeiros do Fies, na condição de contratante.

Art. 6º Ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE competirá:

(...)

IV - efetuar a gestão dos ativos e passivos do Fies, nos termos da Portaria MEC nº 80, de 1º de fevereiro de 2018;

(...)

VI - celebrar a contratação do agente operador e dos agentes financeiros do Fies, na condição de interveniente;

VII - fiscalizar o contrato de prestação de serviços do agente operador e dos agentes financeiros do Fies;

VIII - efetuar a transição das atividades ao agente operador da modalidade Fies, especialmente em relação aos contratos de financiamento estudantil firmados até o segundo semestre de 2017;

IX - realizar as atividades de agente operador da modalidade Fies até a completa transição das atividades operacionais do Fies;

(...)

XVI - prestar informações técnicas referentes às demandas judiciais e extrajudiciais relativas aos assuntos de sua competência.

Art. 9º Ao agente operador da modalidade Fies competirá:

I - acompanhar a atuação dos agentes financeiros do Fies;

(...)

III - definir as minutas de Termo de Adesão das mantenedoras de IES e de contratos com o estudante;

(...)

X - realizar a execução financeira e orçamentária da modalidade Fies;

XI - realizar o atendimento a demandas judiciais e extrajudiciais no âmbito de sua competência legal; e

(...)

§ 1º Em relação ao atendimento ao público e aos estudantes financiados pela modalidade Fies, competirá ao agente operador:

I - atender solicitações da sociedade por meio do Sistema Eletrônico de Informação ao Cidadão - e-SIC;

II - desenvolver e manter interface com sistemas governamentais para apuração e consignação de renda; e

III - prestar atendimento e orientação ao estudante financiado pela modalidade Fies e àqueles de que trata o art. 6º-B e 6º-F da Lei nº 10.260, de 2001.

§ 2º Em relação ao atendimento às mantenedoras de IES, competirá ao agente operador:

I - prestar atendimento às entidades mantenedoras, às IES e às Comissões Permanentes de Supervisão e Acompanhamento do Fies - CPSAs;

II - desenvolver e manter sistema de adesão das mantenedoras, das IES e das CPSAs;

III - desenvolver e manter interface com a Secretaria da Receita Federal do Brasil - SRFB, referente à regularidade fiscal das mantenedoras; e

IV - realizar os procedimentos de emissão, custódia, repasse, resgate e recompra dos Certificados Financeiros do Tesouro - Série E - CFT-E.

Art. 11. Ao agente financeiro da modalidade Fies competirá:

I - controlar a inadimplência;

(...)

IV - efetuar a arrecadação e repasse à Conta Única da União do valor das amortizações;

(...)

VII - efetuar a inscrição dos devedores nos cadastros restritivos;

(...)

IX - formalizar os contratos de financiamento;

(...)

XIII - prestar atendimento ao estudante financiado;

(...)

XVI - realizar os aditamentos dos contratos; e

(...)

Nas disposições gerais e transitórias da Lei nº 10.260/2001, o art. 20-B (incluído pela Lei nº 13.530/2017) incumbiu o Ministério da Educação a regulamentação das condições e do prazo para a transição das atribuições do agente operador (do FNDE para a instituição financeira), tanto para os contratos de financiamento formalizados até o segundo semestre de 2017 quanto para os contratos formalizados a partir do primeiro semestre de 2018, determinando que o FNDE permanecesse com o encargo de agente operador enquanto não houvesse a referida regulamentação, determinação essa reforçada pelo art. 6º, IX, da Portaria MEC nº 209/2018, segundo o qual, compete ao FNDE “realizar as atividades de agente operador da modalidade Fies até a completa transição das atividades operacionais do Fies”. Foi autorizada ainda a contratação da CEF para exercer as atribuições de agente operador e financeiro do FIES e de gestor do Fundo Garantidor do FIES (FG-Fies, art. 3º, § 3º, da Lei nº 10.260/2001), sendo facultada à União a contratação de outra instituição financeira pública federal para a mesma finalidade (situação na qual emerge o Banco do Brasil).

A mesma Portaria MEC nº 209/2018, em seu art. 12, delimitou as competências pertinentes à gestão do FIES no período de transição das atribuições previstas na Lei nº 10.260/2001: 

Art. 12. Para os fins do disposto nos arts. 3º, inciso II, e 20-B da Lei nº 10.260, de 2001, observadas as competências de que trata a Seção II do Capítulo I desta Portaria, competirá:

I - à SESu/MEC instaurar processo administrativo com o objetivo de proceder à contratação da instituição financeira pública federal para:

a) desempenhar as atribuições de agente operador e agente financeiro do Fies dos contratos de financiamento da modalidade Fies firmados a partir do primeiro semestre de 2018;

b) assumir as atribuições de agente operador dos contratos de financiamento da modalidade Fies firmados até o segundo semestre de 2017, nos termos do disposto no art. 20-B da Lei nº 10.260, de 2001;

II - ao FNDE, na qualidade de interveniente, celebrar o instrumento contratual com a instituição financeira pública federal e exercer a fiscalização da execução dos serviços contratados.

