V O T O

Assim foi fundamentada a sentença de extinção do feito sem resolução do mérito (ID 3229794 - pág. 68/69):

“(...)

Pelo que consta dos autos, o órgão concedente do repasse é o Ministério das Cidades (fl. 12).

Para a contratação com o Poder Público, a pessoa jurídica não poderá estar em débito com a seguridade social, consoante determinação constitucional (art. 195, § 3º, da CF).

Nesse contexto, compete à CEF, como agente executor do repasse, apenas cumprir as determinações legais e do patrocinador do programa em questão, a União, a fim de viabilizá-lo.

Trata-se de ato vinculado e sem discricionariedade, sendo de rigor o reconhecimento de ilegitimidade passiva da autoridade impetrada.

Ademais, não restou suficientemente comprovada a inexistência de débitos.

Os comprovantes de pagamento juntados se contrapõem ao resultado da consulta emitida pelo Fisco (fl. 25).

A questão depende de dilação probatória, incabível em mandado de segurança.

Ante o exposto, revogo a liminar, denego a segurança e julgo extinto o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, IV e VI, do CPC c/c art. 6º, § 5º da Lei nº 12.016/2009.

(...)” (destaquei).

Quanto à legitimidade passiva da autoridade impetrada, tenho que o recurso merece provimento.

É firme na Jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça o entendimento de que a CEF é parte legítima quando atua como representante da União e agente executora de programa de transferências voluntárias daquele ente aos municípios.

Neste sentido:

“ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RECURSOS ESPECIAIS. AÇÃO MOVIDA POR MUNICÍPIO QUE OBJETIVA A LIBERAÇÃO DE VERBA FEDERAL OBJETO DE CONTRATO DE REPASSE FIRMADO COM A UNIÃO. PAVIMENTAÇÃO DE VIAS URBANAS. INSCRIÇÃO NO SIAFI/CAUC. OBRIGAÇÃO DE FAZER. ART. 26 DA LEI N. 10.522/2002. CONTROVÉRSIA SOBRE A ABRANGÊNCIA DO CONCEITO DE ‘AÇÕES SOCIAIS’.

1. A legitimidade passiva da Caixa Econômica Federal foi reconhecida em razão de constar, no contrato de repasse, como representante da União e agente operador do Programa de Apoio ao Desenvolvimento Urbano de Municípios de Pequeno Porte, sendo, assim, responsável pelas medidas de repasse de verbas. Essa premissa fática, que, pontua-se, não pode ser revista em sede de recurso especial, conforme entendimentos das Súmulas n. 5 e n. 7 do STJ, denota a necessidade de a Caixa Econômica Federal figurar no pólo passivo de ação que objetiva a liberação de valores constantes do contrato que firmou com a municipalidade autora.

2. Considerando que a suspensão da restrição para a transferência de recursos federais aos Estados, Distrito Federal e Municípios trata de norma de direito financeiro e é exceção à regra, estando limitada às situações previstas no próprio artigo 26 da Lei n. 10.522/2002 (execuções de ações sociais; ou ações em faixa de fronteira), a interpretação da expressão ‘ações sociais’ não pode ser abrangente a ponto de abarcar situações que o legislador não previu; nessa linha, o conceito da expressão ‘ações sociais’, para o fim da Lei n. 10.522/2002, deve ser resultado de uma interpretação restritiva, teleológica e sistemática, mormente diante do fato de que qualquer ação governamental em prol da sociedade pode ser passível de enquadramento no conceito de ação social.

3. A ação social a que se refere mencionada lei é referente às ações que objetivam atender a direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto).

4. O direito à infra-estrutura urbana e aos serviços públicos, os quais abarcam o direito à pavimentação de vias públicas, compõem o rol de direitos que dão significado à garantia do direito a cidades sustentáveis, conforme previsão do art. 2º da Lei n. 10.257/2001- Estatuto das Cidades. Nada obstante, a pavimentação de vias públicas não pode ser enquadrada no conceito de ação social previsto no art. 26 da Lei n. 10.522/2002.

(...)

6. Recursos especiais parcialmente conhecidos e, na parte, providos” (destaquei).

(STJ, REsp nº 1.372.942/AL, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe: 11/04/2014).

Assim também tem decidido esta Corte:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. CONVÊNIO. REPASSE DE RECURSOS FEDERAIS PARA MUNICÍPIO. LEGITIMIDADE PASSIVA DA CEF. INSCRIÇÃO DE MUNICÍPIO NO CADASTRO DE INADIMPLENTES POR ATOS DA GESTÃO ANTERIOR. ADOÇÃO DE PROVIDÊNCIAS OBJETIVANDO O SANEAMENTO. APELAÇÃO PROVIDA. INVERSÃO DA SUCUMBÊNCIA.

