V O T O

O EXMO. SR. DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS FRANCISCO (Relator): Este o inteiro teor da fundamentação da decisão que deferiu a atribuição de efeito suspensivo neste agravo de instrumento:

(...)

Primeiramente, é necessário colocar, de um lado, taxa de ocupação, e, de outro, taxa de foro. Taxa de ocupação é cobrada anualmente em razão da ocupação regular de terreno de marinha, sendo exigida do ocupante inscrito na base cadastral da Secretaria do Patrimônio da União à alíquota de 2% (para as ocupações inscritas ou requeridas até 30/09/1988) e de 5% (para as ocupações inscritas ou requeridas após esta data) sobre o valor do domínio pleno do imóvel. Já a taxa de foro é cobrada anualmente pela utilização do imóvel sob regime de aforamento, sendo exigida do titular do domínio útil à alíquota de 0,6% do valor atualizado do domínio pleno do terreno.

Contudo, há aspectos em comum entre essas taxas, porque ambas são receitas patrimoniais da União Federal, exigidas anualmente em razão do uso de seus terrenos por terceiros, e não têm natureza de tributo (logo, a regência não é pelo sistema constitucional tributário e pelas disposições gerais do CTN).

Outro critério em comum entre a taxa de ocupação e a taxa de foro passou a ser a possibilidade de a administração pública aplicar critérios para a atualização monetária anual (vale dizer, recomposição pela desvalorização decorrente da inflação) sem a necessidade prévia informação dessas alterações a cada um dos devedores (para que exerçam eventual defesa), o que é imprescindível quando houver reavaliação do imóvel segundo valor de mercado ou qualquer outra medida que implique em aumento dessas taxas (p. ex., mudança de área).

Acerca da atualização monetária, a taxa de ocupação vem sendo regida nas últimas décadas pelo contido no art. 1º do Decreto-Lei 2.398/1987, ao passo em que a taxa de foro seguia, até recentemente, o previsto no art. 101 do Decreto-Lei 9.760/1946 (na redação dada pela Lei 7.450/1985).

O art. 1º do Decreto-Lei 2.398/1987 previa originalmente a cobrança da taxa de ocupação sobre o valor do domínio pleno do terreno “anualmente atualizado”. Também o art. 101 do Decreto-Lei 9.760/1946 (na redação dada pela Lei 7.450/1985) estabelecia a taxa de foro incidia sobre o valor do respectivo domínio pleno, “anualmente atualizado”.

Todavia, os parâmetros normativos que orientam a atualização do valor do domínio pleno foram alterados, primeiro em 2015 (apenas para taxa de ocupação) e, depois, em 2017 (tanto para taxa de ocupação quanto para taxa de foro).

Em 31/12/2015, o art. 1º do Decreto-Lei 2.398/1987 foi alterado pelo art. 2º da Lei 13.139/2015 (aplicável já para o ano de 2016, diante na natureza não tributária dessa imposição), introduzindo seguintes parágrafos para taxa de ocupação tratada no caput desse preceito (não para taxa de foro, que continuou sob a regência do art. 101 do Decreto-Lei 9.760/1946, conforme grifos):

Art. 1º A taxa de ocupação de terrenos da União será de 2% (dois por cento) do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União.

§1º. O valor do domínio pleno do terreno será atualizado de acordo com:

I – a planta de valores genéricos elaborada pelos Municípios e pelo Distrito Federal, para as áreas urbanas; ou

II – a Planilha Referencial de Preços de Terras elaborada pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), para terras rurais;

§2º. Os Municípios e o Incra deverão fornecer à Secretaria do patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão os dados necessários para aplicação do disposto no §1º;

§3º. Não existindo planta de valores ou Planilha Referencial de Preços de Terras, ou estando elas defasadas, a atualização anual do valor do domínio pleno poderá ser feita por meio de pesquisa mercadológica.