§ 1º A contratação da instituição financeira pública federal referida na alínea "a" do inciso I do caput deste artigo ocorrerá em período anterior às atribuições definidas na alínea "b" do referido inciso.

(...)

§ 3º O FNDE manterá as atribuições de agente operador dos contratos do Fies celebrados até o segundo semestre de 2017 até que sejam regulamentados as condições e o prazo para a transição de suas atribuições de agente operador para a instituição financeira pública federal, referidas na alínea "b" do inciso I do caput deste artigo, nos termos do disposto no art. 20-B da Lei nº 10.260, de 2001.

Tratando-se, contudo, de ações que envolvam especificamente os recursos disponibilizados no próprio financiamento, a cobrança em favor do FIES caberá exclusivamente ao agente financeiro, independentemente de o contrato ser anterior ou posterior a 2018. Isso porque, a Resolução nº 36/2019, do Presidente do Comitê Gestor do FIES (CG-FIES), que dispôs sobre a cobrança judicial dos débitos referentes aos financiamentos e encargos concedidos até o 2º semestre de 2017, no âmbito do FIES, disciplinou a matéria nos seguintes termos:

Art. 2º A cobrança judicial dos débitos referentes aos financiamentos e encargos concedidos até o 2º semestre de 2017, no âmbito do Fundo de Financiamento Estudantil (Fies) será realizada pela instituição financeira que exerce a atribuição de agente financeiro do contrato do Fies em atraso.

(...)

Art. 9º É dever do agente financeiro atuar na defesa processual do Fundo e apresentar os recursos e medidas cabíveis, com observância aos prazos judiciais determinados, salvo nas hipóteses de dispensa recursal fundamentada por súmula ou nota jurídica.

Embora a Resolução CG-FIES nº 36/2019 se refira apenas aos financiamentos e encargos concedidos até o 2º semestre de 2017, a instituição financeira atuará também nas ações envolvendo contratos posteriores a 2018, já que a partir dessa data, ela passa a acumular as atribuições de agente operador e agente financeiro.

Portanto, em conformidade com a legislação de regência (notadamente a Lei nº 10.260/2001 e alterações, a Portaria MEC nº 209/2018 e a Resolução CG-FIES nº 36/2019, o FIES tem gestão tripartite, com atribuições assim distribuídas: a) o Ministério da Educação e o Comitê Gestor do Fundo de Financiamento Estudantil (CG-Fies) atuam no campo programático-normativo, formulando políticas para implementação e aperfeiçoamento do programa de financiamento, bem como supervisionando sua execução, além de gerir os sistemas informatizados, e realizar o processo seletivo de estudantes, candidatos às vagas do programa, para posterior formalização dos contratos; b) a tarefa de agente operador é confiada ao FNDE (em relação aos contratos firmados até o segundo semestre de 2017, inclusive), e à instituição financeira pública federal (para contratos firmados a partir de 2018, ao menos enquanto não for concluída a transferência das atribuições estabelecida pelo art. 20-B, da Lei nº 10.260/2001, quando a instituição financeira passará a atuar na qualidade de agente operador também para os contratos anteriores a 2018); c) é da CEF ou Banco do Brasil o papel de agente financeiro responsável pela formalização e aditamento dos contratos de financiamento, arrecadação e repasse do valor das amortizações, além do controle da inadimplência. A legitimidade processual passiva deriva da correspondência entre o pedido formulado pelo autor e as atribuições confiadas na gestão tripartite, ao passo em que a legitimidade processual ativa para a cobrança dos financiamentos é do agente financeiro que participa do contrato.

No caso dos autos, tratando-se de pedido de prorrogação da fase de carência do Contrato de Financiamento Estudantil - FIES até a conclusão do programa de residência médica em que ingressou a parte apelada, não resta dúvida da legitimidade do FNDE para figurar no polo passivo da ação, notadamente em razão das competências estabelecidas pelo art. 9, XI, e §1º, III, da Portaria MEC nº 209/2018, e pelo art. 12, I, “b” e II, da Portaria MEC nº 209/2018.