1. Na espécie, o Município de Lins ajuizou a presente ação com o objetivo de obrigar a Caixa Econômica Federal - CEF a assinar o Contrato de Repasse de Verbas SICONV 33792/2016 do Ministério da Cidade, no valor de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), mediante contrapartida do Município no valor de R$ 100.043,41 (cem mil, quarenta e três reais e quarenta e um centavos), para reforma do Calçadão Tancredo Neves.

2. A CEF teria se negado a assinar o contrato sob o pretexto de constar inscrição do Município autor no CADIN referente ao Convênio 048/2001, celebrado entre o Ministério dos Transportes e o Município de Lins no ano de 2001, fato que impediria a celebração do contrato de repasse de verbas federais.

3. Por sua vez, o Município de Lins informa que a inscrição tem origem em dívidas de gestões anteriores, sendo que o atual governo municipal teria adotado medidas para sanar as pendências, o que, segundo a jurisprudência, seria suficiente para lhe assegurar o direito à contratação do convênio e recebimento das verbas federais.

4. A sentença extinguiu o processo sem exame do mérito, considerando a ilegitimidade da CEF – Caixa Econômica Federal - para figurar no polo passivo. Condenou o município autor ao pagamento de honorários advocatícios no valor de 8% (oito por cento) sobre o valor da causa retificado (R$ 500.000,00 – quinhentos mil reais), nos termos do art. 85, § 3º, II, do CPC (Id 90337226, p. 103-104).

5. Conforme a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça e dos Tribunais Federais, inclusive desta Corte, a Caixa Econômica Federal detém legitimidade passiva para figurar na presente ação, pois atua como mandatária da União, fiscalizando e acompanhando as transferências voluntárias de verbas federais aos Municípios, por meio da formalização de convênios, nos termos do art. 107 da Lei nº 11.768/2008. Precedentes.

6. No mérito, há extensa jurisprudência firmada no âmbito do Superior Tribunal de Justiça considerando a possibilidade de suspensão das restrições quanto ao repasse de recursos federais, com a exclusão do nome do município dos cadastros do SIAFI/CADIN/CAUC nos casos em que há comprovação nos autos, de que foram adotadas as medidas necessárias por parte da gestão atual, objetivando a regularização do crédito referente ao gestor anterior. Precedentes.

7. Com o provimento da apelação do município apelante, a sucumbência deve ser invertida. Entretanto, no que se refere à condenação dos honorários advocatícios, entendo que apesar dos patamares constantes no artigo 85, § 3º, inciso I a V, do Código de Processo Civil, o intuito do legislador não é pautado pelo enriquecimento sem causa, devendo a fixação dos honorários ser realizada de forma equitativa, balizada pelos princípios da proporcionalidade, causalidade e razoabilidade, analisando-se o quanto dispõe o artigo 85, §§ 2º e 8º, da Lei Adjetiva Civil. Na espécie, foi atribuído à causa o valor de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) em 2017, de sorte que, mesmo aplicados os percentuais mínimos, os honorários advocatícios resultariam em quantia exorbitante, absolutamente desproporcional com o trabalho desenvolvido nos autos. Não houve necessidade de dilação probatória com acompanhamento do causídico em fase instrutória, sendo que o tempo para a solução da demanda também não se demonstrou excessivo. Assim, considerando aplicável o § 8º do artigo 85 do Código de Processo Civil não apenas para evitar a fixação de honorários advocatícios aviltantes, mas também para que não se fixe quantum desproporcional e desarrazoado, considero necessário estabelecer um limite máximo, em valor determinado, limitando a verba honorária ao valor de R$ 20.000,00 (vinte mil reais).

8. Apelação provida” (destaquei).

(TRF da 3ª Região, Apelação Cível nº 0000040-68.2017.4.03.6142/SP, Rel. Desembargador Federal Nelton dos Santos, Terceira Turma, DJEN: 21/01/2022).

“AÇÃO DE RITO COMUM – ADMINISTRATIVO – TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS DA UNIÃO AO MUNICÍPIO – LEGITIMIDADE PASSIVA DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL – CONTRATO SUCESSIVAMENTE PRORROGADO PELA CEF - VENCIMENTO DOS RESTOS A PAGAR - REPASSE DA VERBA - DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA ESPECÍFICA - ART. 69, DECRETO 93.872/1986 – INSCRIÇÃO NO SIAFI/CAUC REGULARIZADA DURANTE A VIGÊNCIA DO PACTO

A Caixa Econômica Federal detém passiva legitimidade para figurar na presente lide, pois atua como mandatária da União, fiscalizando e gerindo o contrato de repasse de verbas.

Nos termos do art. 25, LC 101/2000, “entende-se por transferência voluntária a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao Sistema Único de Saúde”.

(...)” (destaquei).

(TRF da 3ª Região, Apelação/Remessa Necessária nº 0007896-57.2009.4.03.6112/SP, Rel. Desembargador Federal Souza Ribeiro, Sexta Turma, DJEN: 29/09/2021).