Já a Lei 13.465/2017 deu nova redação ao art. 1º do Decreto-Lei 2.398/1987, a partir de quando foram unificados os critérios para atualização da taxa de ocupação, laudêmio e taxa de foro (grifei): 

Art. 1o A taxa de ocupação de terrenos da União será de 2% (dois por cento) do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União. (Redação dada pela Lei nº 13.240, de 2015)             (Regulamento)

§ 1o  O valor do domínio pleno do terreno da União, para efeitos de cobrança do foro, da taxa de ocupação, do laudêmio e de outras receitas extraordinárias, será determinado de acordo com:                    (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

I - o valor venal do terreno fornecido pelos Municípios e pelo Distrito Federal, para as áreas urbanas; ou       (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

II - o valor da terra nua fornecido pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), para as áreas rurais.       (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 2o  Para os imóveis localizados nos Municípios e no Distrito Federal que não disponibilizem as informações referidas no inciso I do § 1o deste artigo, o valor do terreno será o obtido pela planta de valores da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), ou ainda por pesquisa mercadológica.        (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 3o  Caso o Incra não disponha do valor de terra nua referido no inciso II do § 1o deste artigo, a atualização anual do valor do domínio pleno dar-se-á pela adoção da média dos valores da região mais próxima à localidade do imóvel, na forma a ser regulamentada pela Secretaria do Patrimônio da União (SPU).       (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 4o  Para aplicação do disposto neste artigo, a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) utilizará os dados fornecidos pelos Municípios, pelo Distrito Federal e pelo Incra.       (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 5o  Os Municípios e o Distrito Federal deverão fornecer à Secretaria do Patrimônio da União (SPU), até 30 de junho de cada ano, o valor venal dos terrenos localizados sob sua jurisdição, necessários para aplicação do disposto neste artigo.        (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 6o  Em caso de descumprimento do prazo estabelecido no § 5o deste artigo para encaminhamento do valor venal dos terrenos pelos Municípios e pelo Distrito Federal, o ente federativo perderá o direito, no exercício seguinte, ao repasse de 20% (vinte por cento) dos recursos arrecadados por meio da cobrança de taxa de ocupação, foro e laudêmio aos Municípios e ao Distrito Federal onde estão localizados os imóveis que deram origem à cobrança, previstos neste Decreto-Lei, e dos 20% (vinte por cento) da receita patrimonial decorrente da alienação desses imóveis, conforme o disposto na Lei no 13.240, de 30 de dezembro de 2015.       (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 7o  Para o exercício de 2017, o valor de que trata o caput deste artigo será determinado de acordo com a planta de valores da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), referente ao exercício de 2016 e atualizada pelo percentual de 7,17% (sete inteiros e dezessete centésimos por cento), ressalvada a correção de inconsistências cadastrais.           (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017)

Por décadas, essa expressão “anualmente atualizado” gerou discussão, e, analisando a controvérsia (se a majoração da taxa de ocupação de terreno da marinha, que se efetivou mediante a atualização do valor do imóvel, depende da participação do administrado, com prévia notificação individual da parte sobre a reavaliação do seu imóvel, nos moldes do art. 28 da Lei 9.784/1999), o E.STJ firmou a seguinte Tese no Tema 451 (REsp 1150579/SC, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 10/08/2011, DJe 17/08/2011): "No caso das taxas de ocupação dos terrenos de marinha, é despiciendo procedimento administrativo prévio com participação dos administrados interessados, bastando que a Administração Pública siga as normas do Decreto n. 2.398/87 no que tange à matéria.".

Esse entendimento do E.STJ foi esclarecido no julgamento dos Embargos de divergência em REsp 1.241.464/SC, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, DJe 4/11/2013, afirmando a Tese no Tema 451 (REsp 1.150.579/SC)  dispensa  a  intimação  prévia dos interessados tão somente na hipótese de reajuste da taxa de ocupação decorrente da atualização monetária do valor venal do imóvel, e que a reavaliação do valor de mercado do imóvel qualificado como terreno de marinha, embora esteja contida na primeira parte do art.  1º do Decreto-Lei nº 2.398/1987 e até seja uma obrigação legal (art. 3º-A, V, art. 12 e art. 24, todos da Lei nº 9.636/1988), não pode implicar imediata exigência de novo valor de taxa de ocupação, sem o prévio conhecimento   daqueles   que   irão   suportar esse ônus. Esse julgado está assim ementado:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. TERRENOS DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. ALTERAÇÃO DO VALOR DE MERCADO DO DOMÍNIO PLENO DO IMÓVEL. NECESSIDADE DE INTIMAÇÃO DOS INTERESSADOS PARA TOMAREM CONHECIMENTO DA NOVA BASE DE CÁLCULO DA TAXA DE OCUPAÇÃO. ARTIGOS 3º, INCISOS II E III, E 28 DA LEI N. 9.784/1999.

1. Trata-se de embargos de divergência opostos contra acórdão da Segunda Turma, nos quais se aduz haver divergência com o entendimento da Primeira Seção, no que se refere à necessidade de intimação do interessado para se proceder à alteração dos valores da taxa de ocupação de terreno da marinha, quando alterado o valor venal do imóvel.