Ademais, a Portaria Normativa nº 203/2013, do Ministério da Saúde, ao disciplinar o procedimento para o requerimento da carência estendida, fez recair sobre o FNDE, em seu art. 3º-A, a incumbência de intermediar o recebimento das informações prestadas ao Ministério da Educação pelo beneficiário do financiamento, via FIESMED, e o agente financeiro responsável, para a efetivação das medidas relativas à concessão da carência estendida.

Portanto, os efeitos operacionais e financeiros decorrentes de eventual acolhimento do pedido deduzido pela parte autora, repercutirão e deverão ser suportados, invariavelmente, pela autarquia federal e pela instituição financeira, ao que se conclui pela existência da legitimidade passiva ad causam. Trata-se de questão pacificada, conforme se observa dos julgados transcritos a seguir:

ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONTRATO DE FINANCIAMENTO ESTUDANTIL - FIES. SUSPENSÃO. RESIDÊNCIA MÉDICA. PRORROGAÇÃO DO PERÍODO DE CARÊNCIA. POSSIBILIDADE. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO C ONHECIDAS E DESPROVIDAS. 1. Trata-se de Mandado de Segurança, em que é requerido seja determinada a suspensão da cobrança das parcelas do contrato de FIES em razão de se enquadrar nos requisitos previstos no art. 6º-B, §3º, da Lei nº 10.260/2001. 2. Há legitimidade passiva ad causam do Banco do Brasil S/A, porquanto, a aludida sociedade de economia mista atua como agente financeiro junto ao FIES, competindo-lhe efetuar os repasses dos valores financiados no contrato de financiamento, nos termos da Lei nº 1 0.260/2001, com redação dada à época pela Lei nº 12.202/10. Precedentes. 3. Comprovada a regular inscrição da Apelada no programa de residência credenciado pela Comissão Nacional de Residência Médica, assim como encontra-se inserida no rol das especialidades prioritárias definidas na Portaria Conjunta nº 2, de 25/08/2011, enquadra-se a Impetrante na possibilidade de extensão do período de carência, como previsto no art. 6 ºB, §3º, Lei 10.260/01. 4 . Remessa Necessária e Apelação conhecidas e desprovidas. (APELREEX - Apelação / Reexame Necessário - Recursos - Processo Cível e do Trabalho 0007460-48.2018.4.02.5001, GUILHERME DIEFENTHAELER, TRF2 - 8ª TURMA ESPECIALIZADA)

REEXAME NECESSÁRIO E APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ENSINO SUPERIOR. LEGITIMIDADE PASSIVA DO AGENTE FINANCEIRO. ADITAMENTO DO SISFIES. ERRO OPERACIONAL DO SISTEMA, RESTANDO CONFIGURADO O DIREITO LÍQUIDO E CERTO À MANUTENÇÃO DO FINANCIAMENTO ESTUDANTIL. IMPOSSIBILIDADE DE AFASTAR A RESPONSABILIDADE DO BANCO DO BRASIL. APELO E REEXAME DESPROVIDOS. 1.Reitera-se a legitimidade do BANCO DO BRASIL de figurar no polo passivo do mandamus, enquanto agente financiador e administrador do FIES, na forma do art. 6º da Lei 10.260/01, participando do contrato de financiamento objeto do presente mandamus. 2.Foi suficientemente comprovado nos autos que o impetrante atentou para os prazos estipulados quando do pedido de aditamento de seu contrato de financiamento para o 01º semestre de 2016, não sendo possível efetuá-lo diante de inconsistências no SisFIES e sua comunicabilidade com o agente financeiro - no caso, o Banco do Brasil -, conforme relatado pela autoridade do FNDE. 3.As informações prestadas pelo FNDE não permitem afirmar a ausência de responsabilidade do Banco do Brasil quanto à inconsistência encontrada, já que tanto o órgão governamental quanto o agente financeiro manipulam o banco de dados do SisFIES. (ApelRemNec 0003448-03.2016.4.03.6110. RELATOR: JOHONSOM DI SALVO, TRF3 - SEXTA TURMA, e-DJF3 Judicial 1 DATA:15/06/2018)

No que concerne à falta de formalização de um requerimento administrativo prévio por parte da ora apelada, cito precedente desta Corte reconhecendo tal exigência como ofensiva ao primado da inafastabilidade da jurisdição, segundo o qual, a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito (art. 5º, XXXV, CF/1988):

