V O T O

O EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR FEDERAL CARLOS DELGADO (RELATOR):

A Constituição garante aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, a observância do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes (artigo 5º, LIV e LV).

O mandado de segurança é ação constitucional, de natureza civil, que observa rito sumário e especial, que, nos termos do artigo 5°, LXIX, da CF e artigo 1° da Lei n.° 12.016/09, é cabível para proteção de direito líquido e certo, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder, qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de sofrê-la por parte de autoridade.

Ainda que observada a especificidade e celeridade conferida à ação mandamental, há que se preservar o devido processo legal, com observância do contraditório e da ampla defesa.

Há assentado entendimento jurisprudencial no sentido de que, em conformidade com o artigo 6º, § 3º da Lei n.º 12.016/2009, a autoridade coatora é aquela que pratica ou ordena, de forma concreta e específica, o ato ilegal, ou aquela que detém competência para corrigir a suposta ilegalidade. Confira-se:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO. EXCLUSÃO DE CANDIDATO. ATO PRATICADO PELA DIRETORA DA ESCOLA SUPERIOR DE POLÍCIA CIVIL DO DISTRITO FEDERAL. GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL. ILEGITIMIDADE PASSIVA PARA A CAUSA. AUSÊNCIA DE RELAÇÃO DIRETA. NÃO COMPROVAÇÃO DE QUE O ATO FOI PRATICADO SOB SEU COMANDO. APLICAÇÃO DO ARTIGO 6º, §3º, DA LEI N. 12.016/09. 1. A autoridade coatora, para fins de impetração de mandado de segurança, é aquela que pratica ou ordena, de forma concreta e específica, o ato ilegal, ou, ainda, aquela que detém competência para corrigir a suposta ilegalidade, conforme o art. 6º, §3º. da Lei 12.016/2009. 2. Na hipótese em exame, como bem assentou o acórdão de origem, "o objeto da impetração é o Edital n. 76, de 23 de agosto de 2019, em que a Diretora da Escola Superior da PCDF retifica o resultado final do concurso público em comento, em cumprimento às decisões judiciais e administrativas que menciona" (fls. 323). 3. Assim, considerando que a writ busca o reconhecimento da ilegalidade do edital atacado, o qual foi praticado pela Diretora da Escola da PCDF (haja vista as disposições do Decreto 30.490/2009), a quem cabe eventual correção, bem como que não há participação do Governador do Distrito Federal com o ato coator, ou prova de que o ato tenha sido praticado sob sua ordem, é de se reconhecer a ilegitimidade desta autoridade para figurar no polo passivo do presente mandamus. Precedentes: AgRg no RMS 38.322/GO, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 16/04/2013; AgRg no RMS 37.924/GO, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 16/04/2013). 4. Agravo interno não provido.” (STJ, 1ª Turma, AgInt/RMS 63582, relator Ministro Benedito Gonçalves, j. 07.06.2021)

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCURSO PÚBLICO. PEDIDO QUE VISA A NOMEAÇÃO. LEGITIMIDADE DO GOVERNADOR DE ESTADO. PLEITO OBJETIVANDO O RECONHECIMENTO DE ILEGALIDADE EM FASE DO CONCURSO. LITISCONSÓRCIO PASSIVO NECESSÁRIO ENTRE OS SECRETÁRIOS DE ESTADO ENVOLVIDOS NO CERTAME. [...] 2. A autoridade coatora, para fins de impetração de Mandado de Segurança, é aquela que pratica ou ordena, de forma concreta e específica, o ato ilegal, ou, ainda, aquela que detém competência para corrigir a suposta ilegalidade. Inteligência do art. 6º, § 3.º, da Lei 12.016/2009. 3. Com efeito, a jurisprudência do STJ entende que, no caso de nomeação de servidores públicos, não havendo delegação do ato, o Mandado de Segurança deve ser dirigido contra o Governador de Estado. Precedente: AgInt no RMS 53.615/GO, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 28/11/2017, DJe 5/12/2017. [...] 5. Quanto ao pedido que busca o reconhecimento de ilegalidade do edital do concurso, mais especificamente no ponto que trata do requisito da aptidão física e mental, observa-se caso de litisconsórcio passivo necessário, uma vez que o concurso foi lançado em conjunto pelos Secretários de Estado de Planejamento e Gestão e de Educação. 6. Logo, o processo deve retornar ao Tribunal a quo para que seja possibilitada a correção do polo passivo, conforme fundamentação, a fim de ser processada a ação mandamental somente quanto ao pedido que objetiva suprir o requisito da aptidão física e mental. 7. Recurso Ordinário parcialmente provido.” (STJ, 2ª Turma, relator Ministro Herman Benjamin, RMS 56712, j. 19.04.2018)

Tem-se que a Lei n.º 12.016/2009 limita a atuação processual da autoridade tida por coatora ao dever de prestar suas informações, cabendo à pessoa jurídica à qual esteja integrada, vinculada ou da qual exerça atribuições, ingressar no feito e promover a defesa cabível, mormente no que tange à interposição recursal.