2. Conforme entendimento externado pela Primeira Seção do STJ, no julgamento do REsp 1.150.579/SC, realizado na sistemática do art. 543-C do CPC, é desnecessária a intimação prévia dos interessados, quanto à majoração da taxa de ocupação decorrente da atualização monetária do valor venal do imóvel. Porém, esse entendimento deve ser restrito à hipótese de simples correção monetária.

3. A reavaliação do valor de mercado do imóvel qualificado como terreno de marinha, embora esteja contida na primeira parte do art. 1º do DL n. 2.398/1987 ("calculada sobre o valor do domínio pleno do terreno") e até seja uma obrigação legal (v.g.: artigos 3º-A, inciso V, 12, 24 da Lei n. 9.636/1988), não pode implicar na imediata exigência de novo valor de taxa de ocupação, sem o prévio conhecimento daqueles que irão suportar esse ônus.

4. É que, tratando-se da alteração da base de cálculo inicialmente estipulada em procedimento administrativo, sua alteração não se pode dar à revelia daqueles que suportarão o ônus financeiro da taxa de ocupação. Esse é o fim das normas estipuladas no art. 3º, incisos II e III, e no art. 28 da Lei n. 9.784/1999.

5. Embargos de divergência não providos.

(EREsp 1241464/SC, Rel. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 23/10/2013, DJe 04/11/2013)

Ainda segundo orientação do C. STJ, tanto para a cobrança da taxa de foro quanto da taxa de ocupação, a atualização do domínio pleno do imóvel é autorizada pelos art. 1º do Decreto-lei nº 2.398/1987 e art. 101 do Decreto-lei nº 9.760/1946, mediante reavaliação do valor de mercado do imóvel, com a ressalva de que, havendo a alteração da base de cálculo, há a necessidade de intimação prévia dos interessados, o que é dispensável nos casos de mera atualização monetária. Confira-se:

PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. DIREITO ADMINISTRATIVO. TAXA DE OCUPAÇÃO. ATUALIZAÇÃO. POSSIBILIDADE. ALTERAÇÃO DO VALOR VENAL. VALORIZAÇÃO DO MERCADO. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. HONORÁRIOS RECURSAIS. NÃO CABIMENTO. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.

I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.

II - O reajuste das taxas de ocupação, mediante a atualização do valor venal do imóvel, não configura imposição ou mesmo agravamento de um dever, mas sim recomposição de patrimônio.

III - A atualização do domínio pleno do imóvel, para a cobrança do foro ou da taxa de ocupação, é autorizada pelos arts. 1º do Decreto-lei n. 2.398/87 e 101 do Decreto-lei n. 9.760/46, mediante reavaliação do valor de mercado do imóvel, com a ressalva de que, havendo a alteração da base de cálculo, há a necessidade de intimação prévia dos interessados, o que é dispensável nos casos de mera atualização monetária.

IV - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida.

V - Honorários recursais. Não cabimento. VI - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso.

VII - Agravo Interno improvido.

(AgInt no AgRg no REsp n. 1.390.071/PE, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Turma, julgado em 18/3/2019, DJe de 21/3/2019.)

O caso dos autos diz respeito à atualização do valor da taxa de foro referente ao imóvel de propriedade da União localizado no Complexo Industrial Naval de Guarujá – CING, inscrito no Registro Imobiliário Patrimonial – RIP n° 6475.0100779-79. Discute-se se é cabível apenas a correção monetária ou se é possível sua alteração de acordo com o valor de mercado, bem como a necessidade de prévio procedimento administrativo.

Pretende a agravante a concessão de efeito suspensivo da decisão que deferiu o pedido de tutela, em sede de ação sob o procedimento comum, objetivando provimento jurisdicional que determine a suspensão da cobrança de taxas de ocupação em aumento superior ao limite legal, bem como o cancelamento do lançamento retroativo de taxas já recolhidas, daí restando suspensa a cobrança da taxa de ocupação majorada, referente ao imóvel objeto do RIP 6475.0100779-79 (lote 54 CING) relativa ao exercício 2023.

Ao menos em sede de cognição sumária, tenho que a decisão agravada discrepou da orientação emanada do C. STJ, na medida em que consignou expressamente que: “Contudo, não é o caso destes autos, cuja hipótese é a de revisão do valor do domínio pleno, o qual, por sua vez, constitui-se na base de cálculo da taxa de ocupação. Nesse caso, em que pese seja possível tal providência, afigura-se indispensável a instauração do devido processo administrativo, com a garantia de participação dos interessados e regular exercício do direito constitucional do contraditório, aplicando-se o disposto no artigo 28, da Lei nº 9.784/99, oportunidade em que serão cientificados acerca dos critérios de avaliação a serem aplicados”.