DIREITO CIVIL E PROCESSUAL CIVIL. FIES. LEGIMITIDADE PASSIVA DO FNDE. INTERESSE DE AGIR. ESTUDANTE DE MEDICINA. RESIDÊNCIA MÉDICA EM ÁREA DEFINIDA COMO ESPECIALIDADE MÉDICA PRIORITÁRIA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO À PRORROGAÇÃO DO PRAZO DE CARÊNCIA DO FINANCIAMENTO ESTUDANTIL POR TODO O PERÍODO DE DURAÇÃO DA RESIDÊNCIA MÉDICA. ART. 6º-B, § 3º DA LEI N° 10.260/2001. APELAÇÕES E REEXAME NECESSÁRIO NÃO PROVIDOS. 1. No caso dos autos, pretende a impetrante a concessão da segurança para se assegurar o seu direito à prorrogação do período de carência para pagamento de valores devidos por força de contrato de financiamento estudantil - FIES até o término do seu período de residência médica, de sorte que tais pagamentos só passem a ser devidos depois desta data. 2. Afastada a alegação de ilegitimidade passiva aventada pelo FNDE, uma vez que se trata do agente operador do programa e administrador de seus ativos e passivos, nos termos do art. 3°, inciso II da Lei n° 10.260/2001 (na redação anterior à Lei n° 13.530/2017), sendo certo que eventual julgamento de procedência do pedido terá impacto direto no fundo governamental. 3. O direito de ação da parte impetrante não se condiciona a prévio requerimento administrativo dirigido ao Ministério da Saúde, ante a inafastabilidade da jurisdição (Constituição Federal, art. 5°, XXXV). Rejeitada a preliminar de ausência de interesse de agir. 4. Em se tratando de estudante de medicina que frequenta programa de residência médica na área de ginecologia e obstetrícia, definida como especialidade médica prioritária pela Portaria Conjunta n° 2, de 25 de agosto de 2011, de sorte que se tem por demonstrado o direito líquido e certo da impetrante à extensão do período de carência para pagamento de valores atinentes ao contrato FIES por todo o período de duração da residência médica, nos termos do art. 6º-B, § 3° da Lei n° 10.260/2001 (fls. 13 e 111). 5. Afastada a alegação recursal de que seria necessário que, cumulativamente, estivesse a impetrante a estudar em município considerado prioritário por ato do Ministério da Saúde por não se tratar de requisito legal para a benesse pretendida pela parte, não sendo possível que tal exigência seja criada por mera disposição regulamentar. 6. Apelações e reexame necessário não providos. (ApelRemNec 0010906-65.2016.4.03.6112, RELATOR: DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ZAUHY, TRF3 - PRIMEIRA TURMA, e-DJF3 Judicial 1 DATA:26/06/2019)

Ademais, a parte autora buscou formalizar o pedido de prorrogação da fase de carência por meio de contato com o FIESMED (id 282647806). Os documentos juntados aos autos dão conta, portanto, de demonstrar as alegações da parte recorrida, razão pela qual não há que se cogitar sua inércia em relação ao pedido administrativo, conforme alega a parte apelante.

Superada a matéria preliminar, cumpre destacar que o art. 6º e o art. 205, ambos da Constituição Federal, definem a educação (aí incluído o ensino, em todos os seus níveis) como direito social fundamental de todos, reconhecido como dever do Estado e da família, a ser promovido e incentivado com a colaboração da sociedade em favor do pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho. Complementando esses preceitos constitucionais, o art. 45 da Lei nº 9.394/1996 estabelece que a educação superior será ministrada em instituições de ensino superior (públicas ou privadas), com variados graus de abrangência ou especialização (notadamente graduação, mestrado e doutorado).

Diante da insuficiência de vagas ofertadas pelas instituições públicas de ensino superior, surgem mecanismos de estímulo ao acesso às instituições privadas, a exemplo do Fundo de Financiamento Estudantil - FIES, criado em 1999, efetivado sob o controle do Ministério da Educação e destinado a financiar a graduação no ensino superior de estudantes que necessitarem, para o que devem estar regularmente matriculados em instituições não gratuitas e terem alcançado avaliação positiva em processos conduzidos por órgãos estatais.

O FIES está disciplinado na Lei nº 10.260/2001 (resultante da conversão da MP nº 2.094-27, de 17/05/2001) e em diversos atos normativos da administração pública federal (especialmente do MEC e pelo Conselho Monetário Nacional), com destaque para a Resolução CMN nº 2647/1999.

Servindo como instrumento de estímulo ao acesso à educação superior no país nos termos da legislação de regência, o FIES é efetivado mediante contrato (vale dizer, acordo de vontades) entre o estudante interessado e um agente financeiro do programa (atualmente, Caixa Econômica Federal ou Banco do Brasil), na condição de gestor de política pública, figurando ainda como interveniente a instituição de ensino aderente ao programa. Portanto, preenchidos os requisitos para adesão ao FIES, será formalizado um contrato cujo prazo de financiamento não poderá ser superior ao período necessário para a conclusão do curso.