No caso concreto, a CEF é parte legítima porque atua como executora do programa de transferências voluntárias da União em questão, como constou das informações prestadas pela autoridade impetrada (ID 3229794 - pág. 44/49).

Ainda, o pedido deduzido é específico e voltado unicamente à CEF, para que ela deixe de obstar a celebração do convênio e o repasse dos recursos, hipótese em que é a única legitimada passiva para o feito.

De rigor, portanto, a reforma da sentença para reconhecer a legitimidade passiva ad causam da CEF.

Tenho que o processo se encontra em condições para imediato julgamento, razão pela qual passo à análise do mérito da causa, com fundamento no art. 1.013, § 3°, I, do CPC/2015.

Assim está disciplinada a matéria pelo art. 26 da Lei n° 10.522/2002, com a redação dada pela Lei n° 12.810/2013:

“Art. 26.  Fica suspensa a restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais ou ações em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplementos objetos de registro no Cadin e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI.                    (Redação dada pela Lei nº 12.810, de 2013)”

A análise dos autos revela que o objeto do convênio que o município pretende celebrar é “infraestrutura urbana e recapeamento em diversos pontos do município de Capivari/SP” (ID 3229794 - pág. 02).

Cumpre analisar se referido objeto se enquadra, ou não, no conceito de “ações sociais” para os fins do art. 26 da Lei n° 10.522/2002.

E, quanto a isso, tenho que a resposta deve ser positiva.

Isto porque o próprio Estatuto da Cidade estabelece o direito à infraestrutura urbana como uma das diretrizes gerais da política urbana, in verbis:

“Art. 2° A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;

(...)”.

Cumpre consignar que o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade tem assento no art. 182, caput, da Constituição Federal.

Naturalmente, tais funções sociais não são atendidas quando o município deixa de cumprir seus deveres em relação à pavimentação das vias municipais, o que prejudica não apenas o bem-estar dos munícipes, mas também o próprio desenvolvimento das atividades econômicas na edilidade, na medida em que dificulta o trânsito de pessoas, bens e serviços.

Não ignoro que há precedentes do Superior Tribunal de Justiça em sentido diverso, como o supratranscrito REsp nº 1.372.942/AL.

No entanto, ao lado desse, sem eficácia vinculante, há outros de igual importância, nos quais se adotou o entendimento que ora sustento:

“RECURSO ESPECIAL. CONVÊNIO ENTRE O MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA DO NORTE/AL E O MINISTÉRIO DO TURISMO. REPASSE DE VERBAS INTERROMPIDO POR HAVER RESTRIÇÕES NO CADASTRO ÚNICO DE CONVÊNIOS-CAUC. O TRIBUNAL LOCAL AFIRMOU QUE O CONTRATO DE REPASSE TEM NATUREZA DE AÇÃO SOCIAL. INVIABILIDADE DE INTERPRETAÇÃO DIVERSA EM SEDE DE RECURSO ESPECIAL. SÚMULA 5/STJ. RECURSOS ESPECIAIS DA UNIÃO E DA CAIXA ECONÔMICA FEDERAL NÃO CONHECIDOS.

1. O ponto nevrálgico no caso em apreço está na natureza do contrato firmado entre o MUNICÍPIO DE SANTA LUZIA DO NORTE/AL e o MINISTÉRIO DO TURISMO, tendo em vista a hipótese de exceção prevista no art. 26 da Lei 10.522/2002.

2. Na espécie, a instância ordinária claramente assentou que o contrato tem natureza de ação social, justamente uma das situações em que o referido dispositivo permite a continuidade das transferências, apesar da inadimplência da Edilidade.

3. Assim, firmada esta premissa, a alteração das conclusões firmadas pelo Tribunal a quo somente seria possível através de uma interpretação diferente desse contrato, o que é inviável em sede de Recurso Especial, diante do óbice da Súmula 5/STJ.

4. Recursos Especiais não conhecidos” (destaquei).

(STJ, REsp n° 1.260.299/AL, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Rel. p Acórdão Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe: 19/11/2014).

Desta forma, concluo que as obras de pavimentação e recapeamento configuram “ações sociais” para os fins do art. 26 da Lei n° 10.522/2002, com redação dada pela pela Lei nº 12.810/2013, com base no art. 2°, I, do Estatuto da Cidade.

Assim, embora correta a afirmação constante em sentença de que não haveria prova da inexistência dos débitos, fato é que as anotações constantes do SIAFI não podem impedir a celebração do convênio em questão.

Sendo esses apontamentos os únicos óbices indicados pela CEF, concluo que o munícipio impetrante tem direito líquido e certo à celebração do convênio e ao repasse de valores, tal como pleiteado.

Ante o exposto, voto por dar provimento à apelação para determinar que a autoridade impetrada não obste a celebração do convênio mencionado na inicial, tampouco a transferência de recursos da União ao município impetrante, em razão dos apontamentos no CAUC/SIAFI. Sem condenação em honorários.

É como voto.