Ocorre que consta dos autos da ação de origem a intimação do interessado acerca da alteração da base de cálculo da taxa de foro (notificação Nº 61/2017), inclusive com a expedição de aviso de recebimento (ID 296161633 e seguintes). Confira-se:

O Órgão de Gestão Patrimonial da União, SPU, prestou os seguintes esclarecimentos sobre o caso, através do Ofício SEI Nº 81749/2023/MGI (cópia anexada à contestação), que faz remissão ao Ofício SEI Nº 17/2019 /EDESC/SPU-SP/SPUSEDD-ME, no qual consta: “(...) De acordo com a solicitação do despacho SEI MP -EDESC-SPU/SP n° 4820641 de 26/10/2017 (Anexo 23 - doc. n° 2972378), foram executados os procedimentos de atualização cadastral dos RIP 6475 0100779-79, conforme registro de dados antes da atualização (Anexo 02 - doc. 2969828) e depois da atualização (Anexo 03 - doc. 2969951). RIP 6475 0100779-79, utilizava-se do logradouro 007414 Complexo Industrial Naval do Guarujá, Trecho 00 Único (Anexo 04 - doc. 2969917)

Devido ao logradouro 007414-00 ser genérico do CING, envolvendo indiferenciadamente todos os lotes do loteamento, e não corresponder aos atuais endereçamentos oficiais da Prefeitura Municipal de Guarujá, foram efetuadas as seguintes atualizações no SIAPA para regularização do cadastro: 1. Localização: atualização do nome da rua, CEP e bairro. 2. Logradouros: atualização de 02 (duas) testadas: T1 - Eugênio Fischer (007723-01) - (Anexo 05 - doc. 2970006) T2 - Canal de Santos (007701-01) - (Anexo 06 - doc. 2970023) As atualizações de logradouros executadas foram comunicadas ao requerente na notificação Nº 61/2017 (SEI MP doc. 4866566) para o RIP 6475 0100779-79 (Anexo 07 - doc. 2994851) com recebimento de AR doc SEI MP 5109180 (Anexo 08 - doc. 2995059). (...)" Também se juntou aos anexos do Ofício SEI Nº 42670/2023/MGI, cópias das notificações de que trata o art. 28 da Lei nº 9.784/1999, informando à parte autora sobre a atualização cadastral nos RIPs dos imóveis objeto desta lide. Na notificação 61/2017 consta, ainda que: "... Os valores de avaliação do metro quadrado de terreno para as ruas e avenidas localizadas no CING foram extraídos das atualizações das PVGs da Prefeitura Municipal de Guarujá - PMG, conforme a plantada PVG oficial e suas portarias municipais anuais correspondentes".

Assim, ao menos em princípio, tem-se que foi possibilitado ao autor o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa na esfera administrativa, o que conduz à plausibilidade jurídica nas alegações da União Federal neste Agravo de Instrumento, no sentido da legitimidade da alteração da base de cálculo da taxa de foro e da cobrança dos valores já atualizados.

O não recolhimento oportuno da receita patrimonial discutida nos autos, por sua vez, gera risco de dano irreparável ou de difícil reparação à Fazenda Pública.

Ante o exposto, presentes os requisitos legais, DEFIRO o pedido de atribuição de efeito suspensivo ao recurso.

(...)

Aos fundamentos acima expendidos é relevante acrescentar que no plano do processo administrativo são assegurados o contraditório e a ampla defesa, nos termos do disposto no art. 5º, LV, da CF/1988, segundo o qual “aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes”. Além disso, esses princípios constam expressamente do art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/99, que disciplina o processo administrativo federal.

No caso dos autos, a documentação que instrui a ação de origem evidencia que houve a intimação do agravado acerca da alteração da base de cálculo da taxa de foro (notificação Nº 61/2017), inclusive com a expedição de aviso de recebimento (ID 296161633 e seguintes). Dessa forma, não há que se falar em violação aos postulados do contraditório e da ampla defesa, sendo o caso de se afastar a suspensão da cobrança da taxa de ocupação majorada, referente ao imóvel objeto do RIP 6475.0100779-79 (lote 54 CING) relativa ao exercício 2023.

Ante o exposto, DOU PROVIMENTO ao agravo de instrumento, confirmando o efeito suspensivo anteriormente deferido.

É como voto.