V O T O

O caso concreto cinge-se, quanto ao mérito, à legitimidade da multa administrativa aplicada pela ANAC contra a embargante/apelante em virtude de extravio de bagagem embarcada no voo AF 0442 da Societé Air France, no dia 13.08.2006 (fls. 30, 35).

Consta da CDA que a fundamentação legal do débito é o art. 302, III, alínea “u”, da Lei 7.565/86 – o Código Brasileiro de Aeronáutica, conforme abaixo se reproduz:

Art. 302. A multa será aplicada pela prática das seguintes infrações:

(...)

III - infrações imputáveis à concessionária ou permissionária de serviços aéreos:

(...)

u) infringir as Condições Gerais de Transporte, bem como as demais normas que dispõem sobre os serviços aéreos;

Por sua vez, as Condições Gerais de Transporte são objeto da Portaria 676/2000, emitida pelo Comando da Aeronáutica, cujos art. 32 a 36 dispõem sobre a bagagem, tratando o art. 35 do extravio; há, portanto, a devida tipificação da conduta, não se sustentando a alegação de que a previsão é genérica. Dispositivos conforme se segue:

Art. 32. No transporte de bagagem, o transportador é obrigado a entregar ao passageiro o comprovante do despacho com a indicação do lugar e a data de emissão, os pontos de partida e destino, o número do bilhete de passagem, a quantidade, o peso e o valor declarado dos volumes, se houver.

Parágrafo único. A execução do contrato inicia-se com a entrega deste comprovante e termina com o recebimento da bagagem pelo passageiro, sem o protesto oportuno.

(...)

Art. 35. A bagagem será considerada extraviada se não for entregue ao passageiro no ponto de destino.

§ 1º A bagagem extraviada, quando encontrada, deverá ser entregue pelo transportador no local de origem ou de destino do passageiro, de acordo com o endereço fornecido pelo passageiro.

§ 2º A bagagem só poderá permanecer na condição de extraviada por um período máximo de 30 (trinta) dias, quando então a empresa deverá proceder a devida indenização ao passageiro.

Equivocada a interpretação de que a devolução da bagagem dentro do prazo de 30 dias não configura a infração: não entregue a bagagem no ponto de destino, consubstanciada a infração, ao passo que a empresa, enquanto não escoado o prazo em questão, não é obrigada a indenizar o passageiro.

Nesse sentido:

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. SENTENÇA “EXTRA PETITA”. NÃO CONFIGURADA. ANAC. AUTO DE INFRAÇÃO. EXTRAVIO DE BAGAGEM DE PASSAGEIRO. LEI 7.565/86. PRAZO PRESCRICIONAL. MULTA. LEGALIDADE. APELAÇÃO DA PARTE AUTORA DESPROVIDA. APELAÇÃO DA PARTE RÉ E REMESSA NECESSÁRIA PROVIDAS EM PARTE.

(...)

3. A existência de protesto por atraso na restituição da bagagem, com constatação de sua efetiva ocorrência, comprova o descumprimento das "Condições Gerais de Transporte", a demonstrar a correta tipificação da hipótese ao artigo 302, III, "u", da Lei 7.565/86, por se configurar a infração administrativa de "extravio da bagagem", caracterizada pela falta de entrega ao passageiro no ponto de destino.

4. Mesmo que a condição de bagagem extraviada tenha perdurado por cinco dias, é certo que sua entrega dentro dos trinta dias, prevista no § 2° do artigo 35 da Portaria 676/2000 do Comando da Aeronáutica, não tem o efeito de afastar o atraso ocorrido na restituição, caracterizador da infração, mas apenas de excluir a necessidade de indenização ao passageiro.

(...)

(TRF3, ApelReex 0004422-75.2013.4.03.6100/SP, Rel. Juiz Conv. Denise Avelar, 3ª Turma, DJ 23.07.2020)

A previsão normativa do ato infracional é, portanto, anterior ao ocorrido no caso concreto, não havendo que se falar em aplicação retroativa do Enunciado 11/JR/ANAC-2010.

A esse respeito:

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA ADMINISTRATIVA. COMPANHIA AÉREA. ARTIGO 302, III, "U", LEI 7.565/1986. EXTRAVIO DE BAGABEM. RECURSO DESPROVIDO.

(...)