Nesse sentido, cito os seguintes precedentes das cortes superiores:

“MANDADO DE SEGURANÇA. LEGITIMIDADE PARA RECORRER. -O COATOR E NOTIFICADO PARA PRESTAR INFORMAÇÕES. NÃO TEM ELE LEGITIMIDADE PARA RECORRER DA DECISÃO DEFERITORIA DO "MANDAMUS". A LEGITIMAÇÃO CABE AO REPRESENTANTE DA PESSOA JURÍDICA INTERESSADA.” (STF, 1ª Turma, RE 97282, relator Ministro Soares Muñoz, j. 03.09.1982)

“PROCESSUAL CIVIL. MANDADO DE SEGURANÇA. REPRESENTANTE DO ESTADO. INTIMAÇÃO. PUBLICAÇÃO NO ÓRGÃO OFICIAL. AUSÊNCIA DE LEGISLAÇÃO DISPONDO SOBRE A INTIMAÇÃO PESSOAL.  [...] 5. É bem verdade que esta Corte Superior já pacificou entendimento de que, em se tratando de mandado de segurança, a atuação da autoridade impetrada no processo cessa a partir das informações prestadas, passando a legitimidade para integrar a relação processual a ser do representante judicial da pessoa jurídica a que pertence o órgão supostamente coator, seja para impugnar decisão deferitória de liminar, para apelar da sentença concessiva da segurança ou para apresentar contra-razões da sentença denegatória da segurança. É imprescindível, nestas hipóteses, a intimação pessoal do representante judicial da entidade pública interessada, a fim de evitar prejuízo suportado pelo Poder Público, ao não lhe ser oportunizado a ampla defesa e o contraditório por intermédio da intimação. Precedentes: EDcl no REsp 995320 / PE, Segunda Turma, rel. Ministra Eliana Calmon, DJe 29/4/2009; AgRg no REsp 1052219 / SP, Segunda Turma, rel. Ministro Humberto Martins, DJe 5/11/2008. 6. Ressalta-se que essa prerrogativa de intimação pessoal do representante da pessoa jurídica de direito público a quem está vinculada a autoridade impetrada, em se tratando de representantes das Procuradorias dos Estados, somente se faz necessária após a sentença concessiva da segurança (para fins de interposição de apelação) ou, no caso em que a segurança é denegada, após a interposição de recurso de apelação (para fins de apresentação de contra-razões ao apelo). Todavia, após a intimação da sentença, ou da interposição da apelação pela impetrante, se for o caso, a intimação dos demais atos judiciais segue a sistemática prevista no art. 236 do CPC. 7. A alteração legislativa operada recentemente pela Lei n. 12.016, de 7 de agosto de 2009, corroborou a orientação jurisprudencial em referência, ao determinar, em seu art. 13, a intimação pessoal da pessoa jurídica interessada para dar ciência da sentença concessiva da ordem. 8. Também o art. 19 da Lei 10.910/2004, ao dar nova redação ao art. 3º da Lei 4.348/64, que estabelece normas processuais relativas a mandado de segurança, previu a intimação pessoal da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios ou de suas respectivas autarquias e fundações em relação às "decisões judiciais em que suas autoridades administrativas administrativas figurem como coatoras, com a entrega de cópias dos documentos nelas mencionados, para eventual suspensão da decisão e defesa do ato apontado como ilegal ou abusivo". Contudo, tal intimação será realizada tão somente na face inicial do mandado de segurança, a fim de se dar ciência da decisão concessiva da liminar em mandado de segurança para eventual impugnação, bem como para a defesa do ato impugnado. 9. A nova Lei do Mandado de Segurança (Lei 12.016, de 7 de agosto de 2009) repetiu, em seu art. 9º, as determinações do referido dispositivo da Lei 10.910/2004, ao prever que "[a]s autoridades administrativas, no prazo de 48 (quarenta e oito) horas da notificação da medida liminar, remeterão ao Ministério ou órgão a que se acham subordinadas e ao Advogado-Geral da União ou a quem tiver a representação judicial da União, do Estado, do Município ou da entidade apontada como coatora cópia autenticada do mandado notificatório, assim como indicações e elementos outros necessários às providências a serem tomadas para a eventual suspensão da medida e defesa do ato apontado como ilegal ou abusivo de poder". 10. Assim, salvo as exceções de que tratam as legislações acima referidas (art. 25 da Lei de Execuções Fiscais, art. 19 da Lei 10.910/2004 e arts. 9º e 13 da Lei 12.016/2009), a intimação dos representantes das Procuradorias dos Estados e do Município deverá ser feita, via de regra, pelo Diário Oficial, porquanto não são contemplados com a intimação pessoal. [...]” (STJ, 2ª Turma, EDcl/REsp 984880, relator Ministro Herman Benjamin, relator para acórdão Ministro Mauro Campbell Marques, j. 01.10.2009) [g.n.]