Celebrado o contrato com previsão de limite de crédito global, a cada semestre é necessário fazer aditamento visando à renovação do financiamento para o período seguinte, procedimento conduzido pela Comissão Permanente de Supervisão e Acompanhamento (CPSA) da respectiva instituição de ensino. Essa sequência de aditamentos busca a adequação periódica de aspectos pontuais do contrato (como valores, prazos, garantias, suspensões e transferências) e também o controle da regularidade de sua execução (conferindo se situação do aluno permanece regular, especialmente em relação à renovação da matrícula para o período seguinte e à comprovação de seu aproveitamento acadêmico).

Nos moldes da redação originária do art. 5º da Lei nº 10.260/201, os contratos de financiamento eram divididos em três fases: 1ª) fase de utilização, da contratação até a conclusão do curso, na qual o estudante pagava apenas os juros sobre o financiamento, usualmente em parcelas trimestrais; 2ª) fase de carência, correspondente ao período de até 18 meses entre a conclusão do curso e o início da amortização do empréstimo, no qual ficavam preservadas as condições da fase de utilização; 3ª) fase de amortização, quando começava o pagamento do saldo devedor, nas condições pactuadas. A MP nº 785/2017, convertida na Lei nº 13.530/2017, suprimiu a fase de carência para contratos celebrados a partir do primeiro semestre de 2018, e introduziu a regra do art. 5º-C, IV, da Lei nº 10.260/2001, pela qual o início do pagamento do financiamento no mês imediatamente subsequente ao da conclusão do curso (sem prejuízo de amortizações voluntárias previstas no §2º desse mesmo preceito legal).

Contudo, como regra especial para estudantes graduados em medicina, o ainda vigente art. 6º-B, §3º, da Lei nº 10.260/2001 (introduzido pela Lei nº 12.202/2010), não só preservou a fase de carência do financiamento como também autorizou que a mesma seja estendida para aqueles que ingressaram em programa credenciado Medicina pela Comissão Nacional de Residência Médica (de que trata a Lei no 6.932/1981), e em especialidades prioritárias definidas em ato do Ministro de Estado da Saúde:

Art. 6º-B (...) §3º O estudante graduado em Medicina que optar por ingressar em programa credenciado Medicina pela Comissão Nacional de Residência Médica, de que trata a Lei no 6.932, de 7 de julho de 1981, e em especialidades prioritárias definidas em ato do Ministro de Estado da Saúde terá o período de carência estendido por todo o período de duração da residência médica.

É legítima a distinção feita art. 6º-B, §3º, da Lei nº 10.260/2001, porque o legislador dá tratamento favorecido a estudantes graduados em medicina que atendam a programas estatais e a áreas de maior interesse da sociedade brasileira.

A delegação de competência, feita também art. 6º-B, §3º, da Lei nº 10.260/2001, também é compatível com o ordenamento jurídico porque não se trata de matéria reservada à reserva absoluta de lei (ou estrita legalidade), razão pela qual o Ministro da Saúde tem discricionariedade para avaliar as especialidades prioritárias para residência médica.

Nesse contexto emergem vários atos normativos, com destaque para a Portaria GM/MS nº 1.377/2011 e a Portaria Conjunta SAS/SGTES nº 3/2013 (que revogou a Portaria Conjunta SAS/SGTES nº 2/2011 e a Portaria Conjunta SAS/SGTES nº 3/2011), essa última prevendo, em seu anexo II, as seguintes especialidades prioritárias: Clínica Médica, Cirurgia Geral, Ginecologia e Obstetrícia, Pediatria, Neonatologia, Medicina Intensiva, Medicina de Família e Comunidade, Medicina de Urgência, Psiquiatria, Anestesiologia, Nefrologia, Neurocirurgia, Ortopedia e Traumatologia, Cirurgia do Trauma, Cancerologia Clínica, Cancerologia Cirúrgica, Cancerologia Pediátrica, Radiologia e Diagnóstico por Imagem e, por fim, Radioterapia.

Porque o art. 6º-B, §3º, da Lei nº 10.260/2001 e a Portaria Conjunta SAS/SGTES nº 3/2013 são regras especiais, é taxativa a lista de hipóteses que permitem estender o período de carência, razão pela qual não pode ser ampliada para toda e qualquer residência médica sob o argumento da isonomia, mesmo porque muitas especialidades não são prioritárias para a sociedade. O Poder Judiciário está autorizado a controlar o mérito do ato administrativo discricionário apenas em situações extraordinárias caracterizadas pela manifesta, inequívoca ou objetiva violação dos limites das escolhas feitas pelo titular da competência normativa.

