O DESEMBARGADOR FEDERAL WILSON ZAUHY:

Peço vênia para divergir do E. Relator.

Trata-se de ação ordinária em que a VIAÇÃO MOTTA LTDA. pretende que sejam afastadas as exigências previstas nos artigos 12 e 13 da Resolução ANTT n. 4.777/2015 a fim de obter a renovação de Termo de Autorização de Fretamento (TAF) para prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento.

O citado ato normativo foi editado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e regulamenta a prestação do referido serviço de transporte, nos termos dos arts. 24, IV, e 44, da Lei n. 10.233/1001, in verbis:

Art. 24. Cabe à ANTT, em sua esfera de atuação, como atribuições gerais: (...)

IV – elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição;

Art. 44.  A autorização, ressalvado o disposto em legislação específica, será disciplinada em regulamento próprio e será outorgada mediante termo que indicará: (...)

Como visto, o legislador estabeleceu que a autorização de transporte será disciplinada em ato regulamentar e atribuiu à ANTT a competência para editar normas sobre a prestação de serviços de transporte. No exercício de tal atribuição, ao dispor acerca da documentação necessária para obtenção do termo de autorização, a Agência assim prescreveu:

Art. 12. O cadastramento e o recadastramento somente serão realizados se não constar multa impeditiva do transportador ou da autorizatária junto à ANTT.

Art. 13. Para efeito de prova de regularidade fiscal e trabalhista perante a ANTT, deverão ser apresentados os seguintes documentos:

I - prova de inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica - CNPJ, devendo ter como atividade econômica principal ou secundária o transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento;

II - certidão negativa ou positiva com efeitos de negativa relativa a créditos tributários federais e à dívida ativa da União, emitida, conjuntamente, pela Secretaria da Receita Federal do Brasil e Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional;

III - certidão negativa ou positiva com efeitos de negativa de débitos com a fazenda pública estadual ou distrital, inclusive quanto à dívida ativa;

IV - certidão negativa ou positiva com efeitos de negativa de débitos com a fazenda pública municipal, inclusive quanto à dívida ativa;

V - certidão negativa ou positiva com efeitos de negativa de débitos trabalhistas da Justiça do Trabalho; e.

VI - certificado de regularidade junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço - FGTS.

§1º Para atendimento do inciso III, o transportador deverá apresentar as certidões estaduais do domicílio do transportador.

§2º Para atendimento do inciso IV, o transportador deverá apresentar as certidões municipais do domicílio do transportador.

A autora sustenta que, em tais dispositivos, a ANTT extrapolou seu poder regulamentar, uma vez que a Lei n. 10.233/2001, em momento algum, exige a comprovação de regularidade fiscal e do pagamento de multas para a outorga do TAF, tratando-se de cobrança indireta de tributos que fere o princípio do livre exercício da atividade econômica.

A tese foi acolhida pelo juízo a quo na sentença recorrida, bem como no voto proferido pelo E. Relator.

Entendo, porém, que o caso merece solução diversa.

Em primeiro lugar, observo que a Lei n. 10.233/2001, em seu art. 29, previu expressamente a necessidade de observância de requisitos técnicos, econômicos e jurídicos estabelecidos pela Agência Reguladora para obtenção de autorização, concessão ou permissão para prestação de serviços de transporte:

Art. 29. Somente poderão obter autorização, concessão ou permissão para prestação de serviços e para exploração das infra-estruturas de transporte doméstico pelos meios aquaviário e terrestre as empresas ou entidades constituídas sob as leis brasileiras, com sede e administração no País, e que atendam aos requisitos técnicos, econômicos e jurídicos estabelecidos pela respectiva Agência.

Diante disso, evidencia-se que a Lei entendeu por bem abster-se de determinar os requisitos para a obtenção das outorgas pelas prestadoras de serviços de transporte, delegando tal competência à Agência Reguladora do setor. Foi opção do legislador, portanto, deixar a cargo do Poder Executivo a definição de tais exigências, observando que elas poderiam ser de caráter técnico, econômico ou jurídico.

Ora, a exigência das certidões e pagamentos previstos nos arts. 12 e 13 da Resolução ANTT 4.777/2015 diz tanto sobre a capacidade econômica da empresa para o exercício da atividade pretendida, ao evidenciar que ela possui condições de arcar com os custos próprios da prestação do serviço (como os encargos fiscais, sociais e obrigações assumidas com seus empregados), quanto a sua regularidade jurídica, ao demonstrar a inexistência de penalidades impostas pela Agência no exercício da fiscalização e não cumpridas pela autorizatária.

Como apontado pela ANTT na contestação, multas impeditivas são aquelas “definitivamente julgadas no âmbito administrativo, após o término do regular processo administrativo, onde são assegurados a todos os litigantes o devido processo legal, o contraditório, a ampla defesa e o duplo grau de jurisdição administrativo.” (ID 275033511, f. 13). Não consta dos autos notícia de que existiria qualquer controvérsia administrativa ou judicial acerca da legalidade das multas existentes em nome da autora.