A presente impetração visa cessar a mora administrativa no encaminhamento e julgamento de recurso administrativo.

No caso concreto, o mandado de segurança foi impetrado, em 26 de agosto de 2022, contra ato do “CHEFE DA CEAB - RECONHECIMENTO DE DIREITO DA SR I - DO INSTITUTO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL”, visando à conclusão da análise de seu recurso administrativo, o qual foi interposto em 13/09/2019 (ID 286330123 - Pág. 42) e, após a impetração, foi encaminhado ao CRPS, em 18/02/2022 (ID 286330201 - Pág. 1).

Assim, no que tange exclusivamente à mora administrativa no encaminhamento do recurso administrativo ao respectivo órgão julgador, é legítima tanto a autoridade indicada como coatora, como o INSS, dado que a autoridade integra os quadros da autarquia.

Contudo, não há como se considerar a mesma legitimidade para o julgamento recursal, cuja competência é atribuída à autoridade que integra outro órgão da Administração, qual seja o Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS.

Ainda, independentemente da organização dos Ministérios pela Presidência da República, tem-se que o referido Conselho há muito integra a estrutura ministerial, portanto, vinculada à União.

A título ilustrativo, o CRPS já integrou o Ministério da Previdência e Assistência Social (artigo 16, VX, da Lei n.º 9.649/1998), o Ministério da Previdência Social (artigo 29, XIII, da Lei n.º 10.683/2003), o Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário (quando, inclusive, foi denominado Conselho de Recursos do Seguro Social – artigo 7º, parágrafo único, I, da Lei n.º 13.341/2016), o Ministério da Economia (artigo 32, XXXI, da Lei n.º 13.844/2019), o Ministério do Trabalho e Previdência (artigo 2º da Lei n.º 14.261/2021). Atualmente, integra o Ministério da Previdência Social, na forma da estruturação ministerial constante da Lei n.º 14.600/2023.

Nesse sentido, cito os seguintes precedentes desta Corte:

“MANDADO DE SEGURANÇA. INSS. JULGAMENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO. ILEGITIMIDADE PASSIVA. EXTINÇÃO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO. 1. O presente debate cinge-se à demora no julgamento de recurso administrativo interposto em face de decisão proferida em requerimento de revisão de benefício. 2. A fase recursal dos processos administrativos de natureza previdenciária não integra a estrutura do INSS e, portanto,  o gerente executivo de agência do INSS não é parte legítima para figurar no polo passivo deste mandado de segurança. 3. Ilegitimidade passiva da autoridade coatora reconhecida.  4. Remessa necessária provida.” (TRF3, 3ª Turma, RemNecCiv 5012770-16.2021.4.03.6100, relatora Desembargadora Federal Consuelo Yoshida, j. 12.09.2023)

“MANDADO DE SEGURANÇA. ENCAMINHAMENTO/JULGAMENTO DE RECURSO ADMINISTRATIVO. MOROSIDADE ADMINISTRATIVA PARA REMESSA DO RECURSO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DO INSS PARA O JULGAMENTO RECURSAL. PROVIMENTO PARCIAL DA REMESSA OFICIAL.