Essa orientação tem prevalecido neste E.TRF, como se pode notar nos seguintes julgados:

DIREITO CIVIL. CONTRATO DE FINANCIAMENTO ESTUDANTIL - FIES. RESIDÊNCIA MÉDICA. PRORROGAÇÃO DO PERÍODO DE CARÊNCIA. ESPECIALIDADE MÉDICA NÃO ELENCADA COMO PRIORITÁRIA PELO MINISTÉRIO DA SAÚDE. IMPOSSIBILIDADE.

I - O art. 6º-B, § 3º, da Lei 10.260/01 prevê a possibilidade de prorrogação da carência do financiamento estudantil aos graduados em medicina que ingressarem em programa credenciado pela Comissão Nacional de Residência Médica e em especialidades prioritárias definidas em ato do Ministro da Saúde.

II - Hipótese em que a especialidade cursada pela parte autora, “Oftalmologia”, não está elencada entre as Especialidades Médicas prioritárias definidas em ato do Ministro da Saúde, não fazendo jus ao pretendido benefício.

III - Recurso desprovido, com majoração da verba honorária.

(TRF 3ª Região, 2ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5000468-55.2017.4.03.6112, Rel. Desembargador Federal OTAVIO PEIXOTO JUNIOR, julgado em 23/03/2021, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 07/04/2021)

APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. FINANCIAMENTO PÚBLICO DA EDUCAÇÃO. FIES. LEI 10.260/2001. PRORROGAÇÃO DA CARÊNCIA ATÉ O TÉRMINO DA RESIDÊNCIA. ESPECIALIDADE NÃO CONSTANTE NA PORTARIA CONJUNTA Nº 03, DE 19 DE FEVEREIRO DE 2013. RECURSO IMPROVIDO. REMESSA NECESSÁRIA NÃO PROVIDA.

1.O impetrante cursa a especialidade “OFTALMOLOGIA”, residência médica não elencada entre as especialidades prioritárias para o SUS, conforme o Anexo II da Portaria Conjunta SGTES/SAS nº 3, de 19 de fevereiro de 2013.

2.Não se verifica ilegalidade no ato do Ministério da Saúde ao especificar as áreas médicas prioritárias que deverão ser atendidas pelo benefício, já que, para tanto, leva em consideração a eventual insuficiência de oferta de profissionais no mercado.

3.  Só haveria violação de isonomia caso o Poder Público preterisse alguma especialidade que, por questões estatísticas, tivesse o mesmo nível de carência de alguma outra incluída na regulamentação, eis que o Ministro da Saúde, ao fazer sua escolha, deve se embasar em estudos técnicos.

4.  Recurso não provido. Remessa necessária não provida.

(TRF 3ª Região, 2ª Turma, ApelRemNec - APELAÇÃO / REMESSA NECESSÁRIA - 5001752-30.2019.4.03.6112, Rel. Desembargador Federal LUIZ PAULO COTRIM GUIMARAES, julgado em 25/03/2021, Intimação via sistema DATA: 31/03/2021)

PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. GRATUIDADE DA JUSTIÇA. DEFERIDOS. FIES. PRAZO DE CARÊNCIA. RESIDÊNCIA MÉDICA “CIRURGIA BÁSICA” NÃO CONSTANTE NA RELAÇÃO DAS ESPECIALIDADES PRIORITÁRIAS. MUNICÍPIO DE RESIDÊNCIA DA IMPETRANTE NÃO PRIORIZADO. PRORROGAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.

1. Deferidos os benefícios da justiça gratuita à apelante.

2. A regência normativa do FIES permite a extensão do prazo de carência do contrato para o período de duração da residência médica, contanto preenchidos os requisitos entabulados, nos termos do artigo 6º-B, §3º, da Lei nº 10.260/01, redação dada pela Lei nº 12.202/10:

3. Nota-se que a Portaria Conjunta nº 2 de 25.08.2011 da Secretaria de Atenção à Saúde define os Municípios priorizados e a relação das especialidades médicas e áreas de atuação (Anexo II) de que trata o §3º do art. 6º-B da Lei 10.260/01, introduzido pela Lei 12.202/01.

4. Na hipótese dos autos, não há como dar guarida a pretensão do recorrente, na medida em que a Portaria Conjunta nº 02, de 25/08/2011, da Secretaria de Atenção à Saúde, define os Municípios priorizados e a relação das especialidades médicas e áreas de atuação segundo os critérios dispostos na Portaria nº 1.377/2011, para fins do benefício previsto no inciso II e o § 3º do art. 6º B da Lei nº 10.260, de 12 de julho de 2001, no âmbito do Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior - FIES.