Não bastasse o poder regulamentar expressamente atribuído pela Lei n. 10.233/2001 à ANTT, tenho que a possibilidade de se exigir prova da regularidade fiscal, social e trabalhista daqueles que pretendem exercer serviço público delegado, seja por meio de concessão, permissão ou autorização, decorre do próprio Código Tributário Nacional e das leis que disciplinam as contratações da Administração Pública.

O CTN é categórico ao dispor, em seu art. 193, que nenhum departamento da administração pública da União, dos Estados, do Distrito Federal, ou dos Municípios, ou sua autarquia, celebrará contrato ou aceitará proposta em concorrência pública sem que o contratante ou proponente faça prova da quitação de todos os tributos devidos à Fazenda Pública interessada, relativos à atividade em cujo exercício contrata ou concorre, salvo quando expressamente autorizado por lei.

As Leis n. 14.133/2021 (Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos) e n. 8.987/1995 (Regime de Concessão e Permissão da Prestação de Serviços Públicos), igualmente, preveem a necessidade de comprovação de regularidade fiscal, social e trabalhista para habilitação dos candidatos a celebrar contrato com o Poder Público:

Lei 14.133/2021

Art. 62. A habilitação é a fase da licitação em que se verifica o conjunto de informações e documentos necessários e suficientes para demonstrar a capacidade do licitante de realizar o objeto da licitação, dividindo-se em:

I - jurídica;

II - técnica;

III - fiscal, social e trabalhista;

IV - econômico-financeira.

(...)

Art. 68. As habilitações fiscal, social e trabalhista serão aferidas mediante a verificação dos seguintes requisitos:

I - a inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ);

II - a inscrição no cadastro de contribuintes estadual e/ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de atividade e compatível com o objeto contratual;

III - a regularidade perante a Fazenda federal, estadual e/ou municipal do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei;

IV - a regularidade relativa à Seguridade Social e ao FGTS, que demonstre cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei;

V - a regularidade perante a Justiça do Trabalho;

VI - o cumprimento do disposto no inciso XXXIII do art. 7º da Constituição Federal.

(...)

Art. 91. Os contratos e seus aditamentos terão forma escrita e serão juntados ao processo que tiver dado origem à contratação, divulgados e mantidos à disposição do público em sítio eletrônico oficial. (...)

§ 4º Antes de formalizar ou prorrogar o prazo de vigência do contrato, a Administração deverá verificar a regularidade fiscal do contratado, consultar o Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (Ceis) e o Cadastro Nacional de Empresas Punidas (Cnep), emitir as certidões negativas de inidoneidade, de impedimento e de débitos trabalhistas e juntá-las ao respectivo processo.

Lei n. 8.987/1995

Art. 18. O edital de licitação será elaborado pelo poder concedente, observados, no que couber, os critérios e as normas gerais da legislação própria sobre licitações e contratos e conterá, especialmente: (...)

V - os critérios e a relação dos documentos exigidos para a aferição da capacidade técnica, da idoneidade financeira e da regularidade jurídica e fiscal;

(...)

Art. 38. A inexecução total ou parcial do contrato acarretará, a critério do poder concedente, a declaração de caducidade da concessão ou a aplicação das sanções contratuais, respeitadas as disposições deste artigo, do art. 27, e as normas convencionadas entre as partes. (...)

VII - a concessionária não atender a intimação do poder concedente para, em 180 (cento e oitenta) dias, apresentar a documentação relativa a regularidade fiscal, no curso da concessão, na forma do art. 29 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Outrossim, a exigência de regularidade das obrigações para com a Seguridade Social decorre da própria Constituição Federal de 1988, no art. 195, § 3º, que lê: “A pessoa jurídica em débito com o sistema da seguridade social, como estabelecido em lei, não poderá contratar com o Poder Público nem dele receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios.”

Diante desse quadro, tem-se que a exigência realizada pela ANTT para obtenção do TAF está em consonância com o arcabouço legal relativo às garantias do crédito tributário e às contratações administrativas, não inovando no ordenamento jurídico.

Trata-se de medida razoável e em consonância com o interesse público, a fim de garantir que as empresas que prestam serviço sob delegação da União (como é o caso do transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros, art. 21, XII, “e”, da CRFB), em qualquer modalidade, detenham capacidade econômica e regularidade jurídica para a adequada prestação do serviço público, atendendo às condições previstas no art. 6º, § 1º, da Lei n. 8.987/1995.

Não havendo, portanto, ofensa aos princípios da razoabilidade ou da legalidade, entendo que os arts. 12 e 13 da Resolução ANTT n. 4.777/2015 observam estritamente os limites do poder regulamentar atribuído à Agência pela Lei n. 10.233/2001. Eventual afastamento das exigências impostas pelo Poder Executivo nesse cenário importaria em indevida intervenção do Poder Judiciário na atividade administrativa, avançando sobre o mérito administrativo, o que violaria o princípio da separação dos poderes (art. 2º da CRFB).