13. Manifestamente impertinente a alegação de inaplicabilidade do Enunciado 11/JR/ANAC-2010, sob fundamento de ter sido aprovada em novembro/2010, posteriormente aos fatos.

14. Com efeito, tal enunciado dispõe que "configura-se a infração administrativa de extravio no momento em que a bagagem não é restituída ao passageiro no local do destino, quando do seu desembarque. Sendo assim, eventual restituição da bagagem no prazo de 30 dias, ou o pagamento da indenização após este lapso temporal, não excluirá a responsabilidade administrativa da empresa, somente evitará a configuração de infração diversa".

15. A caracterização da infração administrativa decorre de simples interpretação das normas que regem o contrato de transporte de bagagem na legislação aérea, sendo irrelevante que, posteriormente aos atos infracionais, tenha se editado norma interpretativa sobre o tema, mesmo porque não se cuidou de alteração de entendimento administrativo sobre o tema.

16. Nem se alegue que o artigo 302, III, "u", da Lei 7.565/86, que fundamentou a aplicação da sanção, tenha sido demasiado genérico, a impossibilitar a tipificação do fato, sendo necessária a expressa referência ao dispositivo transgredido das "Condições Gerais de Transporte".

17. Os fatos ocorridos foram tipificados como infração administrativa descrita no artigo 302, III, "u", da Lei 7.565/86, ou seja, "infringir as Condições Gerais de Transporte, bem como as demais normas que dispõem sobre os serviços aéreos".

18. Embora tal norma possua aparente generalidade, exigindo complementação por parte da autoridade aeroportuária para a definição das "Condições Gerais de Transporte", o auto de infração e o processo administrativo de aplicação de sanção descreveram pormenorizadamente os fatos, mencionando, ainda, que a conduta da companhia aérea acarretou infração ao artigo 32, parágrafo único, e artigo 35 da Portaria 676/GC5/2000 ("Condições Gerais de Transporte").

(...)

(TRF3, ApCiv 0021231-43.2013.4.03.6100/SP, Rel. Des. Fed. Carlos Muta, 3ª Turma, DJ 17.09.2015)

Também não merece prosperar o inconformismo da embargante quanto à valoração da multa administrativa.

O estabelecimento do valor de multa administrativa por norma infralegal não fere o princípio da legalidade, desde que a conduta infracional seja tipificada por Lei, conforme ora ocorre, observando-se ainda que tal previsão se coaduna com o poder regulamentador do qual dispõe as Agências Reguladoras, conforme previsto pelo art. 47 da Lei 11.182/05 em relação à ANAC, o qual reproduzo na redação então vigente:

Art. 47. Na aplicação desta Lei, serão observadas as seguintes disposições:

I – os regulamentos, normas e demais regras em vigor serão gradativamente substituídos por regulamentação a ser editada pela ANAC, sendo que as concessões, permissões e autorizações pertinentes a prestação de serviços aéreos e a exploração de áreas e instalações aeroportuárias continuarão regidas pelos atuais regulamentos, normas e regras, enquanto não for editada nova regulamentação;

Assim, o fato de que o art. 299 do Código Brasileiro de Aeronáutica preveja a aplicação de multa de “até 1.000 valores de referência” não constitui óbice para que o valor atualmente exigido conste da Resolução 25/2008 da ANAC, especificamente em seu Anexo II, item III, código ICG, que, à época, previa aplicação de multa de R$4.000,00 a R$10.000,00.

Nesse sentido:

ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APLICAÇÃO DE MULTA ADMINISTRATIVA. INFRAÇÃO A RESOLUÇÕES DA ANTT. EXERCÍCIO DO PODER NORMATIVO CONFERIDO ÀS AGÊNCIAS REGULADORAS. LEGALIDADE.

(...)

6. Na mesma linha, segue precedente da Segunda Turma no AgRg no AREsp 825.776/SC, de relatoria do Ministro Humberto Martins, DJe 13.4.2016: "Não há violação do princípio da legalidade na aplicação de multa previstas em resoluções criadas por agências reguladoras, haja vista que elas foram criadas no intuito de regular, em sentido amplo, os serviços públicos, havendo previsão na legislação ordinária delegando à agência reguladora competência para a edição de normas e regulamentos no seu âmbito de atuação".

7. Ainda, citam-se as seguintes decisões: REsp 1.685.473, Ministro Napoleão Nunes Mais Filho, DJe 3/10/2019; REsp 1.625.789-RS, Ministro Herman Benjamin, DJe 18.102016.