1. O presente debate cinge-se à demora na remessa e no julgamento de recurso administrativo 2. Em relação à remessa do recurso ao órgão julgador competente, a r. sentença deve ser mantida.  A Constituição da República, em seu art. 5º, LXXVIII, faz referência à razoável duração do processo, guindando-o à categoria dos direitos e garantias fundamentais. Este direito não se destina apenas aos processos judiciais em tramitação perante o Poder Judiciário, sendo plenamente aplicável aos processos administrativos. 3. A Lei 9.784/99 estabelece o prazo máximo de 30 (trinta) dias, prorrogáveis por igual período, para análise do processo administrativo e de 30 dias para o julgamento, pela Administração, do recurso administrativo, contados a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente, nos casos em que a lei não fixar prazo diferente. 4. No caso de processos administrativos relacionados à concessão de benefícios junto ao INSS, o único prazo previsto em lei é o de início para o pagamento do benefício, nos termos do art. 41-A, §5º, da Lei  8.213/91 e do art. 174, do Decreto 3.048/1999. 5. Em 16 de novembro de 2020, foi elaborado acordo no RE 1.171.152/SC (tema 1.066/STF),  entre a Procuradoria Geral da República, a Advocacia-Geral da União, a Defensoria Pública Geral da União, o Procurador-Geral Federal e o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, estabelecendo novos prazos prazos para a conclusão dos processos administrativos sobre reconhecimento inicial de direito a benefícios previdenciários e assistenciais. 6. O acordo foi homologado em 08/02/2021 e a publicação do acórdão ocorreu no DJE de 17/02/2021. Importante ressaltar que o acordo possui prazo de validade de 24 meses,  findo o qual será novamente avaliada a manutenção dos prazos definidos. No mais, os prazos estabelecidos não se aplicam à fase recursal administrativa. 7. Parte do presente debate cinge-se à demora na remessa de recurso administrativo à Câmara de Julgamento competente. Ora, por tratar-se da fase recursal, não se aplicam os prazos previstos no acordo firmado no RE 1.171.152/SC. 8. No caso de demora no encaminhamento de recurso administrativo deve ser aplicado o art. 59 da Lei 9.784/99, que estabelece prazo de 30 dias para o julgamento de recurso. 9. Em concreto, o recurso foi protocolado em 07/08/2022. Em 08/11/2022, momento em que foi impetrado o mandado de segurança, o recurso administrativo não havia sido encaminhado ao órgão competente para julgamento. 10. No entanto, deve ser reconhecida a ilegitimidade passiva do INSS no que tange ao julgamento do recurso administrativo.  11. Conforme o artigo 32, XXXI, da Lei 13.844/2019, o Conselho de Recursos do Seguro Social integra a estrutura básica do Ministério da Economia, órgão da União Federal. Logo, a fase recursal dos processos administrativos de natureza previdenciária não integra a estrutura do INSS e, portanto,  o gerente executivo de agência do INSS não é parte legítima para figurar no polo passivo deste mandado de segurança no que se refere à conclusão do julgamento do processo administrativo para efetiva concessão do benefício pleiteado. 12. Apelação e remessa necessária parcialmente providas.”(TRF3, 3ª Turma, ApelRemNec 5002856-56.2022.4.03.6143, relatora Desembargadora Federal Consuelo Yoshida, j. 12.09.2023)

“PREVIDENCIÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. REVISÃO DE BENEFÍCIO. RECURSO ADMINISTRATIVO. DEMORA NO JULGAMENTO. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA AUTORIDADE COATORA. EXTINÇÃO DO FEITO SEM ANÁLISE DO MÉRITO. TEORIA DA ENCAMPAÇÃO INAPLICÁVEL. O gerente executivo do INSS não detém competência para figurar como autoridade coatora no polo passivo de mandado de segurança que visa a análise de recurso administrativo distribuído a uma das Juntas de Recursos da Previdência Social a qual compõe o Conselho de Recursos do Seguro Social - CRSS, nova denominação atribuída pela Lei nº 13.341/2016 ao Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS. Na forma do disposto no artigo 32 da Lei nº 13.844/2019 (conversão da Medida Provisória nº 870, de 01/01/2019) e no Decreto nº 9.745, de 08/04/2019, o Conselho de Recursos do Seguro Social integra a estrutura do Ministério da Economia, órgão da União Federal, encontrando previsão no art. 303 do Decreto 3.048/99, cujas atribuições são estabelecidas no artigo 305 desse mesmo diploma normativo. Sendo o objeto do mandado de segurança a conclusão do processamento do recurso perante a Junta de Recursos do Conselho de Recursos da Previdência Social, a legitimidade passiva do writ é da respectiva Junta. Inviável processualmente a simples retificação do polo passivo pois a autoridade coatora, que ostenta a qualidade de servidor do INSS, erroneamente indicada, não pertence à mesma pessoa jurídica da autoridade de fato coatora, vinculada à União Federal. Em decorrência, inaplicável a teoria da encampação. Apelação e remessa oficial providas para extinguir o feito sem resolução do mérito, por ilegitimidade passiva da autoridade apontada como coatora, termos do artigo 485, VI do Código de Processo Civil. (TRF3, 4ª Turma, ApelRemNec 5000864-04.2019.4.03.6131, Relatora Desembargadora Federal Marli Marques j. 19.05.2020)

Ante o exposto, dou parcial provimento à remessa necessária, a fim de restringir a concessão da segurança à cessação da mora administrativa no encaminhamento do recurso administrativo ao CRPS.

É como voto.