5. Os anexos da referida Portaria trazem o rol tanto de especialidades médicas quanto de municípios considerados prioritários para os fins da carência pretendida pelo apelante. E nem a área de “Cirurgia Básica”, na qual a recorrente cursa sua residência médica, nem o Município de Presidente Prudente/SP integram a lista.

6. A inclusão, pelo Poder Judiciário, de novas especialidades médicas ou de novos Municípios ao rol pré-definido pela Portaria nº 02/2011 implicaria sua indevida atuação como legislador, já que a própria Lei nº 10.260/2011 remete à regulamentação, a fim de fixar a que áreas e localidades, conjuntamente observadas, o benefício se estende.

7. Nessa senda, a impetrante não preenche os requisitos legais previstos nos termos que dispõe o art. 6º-B da Lei n. 10260/2001. Desse modo, não se mostra razoável a extensão do prazo de carência do contrato de financiamento, celebrado com a Caixa Econômica Federal em 2011, por todo o período de duração da residência médica.

8. Apelação parcialmente provida tão somente para deferir os benefícios da justiça gratuita. Sem majoração dos honorários recursais.

 (TRF 3ª Região, 1ª Turma, ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL - 5001889-12.2019.4.03.6112, Rel. Desembargador Federal HELIO EGYDIO DE MATOS NOGUEIRA, julgado em 18/03/2021, Intimação via sistema DATA: 24/03/2021)

No caso dos autos, a parte autora firmou com o Banco do Brasil o Contrato de Financiamento Estudantil - FIES nº 180007333, com o objetivo de custear os encargos educacionais referentes ao curso de Medicina oferecido pela Universidade Salvador - UNIFACS.

Após a conclusão do curso, a apelada se matriculou no Programa de Residência Médica na especialidade Medicina de Emergência, junto ao Governo do Estado de São Paulo/SP (id 282647804).

Restam, portanto, atendidos os requisitos exigidos pela legislação de regência, a fim de viabilizar a extensão do prazo de carência do contrato de financiamento, a saber: i. estudante graduada no curso de Medicina; ii. ingresso em programa credenciado pela Comissão Nacional de Residência Médica, em especialidade definida como prioritária pela Portaria Conjunta SAS/SGTES nº. 3/2013.

Note-se que a Portaria Normativa MEC nº. 07/2013, em seu art. 6º, exige que a solicitação do período de carência estendido seja feita antes que o contrato entre na fase de amortização do financiamento, in verbis:

Art. 6º O período de carência estendido de que trata o § 3º do art. 6ºB da Lei nº 10.260, de 2001, será concedido a médico integrante de equipe prevista no inciso II do art. 2º desta Portaria que vier a estar regularmente matriculado e frequentando programa de residência médica:

I - credenciado pela Comissão Nacional de Residência Médica; e

II - em especialidades prioritárias definidas em ato do Ministro de Estado da Saúde.

§ 1º Poderá solicitar o período de carência estendido o médico que não integre equipe prevista na forma do inciso II do art. 2º, regularmente matriculado em residência médica que atenda às condições previstas nos incisos I e II do caput, desde que o contrato não esteja na fase de amortização do financiamento.

Entendo, contudo, que a Administração, ao impor, por meio de regulamentação infralegal, restrição ao exercício de um direito que a própria lei não estabeleceu, excede seu poder regulamentar, violando o primado da hierarquia das normas, razão pela qual a limitação acima deve ser afastada. Atente-se, a propósito, para o entendimento acerca da matéria que se extrai dos seguintes julgados:

APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. FINANCIAMENTO PÚBLICO DA EDUCAÇÃO. FIES. LEI 10.260/2001. PRORROGAÇÃO DA CARÊNCIA ATÉ O TÉRMINO DA RESIDÊNCIA. RECURSO E REMESSA NECESSÁRIA IMPROVIDOS. A impetrante preenche os requisitos previstos na Lei n. 10.260/2001 e Portaria Conjunta nº 2/2011, da Secretaria de Atenção à Saúde e da Secretaria de Gestão de Trabalho e da Educação na Saúde, fazendo jus à prorrogação da carência. Não há previsão legal de que o pleito administrativo para a carência estendida durante o programa de residência deva ser submetido ainda na fase de carência contratual, de modo que tal exigência, prevista em Portaria Normativa, extrapola os limites da regulamentação. Precedente. Recurso e remessa necessária desprovidos. (ApelRemNec 5003970-33.2020.4.03.6100. RELATOR: Desembargador Federal LUIZ PAULO COTRIM GUIMARAES, TRF3 - 2ª Turma, Intimação via sistema DATA: 12/03/2021)