Nesse sentido:

AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINÁRIO. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DOS PODERES. CONTROLE JUDICIAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER NOS ATOS PRATICADOS. SÚMULA 279/STF. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal assentou que ao Poder Judiciário, em respeito ao princípio constitucional da separação dos poderes, só cabe exercer o controle de atos administrativos na hipótese de ilegalidade ou de abuso de poder. Precedentes. Dissentir do entendimento do Tribunal de origem e concluir que os atos praticados pelo Tribunal de Contas local foram irregulares exigiriam uma nova análise dos fatos e do material probatório constantes dos autos. Incidência da Súmula 279/STF. Agravo regimental a que se nega provimento. (STF – RE n. 762.323/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, 1ª Turma, j. 19/11/2013, DJe 18/12/2013)

ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. MILITAR. DETERMINAÇÃO DE PRISÃO PARA AVERIGUAÇÃO DE CONDUTA SUSPEITA. EXÍGUA FRAÇÃO DE TEMPO. ABUSO DE AUTORIDADE. PENA DE DEMISSÃO. DESPROPORCIONALIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO, EM FACE DA PARCA OFENSIVIDADE DA INFRAÇÃO, RECONHECIDA PELA CORTE DE ORIGEM. AGRAVO REGIMENTAL DA UNIÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. A intervenção do Poder Judiciário nos atos administrativos cinge-se à defesa dos parâmetros da legalidade, permitindo-se a reavaliação do mérito administrativo tão somente nas hipóteses de comprovada violação dos princípios da legalidade, razoabilidade e proporcionalidade, sob pena de invasão à competência reservada ao Poder Executivo. 2. No caso dos autos, consta do acórdão proferido pela Corte de origem, que a proporcionalidade e razoabilidade, efetivamente, foram violadas com a decisão emanada pelo Ministério da Justiça, sendo perfeitamente possível ao Judiciário verificas sua extensão e mesmo sua adequação. Assim, não merece reparos o referido entendimento. 3. Agravo Regimental da União a que se nega provimento. (STJ – AgRg no AREsp n. 373.721/PE, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, 1ª Turma, j. 13/03/2018, DJe 02/04/2018)

Portanto, a sentença recorrida deve ser reformada.

Ante o exposto, divirjo do E. Relator para DAR PROVIMENTO à apelação e à remessa necessária e julgar improcedentes os pedidos iniciais, nos termos da fundamentação supra.

Com a inversão da sucumbência, fica a autora condenada ao pagamento das despesas processuais e honorários advocatícios, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor atribuído à causa atualizado, nos termos do art. 85, § 3º, I, do Código de Processo Civil.

É como voto.

E M E N T A

AÇÃO. PROCEDIMENTO COMUM. COMPROVAÇÃO DE REGULARIDADE FISCAL. CONDIÇÃO PARA  RENOVAÇÃO DO TAF - TERMO DE AUTORIZAÇÃO DE FRETAMENTO. EXIGÊNCIAS DA RESOLUÇÃO Nº 4.777/2015. APELAÇÃO E REMESSA OFICIAL IMPROVIDAS.

1. A Lei nº 10.233/2001, que criou a ANTT, autarquia especial vinculada ao Ministério dos Transportes, dispôs a respeito de suas atribuições e competências. Entre as atribuições da ANTT está o dever de fiscalizar o transporte terrestre e de aplicar determinadas sanções, entre elas a de multa.  

2. A Resolução da ANTT nº. 4.777/2015, regula a prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento.

3. De acordo com os documentos juntados aos autos até o mês de julho de 2015 o documento necessário para a prestação do serviço de fretamento de passageiros era chamado Certificado de Registro de Fretamento – CRF. Com a entrada em vigor da Resolução ANTT nº 4.777/2015 este documento passou a se chamar Termo de Autorização de Fretamento – TAF. 

4. No caso em tela, a parte Autora demonstra que detém desde 21/02/2019 a autorização da ANTT para a prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento, conforme Deliberação nº. 233, de 21 de fevereiro de 2019, com a TAF nº. 00.1760, a qual segue em arquivo digital anexado aos autos. 

5. Ocorre que, para a renovação da TAF está sendo exigido da recorrida pela ANTT a apresentação de Certidões Negativas fiscais, trabalhistas, previdenciárias, além da inexistência de multas impeditivas junto à Agência Reguladora. Desse modo, caso a recorrida não obtenha a renovação Termo de Autorização de Fretamento – TAF restará impedida de exercer suas atividades comerciais prestes a encerrar suas atividades.

6. Contudo, em análise aos artigos 12 e 13 da Resolução ANTT nº 4.777/2015,  verifico que a exigência de comprovação da inexistência de multa junto à ANTT e de regularidade fiscal e trabalhista nos âmbitos federal, estadual e municipal como condição para a revalidação da autorização de fretamento extrapolam as disposições da legislação de regência – Lei nº 10.233, de 2001.

7. Deveras, não há previsão, na lei em comento, de exigência de regularidade fiscal como condição para a autorização para a prestação do transporte rodoviário coletivo em regime de fretamento, não podendo a resolução regulamentadora, portanto, em obediência ao princípio da legalidade, prever restrições para fruição do direito assegurado na legislação.  O regulamento não pode dispor, apenas especificar, não se concebendo que a norma regulamentar ultrapasse os limites legais.

8. Apelação e remessa oficial improvidas.