8. Como se vê, a Corte de origem, ao decidir que houve o extrapolamento do poder regulamentar - "Resolução-ANTT nº 233/2003 não poderia, a pretexto de regulamentar a Lei n° 10.233/01, passar a descrever hipóteses de infrações administrativas e fixar valores das penalidades violando o princípio da reserva legal" -, destoa da jurisprudência pátria, que afirma ser legal a aplicação de multa por infração a obrigação imposta por resolução editada pelas agências reguladoras, entre elas a ANTT - Agência Nacional de Transportes Terrestres, tendo em vista a Lei 10.233/2001, que assegura seu exercício de poder normativo.

9. Recurso Especial provido.

(STJ, REsp 1.807.533/RN, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, DJ 11.02.2020)

ADMINISTRATIVO - SANÇÃO PECUNIÁRIA - LEI 4.595/64.

1. Somente a lei pode estabelecer conduta típica ensejadora de sanção.

2. Admite-se que o tipo infracionário esteja em diplomas infralegais (portarias, resoluções, circulares etc), mas se impõe que a lei faça a indicação.

3. Recurso especial improvido.

(STJ, REsp 324.181/RS, Rel. Min. Eliana Calmon, 2ª Turma, DJ 08.04.2003)

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. ANAC. AUTO DE INFRAÇÃO. EXTRAVIO DE BAGAGEM DE PASSAGEIRO. LEI 7.565/86. DECADÊNCIA NÃO VERIFICADA. MULTA. LEGALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

(...)

- Relativamente ao valor da multa, a aplicação do artigo 20 da Resolução ANAC n.º 25/2008, com a indicação em moeda corrente não viola o disposto no artigo 299 do Código Brasileiro da Aeronáutica, porquanto em consonância com o poder regulamentar da agência reguladora estabelecido no artigo 47 da Lei n.º 11.182/2005.  Precedentes.

- Apelação desprovida.

(TRF3, ApCiv 0011416-56.2012.4.03.6100/SP, Rel. Des. Fed. André Nabarrete, 4ª Turma, DJ 20.10.2021)

PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. SENTENÇA “EXTRA PETITA”. NÃO CONFIGURADA. ANAC. AUTO DE INFRAÇÃO. EXTRAVIO DE BAGAGEM DE PASSAGEIRO. LEI 7.565/86. PRAZO PRESCRICIONAL. MULTA. LEGALIDADE. APELAÇÃO DA PARTE AUTORA DESPROVIDA. APELAÇÃO DA PARTE RÉ E REMESSA NECESSÁRIA PROVIDAS EM PARTE.

(...)

7. A jurisprudência possui entendimento de que a atualização e conversão do valor da multa infracional em reais, prevista originalmente em "unidades de referência", por ato normativo da ANAC, não ofende o princípio da legalidade, por estar abrangida e limitada no poder regulamentar conferido à autarquia pelo artigo 47, I, da Lei 11.182/2005. Precedente.

(...)

(TRF3, ApelReex 0004422-75.2013.4.03.6100/SP, Rel. Juiza Fed. Conv. Denise Avelar, 3ª Turma, DJ 23.07.2020)

DIREITO PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO ANULATÓRIA. AUTO DE INFRAÇÃO. MULTA ADMINISTRATIVA. COMPANHIA AÉREA. ARTIGO 302, III, "U", LEI 7.565/1986. EXTRAVIO DE BAGABEM. RECURSO DESPROVIDO.

(...)

27. Quanto à alegação de que a multa, aplicada de acordo com o Anexo III da Resolução ANAC 13/2007, estaria prevista em patamar superior ao limite previsto no artigo 299 da Lei 7.565/86 (mil valores de referência), a jurisprudência encontra-se consolidada, firme no sentido de que a atualização e conversão do valor da multa infracional em reais, prevista originalmente em "unidades de referência", por ato normativo da ANAC, não ofende o princípio da legalidade, por estar abrangida e limitada no poder regulamentar conferido pelo artigo 47, I, da Lei 11.182/2005.

(...)

(TRF3, ApCiv 0021231-43.2013.4.03.6100/SP, Rel. Des. Fed. Carlos Muta, 3ª Turma, DJ 17.09.2015)

Face ao exposto, nego provimento à Apelação, conforme fundamentação.

É o voto.