AGRAVO DE INSTRUMENTO. FUNDO DE FINANCIAMENTO AO ESTUDANTE DO ENSINO SUPERIOR - FIES. ESTUDANTE DE MEDICINA. EXTENSÃO DO PERÍODO DE CARÊNCIA DURANTE A RESIDÊNCIA. POSSIBILIDADE. DECISÃO AGRAVADA REFORMADA. AGRAVO PROVIDO. 1. O estudante graduado em Medicina que ingressar em programa de residência médica nas especialidades prioritárias definidas pelo Ministério da Saúde terá o direito de estender o período de carência pelo mesmo período que durar a residência médica. 2. A agravante cursou programa de Residência Médica na especialidade de Clínica Médica. Referida especialidade, por sua vez, é considerada como prioritária pela Portaria Conjunta nº 2/2011 da Secretaria de Atenção à Saúde do Ministério da Saúde, enquadrando-se, assim, na hipótese de prorrogação do período de carência de que trata o artigo 6º da Portaria Normativa nº 7/2013 do Ministério da Educação. 3. O dispositivo legal que prevê o direito à extensão do período de carência pelo período que durar a residência médica não traz qualquer restrição à fase do contrato em que tal pedido seja formalizado. Inexistindo referida restrição pelo diploma legal, descabida é a limitação - por diploma administrativo - do exercício do direito legalmente assegurado ao estudante, sob pena de violação do princípio da hierarquia das normas e confronto com o caráter social do contrato de financiamento estudantil. 4. Com base no novo entendimento do C. STJ, merece acolhida o pedido formulado pela agravante para que não tenha o nome inscrito em cadastros de devedores em razão dos valores originados no contrato debatido no feito de origem. 5. Agravo provido para determinar às agravadas que se abstenham de promover a cobrança das prestações do contrato de financiamento estudantil debatido no feito de origem, bem como de inscrever o nome da agravante em cadastros de inadimplentes em razão dos valores cuja cobrança esteja suspensa. (AI 5017407-11.2020.4.03.0000. RELATOR: Desembargador Federal WILSON ZAUHY FILHO, TRF3 - 1ª Turma, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 09/03/2021)

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA PROVISÓRIA. EXTENSÃO PERÍODO CARÊNCIA. RESIDÊNCIA MÉDICA. PRESENÇA DOS REQUISITOS LEGAIS. LEGIMITIDADE PASSIVA DO BANCO DO BRASIL. AGRAVO DESPROVIDO. 1. Quanto à alegação de ilegitimidade passiva aventada pelo Banco do Brasil, deve ser afastada, eis que, ao atuar como agente financeiro do contrato de financiamento estudantil, referido banco integra a cadeia contratual que deu ensejo ao ajuizamento da ação. 2. Quanto ao mérito, o Agravo de Instrumento n.º 5012377-92.2020. 4.03.0000, já foi reconhecido que o fato do contrato encontrar-se em fase de amortização não impede a prorrogação da carência até o término da residência, vez que tal requisito negativo extrapola os limites da regulamentação, por ser previsto em Portaria Normativa do Ministério da Educação e Cultura (Portaria Normativa nº 7/2013), violando o princípio da legalidade. 3. Agravo instrumento desprovido. (AI 5014262-44.2020.4.03.0000. RELATOR: Desembargador Federal HELIO EGYDIO DE MATOS NOGUEIRA , TRF3 - 1ª Turma, e - DJF3 Judicial 1 DATA: 12/02/2021)

Registre-se, em arremate, que a prorrogação da fase de carência pretendida, não implicará qualquer desequilíbrio financeiro em prejuízo da autarquia ré ou mesmo da instituição financeira, já que nesse período continuarão a incidir os encargos inicialmente pactuados. De outro lado, a não concessão do benefício a que faz jus a parte autora, poderia resultar em dificuldades na conclusão de sua formação, dada a dedicação integral e exclusiva exigida durante a residência médica, aumentando inclusive as chances de inadimplência.

Por fim, quanto à redução na condenação em honorários advocatícios, verifica-se que a sentença recorrida já fixou a verba honorária no patamar de 10% sobre o valor da causa, sendo inviável o acolhimento do pleito de redução da verba honorária, por já se encontrar fixada no mínimo legal.

Ante ao exposto, nego provimento às apelações, prejudicado o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso.

Considerando o insucesso dos recursos interpostos, com a manutenção da decisão recorrida, aplica-se a regra da sucumbência recursal estabelecida no art. 85, § 11, do CPC, pelo que majoro em 10% os honorários advocatícios fixados na sentença.

É como voto.